当前我国社会组织公信力危机及重构*

刘春湘，郭梓焱

(中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410083)



当前我国社会组织公信力危机及重构*

刘春湘，郭梓焱

(中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410083)

在负面事件频繁出现的背景下，我国社会组织深陷于公信力危机之中，财务诚信度低，组织受赠数额锐减，公众慈善捐赠渠道转变，公众认同度低，发展之路困难重重。从社会组织自身的角度考察公信力危机及缘由，社会组织公信力重构决不可离开政府监管和社会监督，但最终取决于组织的效能建设。为此，社会组织需要完善自身治理结构，加强内部管理，实施利害相关者管理，并完善信息披露。

社会组织；利害相关者管理；公信力

社会组织是指不以营利为目的、非政府、非党派、实行自主管理并享受减免税待遇的民间志愿性组织，以“传播知识”、“促进文明”和“造福人民”为宗旨，致力于社会公益事业和解决各种社会问题。“它们必须运行良好，因为我们将最重要的社会职能—教育、公益及健康维护和安全保障托付给了它们。”[1]4然而近年来，郭美美高调炫富引红十字会受质疑；中华慈善总会“尚德诈捐门”；中国青少年发展基金会中非希望工程事件；宋庆龄基金会用善款放贷；上海卢湾区红十字会万元餐费；甘肃红十字会向灾区捐赠“天价矿泉水”等负面事件的集中爆发，将一个个在中国颇具代表性和影响力的公益慈善组织推向了舆论的风口浪尖, 社会组织的公信力遭到前所未有的打击。公众的信任还能恢复吗？怎样确保我国社会组织的活力和持续良好运行，社会组织公信力重构已成为一个亟待解决的紧迫课题。

公众对社会组织的信任主要包括两个方面：一是组织的诚信。即该组织是否诚实可靠，会不会履行义务，信守组织宗旨承诺，提供公益服务，满足捐赠者的期望，推动组织使命和目标的实现。组织行为与程序是否符合法律道德规范，是否正当与合理。二是组织的效能。即组织是否有能力履行它的义务，能否以经济高效的方式提供公益服务。以上两个方面缺一不可。当公众决定对社会组织进行捐赠，提供志愿服务，加入其董事会或成为组织员工时，不仅要考虑该组织会不会遵循诚信原则，自觉提供公众期待的公益服务，还要考虑该组织能不能有效地动员和利用资源，通过恰当的决策和组织，实现组织公益使命。[2]188

社会组织所承担的公共责任有别于政府的公共责任，他们在教育、卫生、文化、体育、社会福利及社区服务等广泛的领域发挥作用，但并不提供均等化服务，而是满足公众的多样化需求。他们承担的社会责任实际上是对组织的多元利害相关者承担实现组织公益使命的责任。组织的利害相关者可分为二个层次：第一层次的利害相关者是所有能够影响或被组织的宗旨、决策、活动所影响的人或团体，包括捐助者、政府主管部门及其官员、服务对象、评估组织、专业协会、社区、组织所在城市或地区、媒体及公众等外部利益相关者，也包括董事会、监事、管理层、员工及志愿人员等内部利益相关者。组织被认为对上述这些利害相关者负有责任。第二层次的利害相关者是指与组织有直接关系的外部利害相关者，主要包括捐助者(出资者)、服务对象、合作伙伴、政府主管部门及官员。组织运行于一个由期望相异且可能相互冲突的多元利害相关者构成的复杂动态的环境中。利害相关者根据各自的偏好而对组织诚信和能力的评价决定着组织的合法性，他们的满意程度或者他们广义的主观感受，可以作为衡量组织公信力的重要标准。总体观之，社会组织公信力体现在以下五个方面：其一是财务诚信；其二是遵从法律和道德规范；其三是程序诚信；其四是项目和服务的诚信；其五是结果诚信。如果单个或部分社会组织未能承担责任，成效甚微，乃至挪用善款与公益腐败，那么受伤害的绝不是单个社会组织的公信力，而是社会组织整体的公信力。

