促进中国老龄产业发展的财政政策研究

杨良初 王 敏 孟 艳

促进中国老龄产业发展的财政政策研究

杨良初 王 敏 孟 艳

党的十八届三中全会要求加快建立社会养老服务体系和发展养老服务产业，发展老龄产业已成为中国应对人口老龄化严峻挑战的重大战略部署。本文首先对老龄产业的内涵、与经济增长的关系及财政政策的关系做了一般的理论探讨。其次，对当前我国发展老龄产业的财政政策现状和存在的问题进行了较深入的分析。最后，提出了发展我国老龄产业的财政政策建议。

中国老龄产业 发展 财政政策

中国从2000年开始进入老龄化社会，2015年全国60岁以上的人口达到2.21亿，占全国总人口的16.1%，65岁以上的老年人口达到1.35亿，占全国总人口的10.5%，中国已进入深度老龄化阶段。根据世界卫生组织预测，到2050年，中国将有35%的人口超过60岁，成为世界上老龄化最严重的国家。

党的十八届三中全会要求加快建立社会养老服务体系和发展养老服务产业，发展老龄产业已成为中国应对人口老龄化严峻挑战的重大战略部署，但就发展水平而言，中国老龄产业仍处于起步阶段，需要政府以适宜的方式予以鼓励和支持。本文主要研究财政政策促进中国老龄产业发展的理论基础、现实状况，并提出财政政策促进老龄产业发展的具有前瞻性意义的路径和举措，充分发挥人口老龄化给经济社会发展带来的积极因素，积极主动地应对人口老龄化，提升财政治理水平，分享长寿红利。

一、老龄产业与经济增长、财政政策关系的理论分析

（一）老龄产业的内涵

老龄产业（industry for elderly people），又称“老年产业”、“银发产业”，是指主要为满足老年人各方面需求而专门为老人提供产品、服务和就业机会的营利性经济实体。

由于生理、心理的变化，老年群体具有与其他年龄段人群不同的特殊需求，西方学者把老年人的需求概括为“三M”：第一个“M”，Money，代表物质需求，也称经济保障；第二个“M”，Medicare，即医疗保障或医疗保险，代表医疗需求；第三个“M”是Mental或Mind，即精神需求、心理满足等。我国学者把老年人的需求概括为“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”。老有所养是指经济赡养、生活照料；老有所医指医疗保健；老有所为是指参与社会活动，发挥余热；老有所学是指老年人的再学习；老有所乐是指精神欢愉。正是为了满足老年人多样化的需求，形成了特殊的消费市场，推动了老龄产业的兴起和发展。

由于老年人口需求的多样性，老龄产业所涵盖的范围比较宽泛，涉及诸多的行业和领域。老龄产业究竟包括哪些行业？国内外学术界还没有形成共识，既有的研究成果有“四大类”说（老龄用品业、老龄金融业、老龄服务业、老龄房地产业）、“五大类”说（老龄用品业、老龄金融业、老龄服务业、老龄房地产业、老龄再就业）、“六大行业”说（老年特殊产品制造业、老年健康医疗业、老年娱乐休闲业、老年住宅地产业、老年日常照料护理服务业、老年金融保险业）、“十大行业”说（卫生健康服务业、家政服务业、日常生活用品业、保险业、金融业、房地产业、旅游和娱乐业、教育产业、咨询服务业、其他特殊产业），等等。

我们赞同把老龄产业划分为五大类，包括老龄用品业、老龄金融业、老龄服务业、老龄房地产业、老龄再就业。老龄产业是一个跨行业与部门的综合性产业，在五大类划分的基础上，每一类又包括若干小类，例如，老年服务业包括日常生活服务、医疗服务、康复护理服务、长期照料服务、精神生活服务等等。

（二）老龄产业是促进经济增长的积极因素

老龄产业作为人口老龄化催生的新兴产业，不仅能够满足和带动老年人的消费需求，而且对扩大内需、增加就业、推动科技进步和产业结构优化、提高城镇化水平等都具有积极作用，是促进经济增长的积极因素。

