PPP项目实施中的难点与对策研究

河南省财政学会课题组

PPP项目实施中的难点与对策研究

河南省财政学会课题组

本研究从PPP项目落地难这一现实问题出发，通过对河南省近80个PPP项目的实地调查，以及组织召开18场由PPP参与主体、专家和实操人员参加的座谈会，从外部环境、参与主体、项目本身三个层面梳理了PPP模式在推广应用中存在的难点。同时，通过设计发放调查问卷，从9个方面对造成PPP项目实施难的成因进行了分析。通过归纳、总结和提炼，提出了破解PPP项目实施难的政策建议。

PPP 实施难点 成因分析 对策建议

深入推进政府和社会资本合作，不仅对于提升国家治理能力、创新我国公共产品供给机制，提高公共产品供给效率，而且对当前供给侧结构性改革、稳定经济增长、促进民间资本投资等都具有重要的现实意义。财政部2013年全国财政工作会议上提出积极推广应用PPP两年多来，取得了阶段性的成效。但在推进PPP实施的过程中，遇到了一些亟待解决的问题。比如法律法规缺失、现行法律法规条款冲突，政府部门职能不清、效率不高，民间资本信心不足等，在一定程度上制约了PPP项目的顺利实施，导致PPP项目在全国推广应用与政府预期有较大差距，实际落地的PPP项目不多，执行效果也不理想。根据全国PPP综合信息平台的数据显示，截至2016年6月30日，入库项目有9285个，但处于执行阶段的项目只有619个，落地率仅为23.8%。因此，加强对PPP项目在推广应用中存在问题的剖析和相应对策的研究是当务之急。希望本课题的研究能够为PPP项目的顺利实施提供政策建议，供决策部门参考。

一、PPP项目实施中的难点分析

我们课题组先后对郑州、洛阳等11个地市进行实地调研，并邀请财政部门、发改部门、实施机构、税务部门、金融部门、社会资本以及咨询公司、律师事务所、会计师事务所、税务师事务所等中介服务机构召开了18场座谈，获取了第一手资料，从外部环境、参与主体、PPP项目三个层面研究分析了PPP项目实施中的难点。

（一）外部环境层面

在外部环境层面，影响PPP项目实施的因素主要表现在相关法律制度不完善、PPP认知存在偏差、相关制度改革不配套等。

1.相关法律制度不完善

完善的法律、法规是社会资本参与PPP项目的保障，但目前我国还缺乏完善的法律制度规范。一是当前中国PPP立法尚不完善，缺乏一部完整的专门针对PPP的法律体系，无以对PPP全生命周期和各相关方的责、权、利进行系统规范。二是目前有关PPP的法规多为部门和地方制定，层次较低、效力不高、权威性和适用性不足，无法解决PPP项目实施中出现的问题，增加了部门协调难度。三是当前部分法律法规存在冲突，造成法与法的“打架”现象，政府内部无法形成合力。如同时负责PPP管理的国家发改委和财政部出台的不少政策文件中，存在不一致甚至相冲突的情况，导致地方在执行时无所适从，给实际操作带来困惑。

2.公众认知存在偏差

在PPP的认知方面，目前社会公众存在“万能论”、“速生论”和“悲观论”三种不同的论调。“万能论”者认为，在当前经济增速回落、融资难度加大的背景下，PPP是一把“万能钥匙”，不管什么类型的项目都可以采取PPP模式，这导致一些不适合采用PPP的项目也被包装成PPP模式，给项目后期落实带来一定的困难。“速生论”者认为，PPP模式在我国全面推开以来，项目推进过于急速，一些地方存在“揠苗助长”现象，制度建设跟不上项目推进的速度，会产生一系列的后遗症，这会给PPP的可持续性带来挑战。“悲观论”者认为，当前的PPP模式只是BT模式的一种“变种”，尤其是包装PPP现象的存在，导致PPP模式还会走以往BT的老路，生命力不强。尽管现在各地区“一窝蜂”上PPP项目，但随着在运营期间，存在的弊端逐渐显现出来，必然还会回到以往政府投资的老路上来。

3.相关配套改革不到位

相关配套改革不到位主要表现在行政、财税、投融资、价格以及其他改革方面。

（1）行政改革不到位

尽管近些年来在行政改革方面有了一定的进展，但由于没有改变政府运作体制，导致政府职能定位不准，边界不清晰，身兼直接投资者、经营者以及监管者等多重职能，既是“运动员”，又是“裁判员”，在具体工作中极易产生混淆。更为重要的是，由于政府职能转型不到位，政府现行运作方式还仍然是与政府主导公共服务提供模式相适应，不能适应PPP发展需要，无法体现PPP的“共治”理念。如在PPP项目的发起方面，基本是以政府发起为主，尽管相关政策规定了社会资本也可以发起PPP项目，但往往很难获得政府的认可。

（2）财税改革不到位

在财政改革方面，政府目前还没有建立起完善的跨年度预算平衡机制和中期财政规划、财务报告制度，难以对政府当前的财政实力及未来的发展趋势进行合理预测，不能够对政府付费及可行性缺口补助项目是否超出政府的财政承受能力进行准确评估，无法从法律层面规范PPP项目的财政支出责任。在税收改革方面，伴随着“营改增”的全面推开，PPP项目的税务问题应如何处理，如税收缴纳、抵扣以及税收优惠问题，目前在制度层面还没有明确。

（3）投融资改革不到位

当前我国投融资改革还不到位的问题比较突出。一是在投资领域简政放权方面，地方政府落实的力度不够，企业投资主体地位还没有完全确立；二是政府投资体制改革方面，还不充分，国有资本引导和带动作用发挥不够；三是项目融资渠道不畅的局面没有得到改善，“融资难、融资贵”的问题依然比较突出。

（4）价格改革不到位

价格改革不到位主要表现在公共服务领域的价格市场化程度不高，调整机制不灵活。目前，大多数公共服务领域的定价仍然实行的是以政府指导价为主，且价格动态调整机制尚未建立，导致一些公共产品及服务价格过低，甚至存在远低于成本的情况。价格体制改革是否到位，直接影响到社会资本参与PPP项目的积极性。