一

新世纪初叶，社会组织频频深受负面事件的冲击，深陷于公信力危机的龙潭之中，活力不足，功能发挥有限，发展之路困难重重。社会组织公信力危机成为我国公益慈善事业健康持续发展的主要障碍。社会组织面临的公信力危机往往具有多重的表现，归纳起来，主要体现在以下几方面。

(一)财务诚信度低

2011年初，致力于服务草根组织财务管理的支持性社会组织“恩友”对广东省18家社会组织的财务现状进行了调研[3]。调查中，有1/3的组织拒绝调查财务问题；有17%的机构负责人兼任出纳和会计。在财务制度方面，有33%的机构还没有明文规定的财务制度，仅50%的机构承认财务制度得到了有效执行。财务制度与实际情况符合的机构有67%；在账户方面，59%的机构承认银行账户得到了有效监控；在支出管理过程中，只有53%的机构支出报销有明确的标准。

这些数据显现了社会组织的财务诚信问题，很多社会组织尚未确立财务公开的意识，为了节约成本而不做公开或者财务人员配置不足，部分组织的领导者简单地将财务简化为管账，缺乏对财务的监督管理意识。

(二)组织受赠数额锐减

“郭美美事件”、“尚德诈捐门”等慈善丑闻严重影响了公众慈善捐款的热情。根据民政部发布的 2011 年 1～4 季度全国民政事业统计累加，2011 年的社会捐款总数为 145.2 亿元，仅为 2010 年的 37%。2011 年 6 月，全国社会捐款为 10.2 亿元，7月份全国社会捐款数仅5亿元，和 6 月份相比降幅超过 50%[4]。此外，2012 年 4 月《福布斯》中文版第七次发布的中国慈善榜显示：本次入围门槛由 2010 年的 1400 万元降至 1000 万元，上榜的 100 位企业家在上一榜的捐赠总额为 81.2 亿元，而 2011 年仅为 47.9 亿元，降幅高达 41%。[5]。

(三)公众慈善捐赠渠道转变

社会组织公信力危机的另一表现方式便是公众捐赠渠道的转变。一大部分捐款人选择“点对点”方式进行捐助，即通过社会组织获取相关求助人信息，然后直接对求助人进行“点对点”捐助。2011 年 3～5 月“点对点”捐助数额为3887万元，6～8 月“点对点”的捐助数额达到 1.27 亿元[6]。玉树地震过后，有人通过短信、电话等方式委托在青海的朋友帮忙将捐赠现金送到灾民手中，有人则委托去往灾区支援的志愿者友人把捐赠款物直接交给受灾民众，更多的人则在四处打听“靠谱”的捐款途径，声称绝不把钱捐给某某机构，从网上和周围人对于捐赠的评论和表现我们更是看得出社会组织公信力的不断弱化。

(四)公众对社会组织的认同度低

在沸沸扬扬的一系列“慈善丑闻”背后，公众除了指责和愤怒，不禁对社会组织的内部管理和整体组织形象产生了疑惑，对于社会组织的认同度大大降低。根据在线问卷调查，当被问及若遇到困难，更愿意相信谁会真正给予帮助，绝大多数选择相信亲戚、朋友或同事，其次是政府职能部门，再其次才是社会组织。当被问及社会组织发展过程中存在的问题时，排在前列的包括社会组织无法真正表达公众诉求与发挥作用、社会组织存在趋利过度的现象、社会组织在公众心目中的形象和影响力不佳等。调查显示，只有1.26%的被调查者对当前我国社会组织的整体评价为非常满意，26.78%较为满意，而高达43.93%表示不确定，明确表示不太满意和不满意者占比28%。[7]