1.老龄产业是我国未来经济的重要组成部分

我国老龄人口基数庞大且增长迅速，仅仅从满足老年人口多样化需求的角度分析，老龄产业的发展空间就极为可观，如果再考虑到老龄社会面临劳动力短缺和老化，必然要求提高劳动生产率来缓解这种压力，老龄产业的发展需要生物、医学、智能和信息等高端技术支持，带有科技推动型的特征。因此，无论从规模和水平而言，还是从经济安全和科技进步的角度考虑，老龄产业都具有巨大的发展潜力，是我国未来经济的基础性产业、支柱性产业和战略性产业，也是未来我国经济发展的引擎之一。

2.有利于满足消费需求，带动经济增长

老龄社会具有消费主导的特征，发展老龄产业有利于满足老年人的消费需求，2014年，我国老年人口的消费市场约4万亿元，预计2050年，这一消费市场将增长到106万亿元，成为全球老龄产业潜力最大的市场，而且，老龄产业不仅仅是满足老年人的需求，根据莫迪里安尼的生命周期理论，人们在中年就会关注老年，把一部分收入储蓄起来用于防老，满足养老需求必然需要老龄金融业等产业的支撑，据统计，我国目前30-59岁的潜在老龄金融服务对象有6亿人左右。因此，发展老龄产业既可以满足当下的需求，又可以面向未来，为经济增长作出突出贡献，预计老龄产业在GDP中的占比将从2014年的8%增长到2050年的33%。

3.有利于扩大就业领域，还有利于增加劳动力供给

一方面，老龄产业的开拓和发展会吸纳大量的就业人口，有些老龄产业，例如，老龄服务业本身就属于劳动密集型产业，有关研究表明，养老服务业需要生活照顾人才、医疗护理人才、生活服务人才、机构管理人才、教育培训人才，目前，这些人才的缺口是1000万人。另一方面，可以采取老年人友好型的就业政策、灵活的退休制度和人力资本投资、基础设施和公共服务等措施鼓励老龄再就业产业的发展，如果老年人选择在他们年龄承受程度的基础上延长工作年龄，继续为社会做出贡献，就会增加劳动力的供给，使社会发展受益于“长寿红利”。

4.有利于产业结构优化调整，促进经济可持续发展

老龄社会要求发展与之相应的老龄产业，老龄产业的发展又将带动与之相关的其他产业的发展，老龄产业的产业链较长、涉及的领域很广，对上下游行业具有明显的带动效应，而且老龄产业具有绿色与环境友好、健康可持续等优势特征，这将利于产业结构的优化整合和升级，并最终促使经济可持续发展。

（三）财政政策促进老龄产业发展的理论分析

我国是“未富先老”，支撑老龄化需求的基础较为薄弱，同时，老龄产业的发展处于起步阶段，许多现实需求和潜在需求都还没有相应的市场供给来对接，需要政府加大支持力度，采取适宜的财政政策引导和扶持老龄产业的发展。

1.财政政策促进老龄产业发展的必要性分析

我国已进入深度老龄化阶段，促进老龄产业发展，积极应对人口老龄化，是全面建成小康社会的一项紧迫任务，是推动供给侧结构性改革的重要内容，财政支持老龄产业符合国家的经济社会发展战略导向。

老龄产业是一个以“夕阳”人群为服务对象的“朝阳”产业，同时也是一个弱质产业，与国外发达国家相比，我国老龄产业在质量、水平、标准化程度等方面都还处于较低层次，整个产业尚未在国民经济中形成一定的产业规模和产业链，其发展受到有效需求不足和有效供给不足两方面的约束，从支持产业发展、满足民众需求、改善准公共服务供给等角度来看，政府都应该给予财政政策支持。

在需求方面，总体而言，由于未富先老，民众支付能力不足，导致老龄产业的产品与服务在定价方面受到市场有效需求不足的限制。老龄产业所服务对象的实际支付能力低于其他产业的服务群体，老龄产业的盈利水平普遍偏低，同时，老龄产业的发展往往需要大量的前期投入，投资回收期较长，因此，老龄产业虽然市场需求看起来庞大，但投资者却往往缺乏足够的逐利动力，尤其是在产业发展的初期和起步阶段，需要财政等给予大力的扶持。

