妇联组织参与精准扶贫的路径探析

黄妮



妇联组织参与精准扶贫的路径探析

黄妮

摘要：妇联组织作为党联系广大妇女群众的桥梁，在精准扶贫的过程中发挥着举足轻重的作用。当前，在扶贫过程中，妇联组织面临着参与地位边缘化、专业水平低端化、反馈渠道阻滞化等困境。其原因在于，一是社会性别意识的缺失，削弱了妇联组织的主体地位；二是政策财政投入不足，削弱了妇联组织的扶贫能力；三是制度管理失能，阻滞了妇联组织的扶贫渠道。因此，要大力弘扬社会性别文化，确定妇联组织主体地位；加大财政投入，提升妇联参与能力；继而完善制度保障，建立妇联组织的反馈机制。

关键词：妇联组织；精准扶贫；路径探析

为实现2020年全面建成小康社会的目标，打赢脱贫攻坚战成为“十三五”期间的主要任务。消除贫困是社会主义的本质要求，精准扶贫作为一项基本的公共管理活动，是反贫困事业发展的重要体现。精准扶贫是指扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标。[1]精准扶贫体系包括针对贫困人口的精准识别和精准帮扶，对扶贫主体和扶贫客体行为的精准管理，以及对扶贫阶段性成效与长期性目标实现情况的精准考核。与传统的扶贫行为相比，精准扶贫是社会发展与时代进步的客观需要。它不仅强调扶贫受众群体的针对性、具体性和差异性，还包括扶贫主体的多元化、扶贫格局的扩大化、扶贫责任的共担性以及扶贫风险的互济性。随着《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》、中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定、各省农村扶贫开发条例等一系列政策性文件的出台以及中央党的群团工作会议的召开，进一步打破了传统封闭僵化的扶贫藩篱，搭建了包容性发力的帮扶平台，实现了扶贫体制机制的创新。多元主体齐心协力、共同参与精准扶贫是打赢扶贫攻坚战的主基调，为构建政府、社会、市场主体多元参与的精准扶贫格局提供了良好的政策环境。其中，社会组织参与扶贫成为脱贫目标实现的必然所需。

新中国成立以来，由于城乡二元分割的非均衡局面，城乡贫富差距悬殊，农村贫困问题突出。改革开放以后，农村贫困问题有所缓解，但贫困形势依然严峻，并呈现出新的特征——贫困女性化。经济转型使一部分农村妇女留守乡村继续从事农业生产和维持农村经济的发展，在完成农业生产女性化的历史变革时，她们成为农村社会最穷苦贫困的群体。[2]然而，政府自上而下的贫困治理模式决定了其只能提供有限服务以满足多数人需求，这必然使得那些有特殊需要的贫困群体被边缘化。[3]“去性别化”的中性扶贫政策并未考虑到贫困女性群体面临的现实困境与脱贫所需，这就为妇联组织参与精准扶贫提供了契机。妇联组织作为党联系广大妇女群众的桥梁，在服务妇女、帮助妇女、促进妇女事业发展方面，发挥着至关重要的作用。妇联组织作为女性中的精英群体，在知识层面上要努力建构有关两性平等的劳动权利，获得报酬的权利和获得基本社会保障的权利，在主流话语中反对一切形式的差别对待。[4]104因此，面对贫困女性化问题，妇联组织承担着义不容辞的帮扶责任和救助义务。

现阶段，各级妇联组织参与精准扶贫已初见成效。在扶贫过程中，妇联组织始终坚持“多方位、深层次、广覆盖”的原则，针对贫困妇女实施了一系列帮扶举措。具体包括帮助农村妇女脱盲的“双学双比”活动，帮助妇女解决创业就业资金难的“小额信贷”项目，关爱贫困母亲的速递“母亲邮包”公益活动项目，针对农村妇女的“两癌”免费检查公共卫生服务项目，以及针对贫困、边远、少数民族地区的“母亲健康快车”绿色通道等。这些具体项目的实施，充分尊重了性别差异，肯定了女性的主体地位，以精准化的理念、精细化的帮扶措施，有效地缓解了农村贫困女性化的局面，实现了对农村贫困妇女权益的基本保障，并促进了贫困妇女内生性动力机制的构建。