二

社会组织的公信力危机源自内外因素的交互影响。外部因素的作用不容忽视，例如法律法规不完善、缺乏有效监督等，但更需要从社会组织内部自身管理机制方面寻找危机的根源。

(一)治理结构失衡

社会组织的公信力表征组织是如何和公众联系着，而良好的治理结构是实现这种联系的制度化范式。作为“组织大脑”、“边界扳手”[2]101、组织与人民(包括利害相关者)沟通的“桥梁”，董(理)事会作为整体的功能发挥直接影响到组织的治理状况，决定着组织的社会公信力。调查发现[8]21-36，当前，我国社会组织治理结构存在严重的缺陷，有些组织虽设立了董(理)事会，却形同虚设，成为名副其实的“橡皮图章”。绝大多数董(理)事没有发挥其职责，只是充当花瓶的角色。有些组织的内部人控制现象明显，董(理)事会内部结构失衡，领导负责制不免蜕变为“家长制”，组织决策落入个人或少数人手中，或受到政府主管部门指派人员控制，或受组织发起人左右，内部监督多为组织高级管理层自己对自己监督，“内部人合谋”便因应产生。

(二)内部管理混乱

伴随着治理结构缺陷，部分公益慈善组织管理混乱、运作无序。我国社会组织财务状况和日常运作程序大多不对外公开。加上外部监督体系尚未健全，使得当下的社会组织内部屡屡出现腐败行为。2014年1月15日～11月27日，笔者曾组织14人的研究团队对湖南、广东、浙江3省24家社会组织高层管理者进行了半结构式访谈，受访者近半数承认他们的组织财务管理制度不完善，缺乏完备的档案管理制度、利益冲突管理制度，组织章程流于形式，决策随意性强。当问及是否具有对未来组织发展的战略规划时，三分之二的组织表示无，或者组织战略发展目标不明确，缺乏可操作性。三分之一虽有较详细的战略规划，但并未很好的实施，有的只是束之高阁。很多公益慈善组织的人事制度不健全、缺乏科学的人力资源管理制度。多数组织无清晰的职位说明书，在员工招聘、职业培训、绩效考评、薪酬激励、志愿者管理等方面不完善，导致慈善组织人才匮乏，既缺乏兼具专业精神和管理经验的高层管理者，也缺乏投资管理、税务、法律、财务、营销、社会工作等方面的专门人才。员工素质偏低，激励不足，工作倦怠，造成组织服务水平低。公益慈善离规范化、专业化发展目标相距甚远。

(三)使命漂浮

管理学大师彼得·德鲁克说过，社会组织是责任感和使命感最强烈的组织[9]80，可以说，没有崇高的使命感，社会组织便无法成立。社会组织的使命是组织向公众的公然承诺，代表了组织的责任、公共性与信念，隐含着组织存在的价值。因此，不论面对任何情况或压力，组织所有的决策都应以公益使命为最高标准。“社会组织的公益性与各自的具体使命，经常会被外界的一些因素所干扰，出现慈善组织偏离甚至背离自身使命的情况。”[10]135-151使命漂浮现象突出表现在两方面：一是目标置换。筹集资金本是实现组织使命的手段，在组织资金窘迫之时，社会组织往往将筹集资金置换为追求的唯一目标。忽视了对各种资金来源渠道的深入了解和分析，未能对各种筹资方式的成本进行比较分析，也没有充分考虑、仔细权衡由于筹资而带来的风险，因而也就无法结合组织自身的特点以及所筹资金的用途选择适当的筹资渠道和筹资方式，合理筹集组织发展所需要的资金。调查发现，官办社会组织过多依赖政府而进行体制内动员资源；草根型组织则过分依赖于单一或极少数的出资(捐助)者；有些组织不能舍弃那些无益于使命达成的有损公益形象的经营性活动，有些组织甚至将经营性活动作为主要业务来开展，公众对他们的公益身份深表怀疑。二是资源使用不当。大多数社会组织未能将组织资源用于捐赠者指定用途，管理者的薪酬福利过高，行政费用和筹资成本过高，将资金用于高风险投资，有的甚至私吞善款等。正如赫茨琳杰所言，“免税组织的个人为自己谋取额外的利益，这比无效率的资金使用更为可恶。不管是管理者，一线员工，还是董事(长)，只要将组织资产用于私利，而非慈善目的，就可以界定为滥用职权和中饱私囊”[1]5