在供给方面，长期以来，我国老龄服务具有鲜明的福利性，政府在社会养老发展中处于核心和主体地位，但以政府为主体的养老服务发展与社会需求之间的矛盾日益严重，许多现实需求和潜在需求都还没有相应的市场供给来对接，老龄产品和服务迫切需要多元化的供给主体，我国老龄产业的发展迫切需要在政府引导下建立市场化的途径，通过提升老龄产业的盈利水平来吸引社会力量和民间资本参与到老龄产业中，使其成为老龄产品和服务的供给主体，发挥市场资源配置功能，增加有效供给，为老年人提供全方位、多层次的养老服务，满足老年人口的各类需求。

2.财政政策促进老龄产业发展需要采取适宜的方式

老龄产业是一个依托盈利性经济主体运作的综合性产业体系，同时也是一个新兴的产业，其健康成长需要依靠财政等相关政策的引导和扶持，政府应为老龄产业发展提供良好的政策环境。老龄产业涵盖的领域比较广泛，包括各种各样的子产业，其内部也存在性质的巨大差异，财政政策支持老龄产业的发展需要根据子产业不同的属性，采取不同的支持方式和支持力度。

把老龄产业分类为私人物品类产业、准公共物品类产业和公共物品类产业，具体见表1。据此，老龄产业发展路径可对应分类为市场化产业、政府扶持产业和公共支出产业三大类型，在分类指导的基础上，采取不同的扶持措施。

表1 老龄产业性质评价结果

老龄市场化产业主要包括老龄用品业、老龄金融业、老龄服务业和老龄房地产业等部分细分类行业。这类老龄产业基本划归为私人物品范畴，可以引入市场机制，规范市场，依靠社会资本有序投入和充分竞争实现稳定发展。政府和财政的作用在于提供必要的公共服务，进行有效规范的监管，保障消费者的权益。

政府扶持产业主要针对老龄产业中的“准公共物品行业”，如老年病护理院、老年精神生活服务、老年法律服务、低技术老龄再就业劳务市场等。这类产业属于微利行业，财政需要大力扶持其发展，针对各分类行业特点，采取财政补贴、税收优惠、风险补偿、引导基金等措施进行多方面的支持，提高社会资本投资的积极性，促进该类产业快速发展。

第三类是公共支出领域的老龄产业，真正属于公共物品的行业仅有社区老龄服务设施一项，这体现了老龄产业的市场化发展趋势。对于这类老龄产业，主要靠政府增加投入和提高老年人的社会保障能力来实现。

二、老龄产业财政政策现状与问题分析

（一）老龄产业财政政策的现状

1.老龄产业财政政策的主要内容

目前，我国已经出台一系列促进老龄产业发展的财政政策措施，主要表现在财政投入、税收优惠、收费减免、政府购买服务等方面。

（1）财政投入政策

资金投入是老龄产业发展的基本保障，目前政府既通过安排基建投资、财政性专项资金、福利彩票和体育彩票公益金支出、专项补贴等形式直接投入老龄产业，又采取投资补助、贷款贴息、运营补贴、设立投资引导基金、专项扶持资金、政府补偿等办法，引导社会资本投入。从目前搜集到的20项老龄产业财政政策来看，除几项老龄产业有关税收优惠、用地政策外，其余均涉及到了老龄产业的财政投入政策，其中具有代表意义的是《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》（国办发〔2011〕60号）、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）和《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》（发改投资〔2014〕2091号）三个文件，提出了加快发展养老服务业的若干政策措施。

（2）税收优惠政策

支持老龄产业的税收优惠政策主要体现在以下几个方面：一是免征营业税。如2008年修订通过的《营业税暂行条例》规定，养老院、残疾人福利机构提供的养老服务，免征营业税。医疗、诊所和其他医疗机构提供的医疗服务，免征营业税。无偿赠与对其承担直接抚养或者赡养义务的抚养人或者赡养人不动产、土地使用权的，可暂免征收营业税。二是免征企业所得税。如财政部、国家税务总局《关于老年服务机构有关税收政策的通知》（财税〔2000〕97号）规定，对由民政部门审核批准，并核发了养老机构执业许可证的老年服务机构及核发了社区服务设施证书的社区服务中心的老年服务中心含为老年人提供服务的场所，暂免征收企业所得税。对其他部门和单位、个人主办的老年服务中心和老年活动中心，经核实属于福利性、非营利性的机构，可以暂免征收企业所得税。三是捐赠税前扣除。如《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）规定，对企事业单位、社会团体以及个人通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，用于《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的公益事业的捐赠，符合相关规定的不超过年度利润总额12%的部分，准予扣除。对个人通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的民办养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。四是其他税种减免。如财政部、国家税务总局《关于老年服务机构有关税收政策的通知》（财税〔2000〕97号）规定，对于福利性以及非营利性老年服务机构暂免自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税。再如《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）提出，养老机构在资产重组过程中涉及的不动产、土地使用权转让，不征收增值税。