（5）其他改革

除了上述改革不到位外，还存在其他改革不到位的情况。如土地使用政策的不明确，使得社会资本在获得PPP项目特许经营权的同时并不一定能保证竞得土地使用权；审计监督机制的不同步，导致实施机构不敢放开手脚；绩效评价机制的不健全，导致无法对政府及社会资本在PPP项目实施过程中是否履行职责以及尽责是否充分进行评价；工商登记的不明确，给PPP项目公司登记及经营带来一定的难度。

（二）参与主体层面

PPP项目涉及的参与主体很多，不同的项目可能还会存在差异，最核心的参与主体包括政府、社会资本、金融机构、SPV公司、中介服务机构等。

1.政府部门

（1）政府管理“越位”与“缺位”并存

PPP的核心理念是政府和社会资本的“共治”，但在具体项目运作过程中政府依然处于强势和优势地位，一些地方政府越权越位的现象比较严重，对PPP项目运作干预过多。也有一些政府部门害怕“担责任”，对PPP项目“一推了之”，让社会资本大包大揽。此外，由于一些地方参与PPP项目的各个政府职能部门分工不明确，存在相互“推诿”、“打架”的现象，没有尽应尽的责任，严重影响了PPP项目的顺利开展。

（2）审批周期长

一个项目从识别到落地，要经历立项、规划、可研、环评、招标等多个环节。从项目规范的角度来说，PPP项目的实施经历一些必需的流程和环节是必要的，但由于有些节点的操作太过繁琐，加大了项目的审批难度。项目审批的流程本身就需要很长时间，再加之有些部门之间不够协调，都不想承担责任，互相推诿，又缺少一个综合性的协调机构，多方叠加，导致PPP项目审批周期非常长，客观上造成了PPP项目落地缓慢。

（3）行为不够规范

在当前国家进行投融资体制改革的大环境下，“PPP热”造成一些地方政府把PPP作为万能钥匙，在项目推进中，一些地方政府为了让PPP尽早开工，存在“先开工、再补手续”的情况，忽视了项目本身的科学性。如最核心的“物有所值评价”环节没有受到足够重视，一些投资项目缺乏严格的论证而仓促上马，这加重了社会资本对PPP项目的可行性与有效性的疑虑。在PPP项目事中合同执行阶段以及事后项目移交、回购等环节，也同样存在不规范的地方，违约行为时有发生，这给PPP项目的规范实施带来了很大的困难。

（4）缺少必要的PPP项目市场测试环节

在采购程序中安排市场测试，有利于在交易初期建立交易双方的沟通机制，对形成双方合理预期，促成交易有重要意义，也是一种富有弹性的博弈机制。但在国内PPP项目采购实践中，不仅缺乏市场测试的环节，而且对采购公告到递交文件截止日的时间安排也比较短，投资者往往是慌慌张张买了招标文件，匆匆忙忙编写投标文件，少有能仔细研究，更无法反馈合理意见。政府采购方如此“闭门造车”设计的PPP方案和采购文件，寻找到高素质投标人的可能性被大大降低。

（5）推动能力不足

PPP在我国的发展时间不长，由于缺少足够的经验，作为PPP实施主体的相关机构在推行PPP的过程中只能边实施、边摸索。尽管在实际运作中，一般由行业主管部门操作，其对管理范围内的日常工作较为熟悉，但PPP项目往往要涉及很多政府日常管理范围以外的业务，相应专业知识和经验则相对缺乏与不足，无法对PPP项目进行全面系统的管理。由此导致PPP项目主要集中在市政交通等一些管理部门相对熟悉的领域，其他领域推广应用力度明显不足。

2.社会资本方面

（1）民间资本参与程度不高

当前参与PPP项目的社会资本仍然以国有资本为主，民间资本参与PPP项目的积极性不高。根据财政部PPP综合信息平台的数据显示，截至2016年6月底，在已落地的示范项目中，有82个示范项目已录入签约社会资本信息，民企参与的项目有17个，含民企与外企的联合体参与的项目有15个，将所有民企参与的项目都统计在内，也只占到39%的比例；在全部的119家社会资本中，民企有43家，只占到36%；在54个单家社会资本参与的项目中，民企参与的项目只有17个，所占比例只有国企的一半左右。

（2）缺乏长期运营意识

受传统投资模式的影响，社会资本“重建设、轻运营”的意识仍然没有转变。从对已落地PPP项目的调研情况来看，一些社会资本仍热衷于通过行政合作先拿项目，短期内收回投资和收益，对运营、经营、维护等阶段没有给予足够的重视。许多项目虽然已“落地”并签署了PPP合同，但对未来运营考虑不够。随着时间的推移，后期运营中的矛盾会逐渐显现出来，这必然会给政府和社会资本都带来很大的问题，影响PPP实施效果。

3.金融机构方面

（1）金融产品不匹配

金融机构风险意识比较强，习惯于通过“利差”的方式来获得盈利，惯性思维导致其创新动力不足。同时，由于股权融资在股权结构设计、股权退出等方面存在难题尚未解决，导致股权融资在融资过程中运用甚少，金融机构对PPP项目的支持仍然主要是传统的债券融资方式。一方面，这种金融产品与PPP项目周期长的要求不够适应；另一方面，能够融通的资金量非常有限，相对于PPP项目的巨大投资来说，只能是“杯水车薪”。

（2）对民间资本支持存在障碍

金融部门仍将PPP看成是政府融资行为，在对社会资本的融资支持方面，也仍看重国有企业的参与，尤其是央企的参与。而对民间资本的融资支持仍带有“有色眼镜”，民营企业在金融机构的信贷额度明显低于国企。民营企业的综合实力本身就弱于国有企业，在融资方面又难以获得金融机构的支持，导致资金约束成为民营企业参与PPP项目的主要“瓶颈”，这在很大程度上加大了民间资本参与PPP项目的难度。

4.SPV方面

（1）产权归属难以界定

在没有进行采购之前，PPP项目前期立项、规划、可研、环评等工作往往都是由政府部门来操作，项目立项的主体由各地的住建局、交通局等实施机构来代替。在进行项目采购之后，具体的项目运作则由社会资本通过SPV来承担，这就会存在PPP前期的准备手续办理主体与以后的实施主体不一致的情况，造成项目产权归属不统一、不明确，由此会带来融资障碍、不利于项目资产证券化等一系列问题。