(四)透明度低

信息非对称是一切肮脏交易的根源。社会组织行为失范同样源于信息非对称。社会组织资金来源及其服务对象的特殊性决定了其不应当有“组织秘密”，社会组织没有权利象企业一样拥有自己的“企业秘密”，也没有权利拥有象政府一样的“国家机密”,它必须向社会公众全方位地公开其财务、活动、管理等方面的信息[11]36-40。诚然，完善的信息披露与社会组织的公信力紧紧捆在一起。然而，现实情况是我国社会组织行为尚处于黑箱或半黑箱状态，信息披露制度不健全，透明度不高,尤其是财务透明度低[12]78-82。年度报告时间、程序、内容上存在严重的不确定性和随意性。利害相关者很难通过简洁有效的途径充分了接他们捐赠的资金是否被谨慎地、按捐赠者意愿使用。民政部慈善捐助信息中心发布的《2011年度中国慈善透明度报告》显示，2011年全国1000家公益慈善组织的透明度平均得分是33分(按百分制计算)。只有8%的受调查公众对公益慈善组织的信息公开状况表示满意，84%受访者表示不满意[13]。可以断言，社会组织透明度低，严重阻碍了其健康、持续性发展。

(五)成效低微

现阶段，我国社会组织运营和管理的效率低，活动效果与影响低微，组织的整体效能偏低，主要表现在组织项目运作效率低，组织提供的服务与捐助者、服务对象的期望有很大距离。即使一些全国性的社会组织项目运作效能亦不能令人满意，用于筹资和内部日常管理的费用过高。大量组织支出中只有不足50%的部分是用于公众公益服务，部分组织处于休眠或半休眠状态，所提供的服务极为有限，甚至完全无服务提供。这些现象，不能不招致社会公众的强烈质疑，严重影响了社会组织的公信力，导致难以获得政府、捐赠者、服务对象、战略合作伙伴、公众在内的利害相关者的持续支持。

三

社会组织公信力建设是一项复杂的系统工程。它需要相关法律环境的改善，需要透过外部监督机制来确保和彰显其公信力。治理环境的改善不仅有利于为中国社会组织的发展提供适宜的空间，破解长期制约我国社会组织发展的制度性瓶颈，更为重要的是它将促进社会组织间公平竞争及自身效能的提升，走规范化和专业化的发展道路。公所周知，外因是变化的条件，内因是变化的根据，因此，笔者认为社会组织的自律和效能建设是破解近年来公信力危机、重塑公信力的根本。

(一)完善治理结构

伴随着新一轮创新社会组织登记和管理体制的改革全面启动，政社分开，政府购买社会组织服务与鼓励竞争，对社会组织的内部治理结构将有更严格的要求。社会组织应着力建立健全董事会，发挥董事会的决策、监督、控制和“边界扳手”功能。因为组织员工诚信与组织公信力最终源自董事会的有效治理以及董事会和组织高层管理者的协同治理。作为组织的领导核心，必须向社会和公众报告该组织存在的理由、方法、服务对象和成效等。对组织的整体效能承担最终的责任。董事会功能发挥的难点在于：它是一个会议体，以集体的方式对组织的整体表现承担责任，除执行董事外，都是志愿者，专业知识有限，时间和精力不足。鉴于社会组织董事会与企业董事会相比的特殊性，笔者建议：第一，在董事会成员构成上强调异质性和广泛代表性，董事会中须有财务专家，并应建立审计委员会，组织财务主管参加会议但无投票权。第二，董事会规模应恰当，宜在5-15人之间。第三，董事会一年开会2次显难奏效，应至少4次，会议前必须准备充分，每一位董事会前应拥有真实、准确、及时、完整、具体、相关、恰当的信息，确保会议的高效率和富有成效；第四，董事会应具有适宜的关于成员产生、任期、人事、薪酬福利、利益冲突、保护举报人等政策，可以借鉴西方的做法，披露薪酬福利最高的5位组织员工的薪酬福利信息。第五，董事会应专注于组织重大事务，创造组织愿景，筹谋战略规划，充当组织与环境沟通的“大使”，遴选、支持和评估高层管理者的绩效，必须对组织的效能评估常规化，并使之成为组织创新和不断提升组织效能的必要手段。董事会还需对自身的效能做定期自我评估，确保组织治理的有效性。