（3）收费减免政策

收费减免政策主要是针对行政事业性收费、土地年租金或土地收益差价而实施的。如《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）规定，各地对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费，养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。《国土资源部办公厅关于印发<养老服务设施用地指导意见 ＞ 的通知》（国土资厅发［2014］11号）规定，企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价。

（4）政府购买服务政策

目前，我国政府购买的养老服务主要有以下几种：一是居家养老服务。在购买居家养老服务方面，主要包括为符合政府资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等上门服务，以及养老服务网络信息建设。二是社区服务。在购买社区养老服务方面，主要包括为老年人购买社区日间照料、老年康复文体活动等服务。三是机构养老服务。在购买机构养老服务方面，主要为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人购买机构供养、护理服务。四是养老服务人员培养。在购买养老服务人员培养方面，主要包括为养老护理人员购买职业培训、职业教育和继续教育等。

此外，我国还出台了探索政府和社会资本合作（PPP）融资模式和发行债券等政策措施支持老龄产业的发展。《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发〔2015〕84号）中明确规定，“拓宽市场化融资渠道，探 索政府 和社会 资本 合 作（PPP）的投融资模式。”《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）也指出，“充分利用支持服务业发展的各类财政资金，探索采取建立产业基金、PPP等模式，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。”再如发债，《国务院关于加快发展养老服务业 的若干 意见》（国 发〔2013〕35号）规定，“地方政府 发行债券应统筹考 虑养老服务需 求，积极支持养老服务设施建设及无障碍改造。”

2.老龄产业财政政策的特点

从以上分析不难看出，目前我国现有老龄产业财政政策具有以下几个特点：

一是从时间进程看，经历了先易后难、先局部后全局的过程。我国从2000年开始就有支持老龄产业的一系列政策，但当时是税务总局、民政部等几个相关部门制定的，仅仅是单个部门工作，没有形成全局性的工作，更没有形成党和政府关注的重点及中心工作。后来特别是2013年国务院颁发《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），则在更大的范围（全国）和更高层（国务院）不断推出新的政策措施，这些政策出台表明了老龄产业不断深入推进和发展。

二是从政策框架看，基本的政策体系已初步形成。我国从2000年开始陆续出台了20项老龄产业财政政策，先有《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》（国办发〔2011〕60号）的一些规定，后有《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发 〔2013〕40号）、《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社〔2014〕105号）等具体政策的落实和相关对应的负责单位，从某种意义上来看，老龄产业财政政策的创制基本完成，以财政投入、税收优惠、收费减免、政府购买服务政策等关键政策为主，相关的一些政策为辅的一整套的政策体系已经初步形成。当然，政策体系还是初步的，还停留在初级阶段，从发展的趋势看，还需要进一步深化完善。

三是从政策手段看，具有多样性的特点。由于老龄产业具有多维度的发展目标，增加了政策的难度，仅靠一两项政策，老龄产业的目标比较难实现。因此，我国在老龄产业政策制定时，就根据调控目的和要求，采用了不同的政策手段。既有公建民营、民办公助、政府补贴等多种投资运营方式，也有财政预算安排基建投资、专项补助投资、专项资金和产业引导基金、福利彩票和体育彩票公益金的投入，还有补助投资、贷款贴息、运营补贴等，更有增值税、营业税、企业所得税、房产税、耕地占用税、车船使用税税收优惠政策以及有关行政事业性收费的减免，再加上政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）的投融资模式、地方政府发行债券的支持，我国支持老龄产业发展的财政政策手段可谓形式多样。