（2）股权结构难以设定

合理的股权设计，有利于发挥股东的各自优势，提高项目的实施效率。但在PPP项目推进过程中，由于缺少相关的案例经验借鉴，相关参与方在PPP项目公司SPV中的股权比例并无一个明确的参考标准，地方政府在实施PPP项目时只能“摸着石头过河”，这给PPP项目的后期运营带来了很大的不确定性。调研发现，围绕出资比例问题，政府和社会资本双方往往需要花费不少时间进行谈判。

（3）运营管理无法保证达到公众预期水平

PPP项目后期的运营周期长，在后期运营考核和监督机制缺乏的情况下，社会资本自身没有提升服务水平的动力，有可能会导致SPV的运营管理达不到预期标准，无法满足公众需求，带来极大的社会问题。此外，通过调研发现，SPV运营管理存在“二次转包”现象，一些大型国有企业，尤其是央企在参与PPP项目时，经常是项目建设任务一完成，资金一回收，就从SPV中退出，而把后期的运营转包给当地的一些企业去管理，无法实现借助于大型国有企业管理经验的初衷，这也为SPV后期运营水平达到预期标准带来了极大挑战。

5.中介服务机构方面

（1）综合性咨询机构缺乏且整体水平不高

PPP项目咨询涉及到金融、法律、财务、工程技术等多个方面，而同时能够提供诸多综合性咨询业务的中介机构不多，这就使得在实际操作中，可供选择的PPP项目咨询机构的余地不大。同时，由于PPP在国内推广应用时间短，许多中介服务机构以往参与PPP项目的机会并不多，从业经验不足，加之长期以来缺少足够的专业人才积累，导致提供PPP项目相关咨询服务的中介机构整体水平不高。

（2）缺少统一的咨询机构入库标准

目前，从中央到地方都在建立PPP咨询机构库，但由于没有统一规范的入库标准，导致许多有实力的咨询单位被“拒之门外”。一是一些地方选择咨询机构，采取最低价中标的方式，一些业务水平不高的咨询机构因为报价较低而入选，而业务水平较高的咨询机构由于报价较高而无法中标。二是一些地方出于地方利益的考虑，倾向于选择当地的咨询机构，人为排斥一些质量较高的外地咨询服务机构，导致一些咨询机构能够入选国家、省等一些级别较高的PPP项目咨询库，而无法入选市县等一些层级较低的PPP项目咨询库，这就可能带来“劣币驱良币”问题。

（3）咨询机构约束机制不健全

在实际运作中，咨询机构参与实施方案的编制定位于咨询，其在PPP运作中的法律责任不明确，无硬性约束。同时，PPP项目实施方案主要以实施机构委托中介咨询机构编制为主，缺乏外部对比评价，导致部分中介咨询机构贪多求快，对具体项目研究深度不够，没有充分发挥中介服务机构专业的项目策划能力。实践中，经常出现咨询公司服务质量低、责任心不强等情况。另外，虽然多数PPP项目也有律师参与，但现有的政策并没有对PPP项目中律师的参与角色提出明确要求，实践中实施机构容易忽略PPP运作中的相关法律问题。

（三）PPP项目层面

在项目层面，存在的难点主要表现在前期准备不够充分、落地项目行业分布“冷热不均”、项目实施范围边界设定比较困难以及一些存量项目和县区项目由于其本身特点导致实施困难等。

1.部分项目前期准备不够充分

当前，一些地方政府对PPP的投入热情非常大，在未对PPP模式深入研究、认真谋划的情况下，盲目推出一些条件不具备PPP项目，导致项目后续难以落地。以进入某省推介项目库的PPP项目为例，从理论上来说，凡是能够进入推介项目库中的项目，都是相关手续比较完备的成熟项目，但根据某省PPP中心的统计数据表明，截至2016年7月底，在其推介的196个项目中，已完成物有所值评价、已完成财政承受能力论证和已完成实施方案编制的项目，占其所有项目的比例分别为80.1%、79.59%、70.41%。由此可以看出，即使是已经进入政府推介的项目，也有近三成的项目前期基本准备工作还没有完成，这在一定程度上影响了PPP项目的推进。

2.落地项目行业分布“冷热不均”

在当前PPP项目实施过程中，项目所属行业仍然集中于市政工程、交通运输等一些经济效益比较好的基础设施建设领域，而科技、文化、体育等公共服务类项目则相对“较冷”。以某省推介项目为例，在其196个推介项目中，市政工程（38个）、生态建设和环境保护（38个）、交通运输（35个），三类项目的总和占到了全部项目的近六成（56.6%），如图1所示。

图1 某省推介项目所属领域分类

从全国的情况来看，也同样存在行业领域过于集中的现象。根据全国PPP综合信息平台第三期的季报显示，截至2016年6月底，已落地的105个示范项目中，市政工程类项目有54个，超过了50%，其次分别是生态建设与环境保护（9个）、交通运输（8个）、水利建设（8个）类项目，四类项目的总和超过了所有项目的3/4。

3.项目边界难以划定

一是项目风险边界难以划定。PPP项目周期长，不确定因素多，在实施过程中会发生很多变数，如地质变化、设计变更等超出合同文本的情况出现。在项目风险边界划定不清的情况下，政府和社会资本等参与方在运作中就会争执不清，容易出现“扯皮”现象，严重影响项目的顺利实施。二是项目收益边界难以划定。由于在PPP项目的前期工作中，能够获得的资料极为有限，难以对项目经营情况做出准确和充分的预测，导致项目收益边界难以划定清楚，会造成政府付费和社会资本经营收益无法界定，也给项目投融资方案的设计带来困难。

4.存量项目转换难

目前，实际推动的PPP项目不少属于增量项目，存量项目相对来说转换难度较大。一方面，对于收益率充足的存量项目来说，政府将其推向市场的动力不足，且易引发国有资产流失等问题。同时，与政府关系密切的国有企业在此类项目的竞争中具有较大优势，对民营资本产生了挤出效应，项目的可获得性不足。另一方面，对于收益率不足的存量项目来说，由于社会资本无法参与存量项目的设计、运维等全生命周期，通过提高效率来增加收益的空间有限，此类项目对社会资本的吸引力不足。