(二)改善内部管理

没有强有力的内部管理，组织的公信力就无从谈起。为改善公益慈善组织的独立自主管理，健全的内部管理制度十分关键。

1.健全的内部控制制度和财务管理制度。财务管理主要涉及预算决算、收入与支出的管理。高层管理者经常要思考的4个问题是：组织的目标与其财力资源是否一致；组织的行为是否符合代际公平；可供使用的资金与实际使用的资金是否匹配；组织的发展是否具有可持续性[1]6。应聘请独立会计师对组织财务进行外部审计。制订一系列内部规章制度来规范其财务活动。

2.健全的人力资源管理制度和激励制度，营造积极向上的工作氛围。

3.健全的自我评估制度。自我评估包括结构与流程、财务绩效、项目与服务的评估。通过自我评估，明确组织的优势与劣势，以坦诚的态度正视组织的问题和不足，审时度势，为组织的改革和创新及效能建设铺平道路。诚然，自我评估需要消耗资源，但绝不能将它作为负担，而要将其视为常规性的任务，使其融入到组织文化之中。

(三)实施利害相关者管理

公众信任不仅是突破组织资金困境的关键，更是组织合法性的源泉，是组织存在的立命之所在。从交换论的视角来看，信任是行为中一方愿意为另一方尚未履行义务而负担风险。在公众支持社会组织的行为中，风险是天然存在的，为了促进组织的可持续发展，这种风险必须被减少，为了降低风险，组织必须加强利害相关者管理，恢复和增强公众(利害相关者)的信任度。建立和维系公众信任的第一步需要识别组织的利害相关者，了解和领悟各利害相关者的期望和要求。一般而言，政府期望社会组织严格遵守法律，遵从党的领导，恪守公益使命，完善治理结构,在参与政府购买公共服务中承担责任；捐赠者期望以最有效的方式使用资金，实现资金指定用途，满足捐赠目的；服务对象期望高品质的服务；战略合作伙伴期望组织良好的声誉和公益形象；公众众期望组织的高效能和价值。第二步便是及时、准确、完整地向各利害相关者披露组织是如何运用资源以实现组织使命的。藉由组织行为确保他们相信组织的诚实可靠与回应性。第三是如果利害相关者之间的需求存在冲突，组织的行为(如筹资、服务提供、选择战略合作伙伴等)将以使命作为决策和行动的最终指南。一以贯之的持续努力和良好的沟通有助于增进公众对组织效能的理解，消除利害相关者对组织的认知和心理障碍，这样才能确保公众的信任。