（二）老龄产业财政政策存在的主要问题

1.政策体系不完善，仅有的相关政策局限于老龄服务业，缺乏对老龄用品业、老龄金融业、老龄房地产业和老龄再就业的相关财政政策支持

目前，我国老龄产业财政政策集中体现在老龄服务业，老龄用品业、老龄金融业、老龄房地产业和老龄再就业的相关财政支持政策比较缺乏。目前，除了以前民政部和国务院最近新出台的扶持部分康复辅具（主要还是面对残疾人的）生产外，其他老龄用品生产还没有进入政府扶持的视野范围。而对于老龄金融业、老龄房地产业和老龄再就业的相关财政支持政策则几乎是空白。

2.政策多是原则性规定，缺少具体配套的措施，可操作性不强

近年来，我国已经出台了一系列促进老龄产业发展的政策文件，但是这些政策多是一些原则性的要求，缺少具体配套的措施，在落实和实际操作层面存在很多问题。如《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》提出，“公办养老机构保障所需经费，应列入财政预算并建立动态保障机制”，“积极探索采取直接补助或贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施”，“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”等要求，均是一些原则性要求，在具体操作和落实中遇到了困难。

3.政府财政投入不足，且存在重硬件建设、轻软件建设现象，财政资金“四两拨千斤”引导作用也未得到充分发挥

与现实需求相比较，我国政府财政对老龄产业的扶持力度不够，还存在有一定的差距，扶持结构也不合理，目前“重硬件建设、轻软件建设”的现象比较严重，而且对养老服务专业人才培养的重视不足。此外，财政资金引导社会资本进入老龄产业的作用也未得到充分发挥。

4.税收优惠环节单一，覆盖面狭窄，相关税收政策有待加强

我国当前的税收优惠主要集中于养老服务机构的生产与经营环节，缺乏对于老龄用品产业的筹资、投资、生产环节等方面的财政扶持政策。而且原有的一些与养老服务机构直接相关的税收优惠政策，由于税制改革而失效，但新的鼓励政策没有及时出台，出现政策真空地带。此外，现行个人所得税中尚缺乏赡养费用的税前扣除规定，亟待尽快改革完善。

5.相关收费政策有待进一步清理和规范

我国行政事业性收费源于改革开放后各级政府的财政支出日益增大，由于预算内收入无法满足改革建设支出的需要，迫使政府增设预算收入项目，允许行政事业单位积极创收。不可否认，行政事业性收费对于我国经济社会发展起到了积极的促进作用，解决和缓解了一定时期我国经济建设和政府财力不足的问题。但我国行政性收费存在着“费多、费乱、费重”等严重的问题。近年来，政府对行政事业性收费连续出台了一系列的管理和改革举措，先后取消了一大批行政事业性收费项目，降低了许多项目的收费标准，力求最大限度、最大范围减轻企业和居民负担，但收费项目庞杂、收费主体混乱、重复收费、乱收费现象屡禁不止等问题依然存在，严重影响企业健康发展，老龄产业也在所难免。

6.政府购买养老服务相关政策不完善

我国政府购买养老服务政策尚处在摸索阶段，要达到规范化、科学化的实施效果还有很大的距离，对于政府购买养老服务的流程、购买的具体内容、养老服务的对象以及服务标准等缺乏相关的政策规定。

三、促进老龄产业发展的财政政策建议

中国面临老龄化社会快速推进，如何实现老龄化与经济增长的互融，就是开发和利用老龄化资源，加强面向老年人群的商品与服务供给，充分发展老龄产业。

（一）充分认识发展老龄产业的重要性

人口老龄化将是影响中国本世纪前50年最为突出的社会问题。我国还是一个中等收入国家，人口老龄化是制约中国步入发达国家行列的最关键因素，如果能找到应对人口老龄化与经济增长成本最低的路径，那么就可为中国进入发达国家行列赢得时间。我们认为，发展老龄产业是在人口老龄化提高条件下促进经济发展的最佳路径。随着人口老龄化的提高，老年群体日益增大，他们的生活和消费成为拉动经济增长的重要力量，而针对老人的社会化服务体系构成社会发展的重要内容，两者构成老龄产业和老龄事业的主体。发展老龄产业意味着既能促进经济发展，又能提高老年人社会化服务质量，是一举多得的好事，也是利用人口老龄化积极因素服务于经济社会发展大局的明智选择。