5.县级层面项目推进难

一些县、区的PPP项目推进工作难度大的问题非常突出，其主要表现在以下两个方面：一是县级项目单体投资额不大，相对分散，社会资本对县区实力不完全认可，导致优质社会资本参与县级项目的积极性不高。即使有社会资本愿意参与，往往对项目有比较高的投资回报率要求，县级政府在议价能力方面处于弱势地位。二是县级项目多为棚户区改造、道路等公益项目，主要以政府付费为主，按照地方财政每年安排全部PPP项目支出不应超出一般公共预算的10%的规定，在县级政府财力可支撑的投资规模有限的情况下，非常容易突破这一“红线”，这在客观上导致一些县在财政承受能力范围内能够做的PPP项目非常少。

二、PPP项目实施难点的成因分析

为了深入剖析PPP项目实施难的原因，课题组对近80个典型PPP项目进行现场调查，并设计发放调查问卷200余份，有效问卷177份，问卷有效率88.5%。在分析调查问卷的基础上，我们发现造成PPP实施困难的原因主要包括：对PPP的认识不到位、法律法规不健全、政府职能作用发挥不够、民间资本参与PPP项目信心不足、金融机构介入意愿不强、SPV（项目公司）治理结构不完善、项目具有较大不确定性、缺乏专业人才和专业知识、中介服务市场不健全等9个方面，如表1所示。

（一）对PPP的认识不到位

通过对问卷调查结果的分析来看，经过近两年政府的大力推广，整个社会对PPP的认识已经有了很大的改观，已经逐渐认识到推行PPP有利于推动政府职能转变、提高公共产品效率、理顺政府与市场的关系，如图2所示。

但从图2也可以看出，只有很少数量的人，将政府推行PPP上升到完善国家治理的高度，且仍然有不少人认为政府推行PPP的主要目的在于将其作为一种融资工具，这反映了社会对PPP的认识还有待提高。以上结果也反映出整个社会对PPP的认识还存在极大的差异性，这与之前分析的在PPP的认知方面存在“万能论”、“速生论”及“悲观论”等不同的观点也是吻合的。

另外，人们对PPP的逻辑前提缺少认识或共识。作为“舶来品”的PPP，其诞生地是西方发达国家，制度基础是私有制。然而，我国实行的是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国有经济在整个经济的发展中具有主导作用，国有或国有控股企业在市场中拥有极强的支配地位。如何将PPP的先进理念与我国的基本经济制度结合起来，使PPP回归到真正的“公”与“私”的合作轨道上去，需要我们在认识上进一步转变提升。

（二）法律法规不健全

根据问卷调查结果看，无论是PPP上位法立法，还是现行法律法规适应问题，认为其不健全的受访者比例都超过了50%，这表明法律法规的不完善已成为制约PPP项目顺利实施的“短板”。

表1 PPP项目实施难点成因分析

图2 对PPP的认知分析

PPP上位法未建立，缺乏约束性，是法律法规不健全的最主要表现形式。从整体上看，目前PPP项 目 的 实 施 主 要 通 过 一 些 现 行 的“ 暂 行 办 法 ”、“ 规 定 ”、“ 通 知 ”及“ 操 作 指 南 ”等 进 行 规 制 ，虽 然 对PPP模式提供了一定支持，但是多为国务院及部门规章或地方性法规。与PPP实践成熟的国家相比，我国PPP模式相关的法规层次较低、权威性不强、体系不健全。同时，公私合作纠纷的法律救济机制尚未建立，也不利于保障公私合作的顺利进行。

现行法律法规适用难和部分条款冲突问题，也是法律法规不健全的重要表现。虽然一大批规范性文件陆续出台，为PPP项目落地提供了初步的制度保障，但这些政策文件偏引导性、指引性。与此同时，由于相关规定原则性太强，缺乏可操作性，也给PPP如何实施带来了很大的困难。同时，在这些法律法规框架中，还存在不少自相矛盾的条款和规定地方，如各种模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属、税务等。

（三）政府职能作用发挥不够

政府职能作用发挥不够，是导致PPP项目推进难的关键所在，其主要表现在政府部门政策标准不统一、政府部门多头管理、政府扶持政策不落实、配套改革不到位、地方政府缺乏信用等几个方面，如表2所示。

一是主管部门交叉、多头管理，以及随之带来的政策标准不统一，导致PPP项目推进难。例如，在项目审批管理方面，存在财政部门和发改部门各管一块的问题，两个部门也都建立了各自的PPP项目库。在具体操作流程方面，两部门的政策标准也不尽统一，操作者“莫衷一是”，严重影响了PPP项目的实施。

二是顶层设计的缺乏以及配套改革的不到位，严重影响了政府职能作用的发挥。由于目前政府部门在法律法规政策、PPP模式发展战略和PPP项目规划方面顶层设计不够，导致PPP项目仍处在边推进、边完善、边规范的状态。同时，各项与PPP相适应的配套政策、制度改革也不到位。这些问题的存在，无疑加大了PPP项目的不确定性，既影响了社会资本参与PPP项目的积极性，也不利于PPP的推广应用。

表2 政府职能发挥不够

三是政府缺乏契约精神，信用不足，社会资本担心项目全周期内利益可能受损，也影响了政府职能作用的发挥。作为发包方的政府，在采购项目时会保证PPP项目有足够的投资回报，但由于PPP项目的周期特长，在执行的过程中可能会面临政府换届、政策调整、行政干预等诸多政策风险。在没有契约保证的前提下，社会资本的预期收益就无法得到保障，严重影响社会资本参与PPP项目的积极性。

（四）民间资本参与PPP项目信心不足

民间资本对参与PPP项目的信心不足，极大影响了他们的参与热情，其主要表现在担心权益无法保障、担心资金回报率过低、担心政府缺乏信用、担心无法顺利退出以及PPP项目门槛过高等五个方面，如表3所示。

从调查结果来看，担心PPP项目的权益无法保障，是影响民间资本参与PPP项目信心的最关键因素。民间资本参与PPP的最主要目的在于盈利，但PPP项目投资规模大、回收周期长、管理维护成本高的特点，给项目未来收益带来了极大的不确定性，这直接影响了民间资本参与PPP项目的积极性。如果将与权益保障相关的担心PPP项目资金回报率过低和政府缺乏信用另外两个因素同时考虑，则与民间资本权益保障相关的因素比例达到近70%。由此可见，提高PPP项目的收益能力，保障民间资本的收益，是增强社会资本参与PPP信心的关键。