(四)加强信息披露

完善的信息披露是社会监督有效性的前提和保障，同时也是赢得利害相关者支持的必要手段。在一定意义上，组织的透明度表征了组织的公信力。正如A.Goddard和M.J.Assad(2006)所言:“那些具备更强大的会计功能，拥有更高资格的会计人员以及文件更齐全的会计制度的组织并不必然被利害相关者认为是更负责任的。公信力被认为与社会监督的可接近性和事情如何得到解决的透明度有关。”[14]377-404因此，社会组织要实施金鱼缸法则，要让组织的行为好像处于金鱼缸一般，主动持续接受公众的监控。2011年12月民政部公布了《公益慈善捐助信息公开指引》，建议社会组织严格按照《指引》的规定和要求，尽快着手建立全面的慈善信息公开制度。披露的信息应符合五个标准：及时性、充分性、恰当性、可理解性和易接近性。及时性就是信息迅速向利益相关者公开。充分性是指信息的数量，而恰当性衡量信息的质量，两者是就信息的内容而言的。可理解性要求提供的信息明白易懂，易接近性是指信息被方便地检索和获取。应将主动的信息披露作为组织战略组成部分，融入到组织文化中，真正成为组织和利害相关者联系的桥梁。为此，社会组织要针对不同的利害相关者通过多条途径展开信息披露。建议社会组织应加强信息化管理制度建设，要建立规范档案，建立信息年报制度和信息报送制度。除运用报刊、广播、电视等传统媒体外，要充分发挥新媒体的作用，只有这样，社会组织才能重新赢得公众的信任，获得社会公信力。

[1][美]里贾纳·E·赫茨琳杰.公众对非营利组织和政府的信心可以恢复吗?[A].哈佛商业评论精粹译丛:非营利组织管理[C].北京:中国人民大学出版社和哈佛商学院出版社,2004.

[2]刘春湘.非营利组织治理结构研究[M].长沙：中南大学出版社，2006.

[3]钮小雪，刘智发，林巧.恩友:NGO财务公信力的危机时刻[N].南方都市报，2011-07-11.

[4]《真相调查：郭美美事件》节目实录，央视网新闻频道.2011-6-30.

[5] 佚名.福布斯发布2012年中国慈善榜[EB/OL].http://www.ybc.org.cn/news/newsdetail.jsp?newspid=7286.

[6] 佚名.网易解读：“微公益”不能拯救中国慈善[EB/OL].http://www.hsjj.org/Article/show Article.asp?ArticeID=785.

[7]佚名.造成中国慈善事业落后的主要原因在线调查[EB/OL].http://news.sohu.com.

[8] 伍治良.我国非营利组织统一立法的实证调研[J].法学,2014(7).

[9] [美]彼得·德鲁克.非营利组织的管理[M].北京:机械工业出版社,2007.

[10] Pfeffer, J. & Salancik, G. Organizational decision making as a political process. Administrative Science Quarterly, 1974(19).

[11]成志刚，曹平. 我国城镇低收入群体住房保障政策实施的现状、问题及对策[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2011,(06).

[12] 潘左华.转型期我国第三部门缺失与构建[J].公共管理学报,2005(2).

[13] 佚名.2011年度中国慈善透明度报告[R].中国慈善捐助信息中心，2011.12.

[14]Goddard A，Assad J.M.Accounting and Navigating Legitimacy in Tanzanian NGOs.Accounting，Auditing &AccountabilityJournal，2006，19(3).

责任编辑：饶娣清Credibility Crisis and Reconstruction of Social Organization in Our Country at Present

LIU Chun-xiang,GUO Zi-yan

(School of Public Administration,Central South University,Changsha,Hunan 410083,China)

Under the background of the frequent appearance of negative events, social organizations in China are deep in the midst of the credibility crisis. Low financial integrity, dropping tissue amount donated, change of public charitable donation channels and low public identity ,which cause the difficulty of development . From the perspective of the social organization itself to investigate the credibility crisis and the reason, reconstruction of social credibility cannot leave the government regulation and social supervision, but ultimately depends on the effectiveness of the organization construction. Therefore, social organizations need improve its governance structure, strengthen internal management, implement powerful stakeholder management, and improve the information disclosure.

social organizations；stakeholder management；credibility

2016-03-05

刘春湘(1966-)，女，湖南湘乡人，中南大学公共管理学院教授、博士生导师；

郭梓焱(1994-)，男，湖南长沙人，中南大学公共管理学院硕士生。

本文为国家社会科学基金项目“优化制度环境与激发社会组织活力研究”(14BSH099)成果。

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1001-5981(2016)04-0043-04