（二）按照老龄产业的公共产品属性分别使用不同的财政政策加以支持

如何发展老龄产业，政府怎样支持老龄产业发展，这是人口老龄化日益提高的条件下各级政府必须思考的问题。总体上讲老龄产业是未来几十年应对人口老龄化挑战和推动经济增长不可或缺的产业，政府主要根据老龄产业的公共产品属性和成长周期决定政策支持的程度。一般而言，属于纯公共产品类的老龄产业（事业），主要由各级政府财政配置资源，包括政府老年服务政策与执行机构运转、老年公益设施、社区老年服务设施、孤寡和失能老人照顾、贫困老人的生活救助等领域。大多数老龄产业领域都属于准公共产品领域，比如面向中低收入阶层的养老机构服务、老年医疗、老年法律援助、老年精神生活服务、失能失智老人的长期护理、老年病医院、社区托老所、临终关怀、老年丧葬用品等领域。对于这类老龄产业一方面政府给予适当政策支持和资金补贴，引导社会资金从事这些老龄产业的经营；另一方面采取公私合营办法和多种融资手段，吸引社会资本进入老龄产业领域，通过基础设施建设补贴和经营收费补贴等形式支持这类老龄产业发展。对于属于私人产品的老龄产业领域，则根据产品周期在产品研发阶段和生产初期给予一定的税收优惠，其他阶段均应发挥市场调节的作用，由从事养老服务的经营者自主决策和自主经营，风险自担。

（三）把属于准公共产品范围的养老服务业作为财政政策支持重点

有人把老龄产业分为老龄用品业、老龄金融业、养老服务业、老龄房地产业、老龄再就业五大业态，其中直接与老年人养老紧密相关的就是养老服务业，其他四大类都是为养老服务业提供配套的产业，在老龄产业中居于主导地位。而养老服务业大多为需要政府财政支持的准公共产品，也是财政政策支持的重点。同样对养老服务业也要区分公共产品、准公共产品、私人产品范围，在养老服务业中，部分产品属于纯粹公共产品，比如政府政策、规划制定和执行部门，中低收入人群公立养老机构的建设、贫困老人社会救助、老年公益设施、养老服务产品的技术研发等，均需政府财政投入，并保持一定的增长幅度。对准公共产品类的养老服务项目，可以采取多种形式给予支持：在经营形式上，可以采取公建民营形式，即政府出资建设养老机构或养老服务设施，出租或承包给符合经营资质的民间资本，政府仅收取租金或分红，经营管理权交给民营资本，政府对养老服务的收费标准和服务内容进行适当监管；也可采取政府与民间资本共同出资，建设养老机构或其他养老服务设施，共同组建股份公司管理养老服务机构，双方按入股比例互派公司管理人员管理养老服务机构，并按入股比例分红经营利润，政府监管其服务收费标准和服务的内容。少量养老服务设施可以采取私建公营，即由民间资本出资建设，由政府购买政府经营，或政府购买再出租给民营资本经营。但是，上述养老服务项目都是建立在政府提供财政补贴和税收优惠的基础上，否则养老服务项目多数是亏损项目，民营资本难有积极性进入这一领域的。还有些养老服务项目可采取政府购买服务的方式向保障对象提供，比如向困难家庭老人和孤寡老人提供的精神慰藉服务、法律援助服务以及对失能失智老人提供的护理服务等。对于属于私人产品领域的养老服务项目，则与其他老龄产业一样适当给予税收优惠扶持其发展，主要依靠市场竞争促进自我发展。只有发展养老服务业，才能更好满足老年人的养老服务需求，才能带动其他相关老龄产业的更快发展。