表3 民间资本信心不足

完善的社会资本退出机制也是民间资本参与PPP项目的重要保障。但在目前的实施过程中，地方政府普遍存在重准入保障、轻退出安排的问题。在退出机制的具体安排方面，仅侧重于规定非正常情形下的临时接管，而对于正常情形下社会资本如何退出，缺少明确的制度安排，这增加了社会资本特别是民间资本的风险。由于害怕无法顺利从PPP项目中退出，严重影响了民间资本的参与信心。

PPP项目门槛高问题占的比例相对较低，这反映出经过不断努力，PPP项目的进入门槛已有了很大改善。但这一问题仍然存在，主要表现在两个方面：一是一些专业性比较强的领域进入难的问题仍然存在，如医疗行业，由于技术含量高、投资收益周期长等问题，民间资本进入难；二是一些重大的基础实施建设领域，由于国有企业具有更强的专业实力，加之地方政府对国企更为“青睐”，这种“玻璃门”的存在，给民间资本带来一定的门槛。

（五）金融机构介入意愿不强

从目前来看，PPP项目的融资渠道仍然以信贷融资为主。但对金融机构来说，其参与PPP项目的意愿并不强，这严重影响了PPP项目的融资来源。从问卷结果来看，金融机构介入意愿不强主要表现在风险承担意愿不强、创新金融产品意愿不强、改变担保模式意愿不强以及改变盈利模式意愿不强等几个方面。

金融机构不愿介入PPP项目首先表现在风险承担意愿不强，占比为38.98%。PPP项目具有较大的不确定性、项目透明度不高、金融资本退出机制不健全以及长运营周期都增加了银行资金收益的不稳定性，由此带来了较大的长期风险，这都与金融机构风险规避的传统相悖，这在很大程度上影响了金融机构参与PPP项目的意愿。

其次是金融机构创新金融资产的意愿不强，占比为31.64%。PPP项目的周期较长，一般都在10年以上，但金融机构长期以来习惯于短期融资运作，这就带来PPP项目所需融资期限长和金融机构倾向于短期融资的不匹配问题，要改变这一现实，就必须要开发与PPP项目相适应的金融产品，但由于金融机构的创新意愿不强，导致其很难参与PPP项目。

三是改变PPP项目信用担保模式的意愿不强，占比为28.81%。在实践中，金融机构提供融资贷款的条件仍然以抵押、质押以及地方政府出具相关担保文件等方式为主，但在PPP架构下，许多项目由于提供的是公共产品或服务而达不到融资机构的抵押、质押要求，政府也不能再直接为PPP项目提供担保。因此，如果金融机构还是按照传统的操作方式，就无法找到介入PPP项目的结合点。

四是改变盈利模式的意愿不强，占比为19.77%。银行等金融机构习惯于通过信贷“利息差”的方式获得收益，而对于通过股权融资获得股息收益的意愿不足，这一方面不利于PPP项目融资成本的降低，另一方面也不利于金融机构作为主要社会资本方参与PPP项目。

（六）SPV治理结构不完善

SPV的治理结构是否完善，在很大程度上决定了PPP项目能否成功。从调研结果来看，SPV治理机构的不完善具体表现在SPV公司股权无法进入资本市场、SPV公司参与方单一、SPV公司法人治理结构不健全等几个方面。

首先，SPV公司法人治理结构不健全，占比为51.41%。对SPV治理而言，核心在于项目资产所有权的配置和治理主体。虽然股东大会、董事会和监事会等基本架构在SPV中已有明确，但由于股权设置不规范、名股实债等问题的存在，以及在具体职能分工方面不够健全，相互之间不能实现有效制衡，并未真正建立起激励和制约相结合的现代公司法人治理结构，形式大于内容，这就给SPV的管理带来一系列问题，不利于PPP项目的规范运营。

其次，SPV治理结构不完善表现在SPV公司参与方单一，股本结构不合理，容易形成一股独大，难以形成多元化投资主体，占比为37.85%。应实现政府投资、社会资本、金融资本、基金等各方入股的多元化SPV，股东优势互补，确保PPP项目后期的有效运营。

最后，SPV公司股权无法进入资本市场也是SPV治理结构不完善的重要表现，占比为32.20%。一方面不能够保护投资者股东的权益，另一方面也不利于SPV的“再融资”，影响SPV的持续发展。

（七）项目不确定性较大

PPP项目具有较大不确定性主要表现在项目信息公开不够、前期准备不足、投资规模大、周期长、风险大、利润低等方面，如图3所示。

图3 项目具有较大不确定性表现形式分析

一是从项目本身来说，由于其具有投资规模大、周期长和风险大、利润低的特点，项目本身就具有较大的不确定性，这在一定程度上影响了PPP项目的顺利实施。

二是从实际操作的角度来说，由于PPP项目生命周期长，后期的顺利运营建立在前期准确估算的基础上，但由于项目信息公开和前期工作准备不足，就无法对PPP项目的收益情况及风险状况进行准确估计，这无疑进一步增大了项目的不确定性，进而影响了社会资本参与PPP项目的意愿。

（八）缺乏专业人才和专业知识

PPP项目对从业者的综合素质要求极高，需具备多方面的知识和能力。但从调研结果来看，目前在PPP项目实施过程中，具备法律、财务管理、金融、项目管理等方面专业知识的专业人才还较为缺乏，如表4所示。

可以看出，认为法律、财务管理、金融、项目管理等方面知识和人才比较缺乏，且比例较接近。这一方面说明了这些专业知识对顺利实施PPP项目非常重要，另一方面也说明PPP参与人员对这些方面知识十分缺乏。专业知识和专业人才的匮乏，已经成为影响PPP项目顺利实施的“瓶颈”。因此，我们必须高度重视此类人才的培养和引进，为PPP项目实施提供支撑。

表4 缺乏专业人才的领域

（九）中介服务市场不健全

从市场的角度来说，咨询机构能够为PPP项目的实施提供专业化的服务，推动PPP项目的顺利实施，但由于中介服务市场不健全，导致第三方服务机构存在数量不足，专业性不够、咨询市场不规范、缺乏第三方咨询服务机构的有效信息等。

一是没有形成规范有序的专业咨询服务市场，占比为61.02%。难以形成中介服务机构的有效竞争，不利于提升中介服务机构的能力水平，严重影响了PPP项目的质量和成功率。

二是无法对第三方咨询机构进行有效评估，占比为49.15%。PPP推广应用对咨询机构“井喷”式的需求，推动一些咨询机构急剧招兵买马、扩展规模，导致服务水平和服务质量参差不齐。但目前没有相关的第三方评价标准，无法对他们的专业水平进行有效评价，也影响形成规范有序的PPP专业咨询服务市场。

三是数量不足、专业性不够，占比为48.02%。PPP项目无论是政府部门，还是社会资本，都需要专业的咨询服务，而专业咨询机构远远不能满足需求，如河南省PPP项目入库755个项目，入库专业咨询服务机构仅有14家；山东省691个推介项目，招标专业咨询服务机构仅18家。不少咨询机构仅从事某一专业领域如招标、法律、会计、金融等，没有条件形成“优胜劣汰”、公开竞争的PPP专业咨询服务市场。

三、对策建议

根据研究分析PPP项目实施中存在的难点和原因，在借鉴国外PPP实施经验的基础上，结合我国实际，我们认为，解决PPP项目实施过程中的难点问题，要以改革公共产品和服务供给体制机制为主线、以创新发展方式和模式为动力、以推动政府职能转变为前提、以促进政企合作为突破口、以提高公共产品和服务供给效率为目标。坚持改革、法治、市场、创新和问题导向原则，科学处理好政府与市场、当前与长远、规范与发展、财政与金融、收益与风险、示范与推广等的关系。我们提出的推进PPP项目顺利实施的对策建议如下：

（一）着力建立完善法律法规体系

建立完善PPP法律法规体系，是项目顺利实施的保障。目前，国务院、财政部、国家发展和改革委等出台的指导意见和操作指南，都属于行政性规章，属于立法之前的过渡阶段上的规范。当前，应着力研究推进PPP立法。

一是加快PPP立法步伐。在立法中，应统一PPP立法的基本思想，把握PPP“共治”的精神实质，强调程序正义，注重宏观指导和把握，进一步明确PPP项目的适用范围、政府管理部门的职责、参与各方的权利义务、项目风险的分配、项目融资以及项目的执行和监管等，确保法律适用的统一性，维护投资主体的合法权益，提高社会资本参与的积极性。

二是修改完善有关法律法规。目前在PPP的实施过程中，一些法律法规不能够适用，有的甚至是冲突条款，如《招投标法》、《土地管理法》等有关规定。因此，有关部门应尽快按照法定程序进行修订完善，为吸引社会资本、促进PPP项目落地提供法律保障。

三是制定完善PPP项目操作指南。为解决项目实操过程中不规范问题，政府有关部门应根据PPP项目的不同阶段、不同步骤、具体任务，参照世界银行、亚洲开发银行的项目管理等研究制定具体的操作规程、步骤和具体的格式，如物有所值、财政承受能力、实施方案、采购计划、项目合同等具体操作步骤及示范文本格式，为PPP项目参与方、有关人员提供有针对性的、实质性的帮助。

（二）加快构建综合性管理平台

构建综合性政府管理平台，是PPP项目顺利实施的前提。根据我国PPP的实践，结合中国的国情，我们认为应从以下三个层面来构建PPP综合性管理平台，并发挥其职能作用。

一是综合协调议事机构。PPP模式不仅是公共产品的供给，也不是投融资体制改革，而是涉及国家治理和政府公共产品管理体制与机制的创新，因此，各级政府应成立以政府主要领导担任负责人、有关政府职能部门领导参加的协调议事机构。主要职能是加强战略谋划和顶层设计，统筹推进项目规划、财政预算、配套方案等工作，协调解决PPP实施过程中出现的重大问题，研究决定重大事项，凝聚各有关部门工作合力。

二是综合管理机构。目前全国大部分地方都成立了以财政部门为牵头单位的PPP管理机构，但鉴于其机构性质、职责等因素无法完全承担指导、管理和监督PPP工作，因此，建议政府财政部门或政府有关部门成立具有行政管理职能的机构，专门履行PPP管理职能，以适应PPP项目特点。其重点发挥的职能，包括做好PPP项目库和专家库等综合信息平台建设，建立“大数据”分析体系，实现PPP项目信息充分公开和共享，完善统计监测、绩效评价、动态调整和监督考核机制，开展PPP运营绩效考核和评价，为PPP项目全周期服务等。

三是实施管理机构。PPP项目政府行业管理部门应设立项目实施机构，具体负责项目的准备、采购、监管和移交等工作。PPP项目的专业性和实施生命周期长，以及项目全生命周期实施机构承担的职责，决定了政府职能部门必须设立实施机构，配备专职人员，否则将影响项目的推进。同时，我国地方PPP项目的实践也证明了实施机构在整个项目的实施过程中的重要性。

通过构建综合性管理平台，进一步明确、理顺政府部门的职责，转变政府职能，提高工作效率，为PPP项目顺利实施提供服务。

（三）积极培育完善的资本市场

培育完善资本市场，是PPP项目顺利实施的动力。PPP的推广应用离不开资本市场，更应通过发达的资本市场缓解融资难、融资贵以及产权交易、社会资本退出的问题。因此，应积极培育资本市场、创新金融产品，为PPP项目顺利实施提供资本支撑。

一是建立多元化的PPP资本市场。积极吸引银行、证券、保险、信托、社保基金等金融资源，构建由股权、债权、基金、担保、保险组成的多元化PPP投融资市场。在以股权转让为主的基础上，加快PPP二级融资市场建设。加快推进PPP交易市场建设，为社会资本的进入、退出和交易提供平台，构建起从发起、融资、建设、运营到退出涵盖PPP项目全生命周期的完整生态链，充分调动社会资本参与PPP项目的积极性，真正实现PPP与市场对接，提高资本流通性，降低交易成本，吸引社会资本和金融资本投入PPP项目。