（四）运用税收优惠政策和财政补贴政策支持属于私人产品范畴的老龄用品业、老龄金融业、老龄房地产业和老龄再就业

老龄化社会老年人就是弱势群体，面向老年人群的老龄产业虽然多数属于私人产品，由于其正外部性而应该得到政府财政和其他经济政策的支持，尽管这种支持是根据不同时期老年人群的需求变化做出的。一是财政投资贴息政策，引导银行资金和企业资金投向老龄产业。仅靠有限的政府财政资金推动老龄产业发展只是杯水车薪，发挥财政资金对银行资金与企业资金的引导作用，采取财政贴息的方式无疑是最佳选择。而财政贴息可以根据老龄产业的外部性和盈利性制定高低不同的贴息办法，区别对待，发挥财政贴息的最大效应。二是财政价格补贴支持老龄产业发展。老龄产业面向的消费者是老年人，是社会弱势人群，他们缺乏劳动能力，收入只能依靠养老金收入，客观上要求销售给老年人群的商品和劳务必须保持价格较低并且稳定，势必影响提供商品和劳务的生产者经营的积极性，政府给予老龄产业和产品一定的价格补贴，使提供老龄产业和产品的经营者有利可图，保障对老年人群的商品和劳务供应。同时需要对老龄产业的市场供应情况做较多调查和了解，根据产品供求情况及消费者的反映，制定和调整不同老龄产业与产品的价格补贴标准。三是税收优惠政策支持老龄产业发展。增值税优惠，凡是从事老龄产业经营的企业和个人应允许按最低一档税率缴纳增值税。所得税优惠，应允许企业或个人对养老院、敬老院、托老所及困难老人捐助的资金，在所得税缴纳前从税基中扣除；对从事老龄产业经营企业减按10%-15%的税率缴纳企业所得税。可以对不同老龄产业和产品规定不同的所得税优惠税率，鼓励民间资本和其他社会资金从事老龄产业经营。

（五）加大对老龄产业的财政投入和政策支持力度，加快老龄产业发展

当前我国老龄产业仍处于培养和形成阶段，而且老年人养老消费市场因为种种原因不太景气，消费热点不明显，有些养老服务产业发展出现了一定的盲目性，如何加强产业指导，加大对老龄产业的财政投入和政策支持，更好应对老龄化挑战？一是分清轻重缓急，区别对待，选择老龄产业发展重点予以支持。老龄产业涉及几十个产业和数以千计的产品，有的是商品，有的是服务，究竟先发展什么，后发展什么，主要根据老年人的收入水平与消费需求确定，财政政策选择不同时期老龄产业发展重点加以支持，满足老年人群对老龄产业的需求。二是调整财政支出结构，逐步提高老龄产业财政支出所占比重。老龄产业是随着老龄化提高而出现的新兴产业，各级政府财政应根据当地实际情况确定财政政策支持的重点。尽管财政收入增长受到经济增长下滑的影响而下滑，但是各级财政应努力调整财政支出结构，从各类支出中通过“调存量、挤增量”，逐步扩大对老龄产业支持的支出规模，提高在支出中所占比重，通过投资贴息、财政补贴、税收优惠促进老龄产业发展。三是国债和地方债适度向老龄产业倾斜。老龄产业多数属于准公共产品和私人产品，就是私人产品也具有明显正外部性，适合国债和地方债资金投入，对于具有明显投资效益和可收费的老龄产业，可以纳入国债或地方债项目，解决老龄产业发展资金短缺问题，还能引导社会资本投向老龄产业，加快老龄产业发展。

（六）特别注重财政政策与产业政策、金融政策、土地政策、工商政策配套促进老龄产业发展

国家产业政策应将老龄产业纳入国家重点产业和新兴产业，并对老龄产业发展阶段和重点做出指导。金融政策要配合产业政策要求，对不同时期老龄产业的发展重点从信贷规模、贷款利率、期限结构、偿还方式等方面提出指导意见，商业银行根据市场需求和金融政策要求扩大对老龄产业的信贷支持。信贷资金是老龄产业发展的主力资金，应发挥主力作用。土地和工商政策从土地审批、土地出让金优惠等方面支持老龄产业发展；工商政策主要从资质审定、资金到位、经营许可、经营内容等方面加大支持力度和监管，确保老龄产业健康发展。上述经济政策要形成合力，相互配套，相互协调，共同促进老龄产业发展，既满足老年人群的养老服务需求，又成为经济增长新的动力和亮点。

［1］刘穷志，何奇.人口老龄化、经济增长与财政政策［J］.经济学（季刊），2012年第12卷第1期.

［2］胡鞍钢，刘生龙，马振国.人口老龄化、人口增长与经济增长［J］.人口研究，2012年36卷第3期.

［3］肖欢明.我国人口老龄化对经济增长影响路径研究［J］.经济问题探索，2014年第1期.

作者单位：中国财政科学研究院社会发展研究中心

（责任编辑：董丽娟）

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2096-1391（2016）12-0078-10