二是创新金融产品。一方面金融机构要创新金融产品，设计与PPP项目全生命周期匹配的产品；另一方面项目单位可按照PPP项目不同阶段进行融资。建设阶段，不确定因素比较多，可通过股权投资进行融资；随着PPP项目建成并顺利运营，项目有比较稳定的现金流，PPP项目既可以获得银行贷款，也可以进行债权、资产证券化等方式融资，符合条件的项目运营主体可以在多层次股票市场挂牌或者是上市。探索研究将重大项目建设的债券融资和贷款融资统一规划、统一管理，更好地应用直接融资、间接融资两种方式，创新PPP项目融资债贷组合和债贷基组合模式。

三是完善信贷评审制度。PPP项目融资信贷评审方法需要进一步创新，将项目未来的现金流作为评估的基点，以适应PPP项目融资需要。

四是提高综合性融资服务能力。金融机构除为PPP项目提供融资外，还应发挥其专业优势参与到项目设计、开发、运营等过程中，为项目提供综合性的融资咨询服务。

（四）持续加强专业人才队伍建设

加强专业人才队伍建设，是PPP顺利实施的基础。PPP在我国推广运用时间较短，特别是当前发展速度迅猛，相关的专业人才十分匮乏，已严重影响PPP项目的实施。因此，各级政府要采取切实的措施，加强专业人才队伍建设，以适应我国PPP发展的需求。

一是加强专业人才的培养。加快建立政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制，通过鼓励高校及科研机构开设PPP相关专业教育，建设PPP示范性实务培训基地；鼓励行业主管部门、金融机构、中介机构等参与方开展针对实操人员、管理人员培训。也可借鉴发达国家的经验，建立专门的PPP人才培养中心和资格认证机构，以及结合世行、亚行和APEC等国际多边机构的PPP相关技术援助项目，对PPP专业人才进行培训，建立能够与PPP人才保障和支撑相适应的培训体系。

二是加强专业咨询服务机构的建设。专业咨询机构在PPP项目实施过程中发挥着重要的作用，而目前我国的PPP咨询服务机构不能够满足专业需要，因此，加强专业咨询服务机构建设，培育优秀的专业机构为政府提供全过程的咨询服务，最大限度地保证项目规范、专业地运作，顺利地实施。

三是建立规范PPP专业咨询服务机构市场。针对专业咨询服务机构一方面数量不足且专业水平良莠不齐、另一方面为了争取PPP咨询业务无序竞争的问题，政府管理部门要加强规范完善专业咨询服务机构市场，公开机构信息，统一行业标准、质量，预防和制止行业垄断，营造公平竞争的环境。

（五）深入推进相关配套制度改革

推进各项配套制度改革，是PPP顺利实施的关键。PPP配套制度改革不到位，是影响PPP推广应用的主要原因之一，也是社会资本参与PPP项目积极性不高的主要“瓶颈”。政府在积极推广应用PPP的同时，必须深入推进与之相适应的各项配套改革，进一步完善相关政策。

一是深化行政体制改革。处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用是PPP的核心。有效推进PPP项目实施的关键是转变政府职能，加快政府简政放权，减少行政审批，提高政府效率，激发社会资本在项目准备、建设、投资和运营方面的活力，发挥市场的调节作用。深化行政体制改革，加大放、管、服力度，发挥政府部门在规则制定、监督管理、绩效评价上的作用，减少直接参与项目具体的运作，创新管理方式，使政府和社会资本平等合作，增强社会资本特别是民营资本投资信心。

二是完善预算管理制度。深化财税体制改革，创新财政管理理念，特别是完善预算管理制度，适应PPP的推广应用。首先要建立适应PPP项目“全生命周期”的预算管理制度。从以往的“单一年度”预算收支平衡管理，逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理，从制度上明确本级政府PPP项目支出纳入年度预算和中期财政规划，确保政府履约支付费用，使社会资本能够得到稳定的收益。其次科学规范PPP项目政府年度付费占一般公共预算的比例。建议对于条件困难的县区可考虑由上一级财政部门在科学论证的基础上确定占一般预算支出比例，以推动PPP在县区的发展。

三是建立PPP模式下的政府债务管理制度。PPP模式之所以受到一些国家的青睐，是因为政府可将PPP当成一种“表外”融资工具，PPP项目下的债务无需反映在政府的资产负债表上。目前，我国在推广PPP的大潮中，出现了诸如“明股实债”、“回购安排”，以及“固定收益承诺”等问题，这些都将或多或少地对政府的债务规模及其风险控制造成不利的影响。所以，应针对我国PPP实践中存在的具体问题，制定明确的规则，将符合条件的PPP资产及负债纳入政府的综合财务报告之中，以便实施统一的债务余额或限额管理。

四是推进投融资体制改革。改进和规范PPP项目审批制，通过编制滚动计划，逐步建立并推行首问负责制，创新多评合一的中介服务方式，加强政府服务质量，提高工作效率。依托资本市场，拓宽投融资渠道，创新金融工具，有效缓解PPP项目融资难融资贵问题。支持PPP项目资产证券化，为PPP项目提供股权、债权以及信用贷款等融资综合服务；加大创新力度，丰富债券品种，进一步发展企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债等，开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点；鼓励保险资金通过债权、股权、资产支持等多种方式，通过建立“信贷+保险”合作模式，支持PPP项目建设；充分利用政策性担保公司，为PPP项目提供融资担保和再担保服务；建立健全政银企社合作对接机制，搭建信息共享、资金对接平台，加大PPP项目支持力度。总之，通过投融资体制的改革创新，使各参与方尤其是社会资本“进得去、出得来”，金融资本“融得来、投得出”，使PPP项目能够顺利实施。

五是完善价格、税收等相关政策配套。一方面完善PPP项目定价及价格回报机制，对于PPP项目的价格管理要进行改革创新，以合理分配相关利益主体收益和风险，以吸引社会资本投入PPP项目。另一方面进一步完善现行税收法规，明确PPP模式下的固定资产折旧、亏损弥补、税前抵扣等专门规定；综合运用投资抵扣、税收返还、税收减免等工具加大PPP项目税收优惠力度，并对之分类进行税处理。制订相应的PPP项目税务处理指南，就不同生命周期阶段的PPP项目涉及的税种、税率进行指导。通过完善价格、税收政策，确保PPP项目相关主体的收益和风险匹配，达到政府、社会资本等参与方共赢。

六是加大PPP项目的政策扶持。一方面，各级政府要继续通过财政奖励、补贴、PPP基金等方式，加大直接对PPP项目的支持力度。另一方面，加大各项政策的协调配合，如税收优惠、税收返还、土地政策、金融政策等，形成合力支持PPP的推广应用。同时，在国家已对城市综合管廊、海绵城市、医疗养老、职业教育、环境保护等领域建立起专门支持政策和措施的基础上，不断扩大政策支持领域，进一步提高各项扶持政策的持续性。

（六）全面强化市场化运作

强化市场化运作，是PPP项目顺利实施的核心。政府作为PPP模式的监督者和合作者，在发挥好引导作用的同时，要充分调动市场积极性和充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让专业的人做专业的事，切实强化市场运作。

一是强化契约精神。PPP的实质是政府与社会资本要平等地订立契约，建立利益与风险分担机制。PPP项目实施方案、绩效评价、监管权限、运作模式、付费方式、再谈判机制等等都有合同约定。双方要尊重并共同信守契约，防止政府“新官不理旧账”、政策“朝令夕改、因人而异”，透支政府信用。企业必须履行责任，严格履行PPP合同项目进行建设、运营和移交。

二是减少政府直接干预。在PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交的5个阶段19个操作步骤环节中，尊重市场规律，充分发挥第三方中介服务机构作用，减少政府干预。在项目识别阶段进行充分的市场测试，减少政府“拍脑袋”决策；项目准备阶段进行充分的市场论证，更多地让第三方机构进行规范的物有所值、财政承受能力等评价评估；在政府采购阶段进行公开的市场竞争，让专业的人干专业的事；在项目执行和移交阶段进行充分的绩效评估。

三是收益共享风险共担。PPP模式是政府与社会资本在公共产品和公共基础设施建设方面的合作，要强调利益共享，也要强调风险共担，要坚持市场化的“收益与风险相匹配”的原则。一方面要保障PPP参与各方合理的收益，还要考虑留给社会资本合理的盈利空间。在PPP项目长达数十年的全生命周期内，要设置合理的价格动态谈判机制。另一方面要强调风险共担，强化全程合作理念，避免出现风险由政府单方面承担的政府兜底现象，防范政府债务风险。

四是强化项目筛选。强化PPP项目前期论证，严格按照PPP项目操作指南履行相关论证程序，做到手续齐备，增强项目可行性。在按照有关规定可实施PPP项目的领域内，政府部门或社会资本发起的项目要组织专业咨询机构进行物有所值论证，严禁将人为包装的项目纳入PPP项目，把不适合做PPP的项目做成PPP，通过严格的约束问责机制确保项目做真、做实，确保PPP项目的顺利实施和实现利益各方共赢目标。

五是完善SPV法人治理结构。真正建立激励和约束相容的现代公司法人治理结构，从源头解决SPV公司参与方单一、股权设置不合理的问题。鼓励政府资本、社会资本、金融资本、基金等各方入股SPV，形成股东优势互补。同时，完善保障SPV公司的建立、运营、再融资、解散和退出机制，确保PPP项目后期的有效运营。

六是提高项目信息透明度。只要不涉及国家安全和商业秘密，都要依法及时、充分地披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，主动接受社会监督，切实保障公众知情权，维护公共利益，保障PPP运作过程的公平、公正、公开，使市场在资源配置中的决定性作用能够充分发挥。

（七）不断加大宣传推介力度

加大宣传推介力度，是PPP项目顺利实施的先导。目前，由于对推广应用PPP存在着不同的认识，如PPP“万能论”、“悲观论”和“速生论”等，严重影响了PPP项目的顺利实施。因此，应采取切实的措施，利用各种媒体、会议、论坛、培训等形式，加大PPP的宣传和推介，营造良好的社会氛围。

一是加大认知宣传。充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体，宣传PPP理念、政策和典型案例，增进全社会对PPP的共识，通过宣传不断转变政府相关部门及社会公众对PPP的认知，从国家治理能力和治理体现现代化的高度、从引领经济发展新常态的动力模式的高度、从行政管理体制改革和政府职能转变的高度、从财税体制改革和建立现代财政制度的高度、从公共产品供给体制改革和提高公共产品供给效率的高度，充分认识推广PPP的重大意义。

二是强化理念引导。通过举办各类会议、论坛等形式，有效引导各级政府、金融机构、社会资本和中介机构等参与PPP项目的主动性、积极性。引导公共产品和公共基础设施供给理念的转变，开始从公共服务的“管理者、提供者”转向“监督者、合作者”，将单纯依靠政府融资进行公共产品和基础设施建设的传统思维不断引导到政府和社会资本合作的理念上来。

三是强化规范引导。加强对PPP项目操作科学性、规范性的引导，通过建章立制规范PPP项目操作，使PPP实务部门和各参与方从一开始就树立规范操作的理念，严格按照项目识别、准备、采购、执行、移交5个阶段19个步骤，设计规范的运作方式、交易结构、合同结构、监管架构，防范PPP项目“异化变形”、“走弯路、念歪经”，从源头上打消“伪PPP”操作，避免PPP“万能论”、“速生论”、“悲观论”等错误观点，形成正确的舆论导向。

四是加强示范推介。以PPP综合信息平台建设为支撑，通过示范推介，建立样板和标杆，进行示范宣传。通过示范项目在提高公共产品质量和效率方面实实在在的优势，提升推进PPP工作的意愿和动力。同时及时总结示范项目成功经验，加大推介力度，为相关参与方提供全方位的业务指导和技术支持，形成示范效应，为PPP工作的深入推进创造良好社会环境和舆论氛围。

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课题组负责人：胡兴旺

课 题 组 成 员：王银安 秦建斌 韩菊敏 项 勇 金学星 曹武军 李俊杰王 佳 郭晓丽 韩莉婷

执 笔 人 员：胡兴旺 项 勇 李俊杰 金学星 王 佳 郭晓丽

（责任编辑：邢荷生）

F283

A

2096-1391（2016）12-0117-17

项目来源：中国财政学会2015-2016年度招标课题“PPP项目实施中的难点与对策研究”。