妇联作为群团组织，在反映贫困妇女群众利益诉求、提供社会公共服务等方面发挥了重要作用。[5]它始终代表着广大妇女群众的根本利益，始终坚持以实现男女平等为己任，始终坚持以保障妇女群体的基本权利和利益诉求为目标。因此，分析和探讨妇联组织在精准扶贫中的参与效度，能进一步优化扶贫资源，科学解决贫困女性化问题，挖掘女性群体的后发优势，储备优秀女性人才，更是对实现“巾帼建新功、共筑中国梦”伟大目标的践行。正如习近平总书记所言：“在中国人民追求美好生活的过程中，让每一位妇女都有人生出彩和梦想成真的机会。”[6]

一、妇联组织参与扶贫中的现实困境

1.妇联组织在扶贫中的地位边缘化

扶贫行为表现为一种行政安排和作为，即政府是唯一或者起着支配性作用的主体，反贫困资金由财政供给，扶贫项目由政府批准，贫困对象识别由政府把关，而其他社会主体常常作为被动参与者的角色，没有发言权和监督权，更没有决策权，即使在扶贫的具体执行过程中也只是扮演着顺从者的角色。[7]在官僚主义色彩充斥的行政组织权力结构中，行政垄断、行政干预是公权力拥有者的特权。妇联组织作为强大的社会主体，却在扶贫体系中被视为“没有正式入编”的组织，并扮演着被决策者、被执行者、被评估者的角色。其话语权不仅面临难建构的瓶颈，还遭受着实际功能与作用难发挥、基本权益得不到有效保障的困境。妇联组织的扶贫行为在行政意志的强力干预下，最终陷入了“半失能”的状态。笔者在调研中了解到，基层行政部门对妇联组织的工作定位不清，认为妇联组织主要负责与女性直接关联的计生工作，精准扶贫与妇联组织工作毫不搭界。同时，基层妇联组织也反映说：“我们的工作主要就是负责一些日常的文化体育活动，还包括一些日常性的文件管理和接待”，多是一些简单易行的常规性事务工作。尤其是在精准扶贫的具体实践中，政府部门并没有深刻认识到妇联组织参与扶贫的潜在优势与特殊作用。甚至还有一些妇联组织反映，基层一些政府工作人员为了垄断扶贫资源，便在扶贫政策设计之初就对扶贫资源的分配和使用设定了门槛，通过建立逐级行政审批关卡，在一定程度上降低了社会组织配置扶贫资源的可能性。通过设定制度性障碍，减少了妇联组织的参与机会，使得妇联组织的作用难以发挥。

2.妇联组织参与扶贫的专业水平低端化

精准扶贫的工作重点从单纯的发放物品、提供资金，转向了为贫困地区提供项目支持与研发技术等，着重强调贫困主体脱贫的自我能动性。与传统的扶贫模式相比，精准扶贫更加强调扶贫工作执行的精细化以及管理方式的精准化。从精准识别到精准帮扶，从精准管理到精准考核都强调扶贫工作人员必须具备过硬的专业素质和扶贫技能。从单纯强调要加大妇联参与扶贫的数量，转变为妇联提供参与机会并保证其参与质量与效度，同时还要对其行为后果进行实效性考核。然而，一些基层妇联工作者在参与扶贫的过程中，缺乏对扶贫内部结构、项目运作方式等基本知识体系的掌握。如何引导贫困妇女参与电商扶贫，龙头企业如何帮助妇女脱贫，创业培训如何与贫困妇女自身特点相结合，成为基层妇联组织反思的重点。在调研中，一些基层妇联组织反映，虽然深知精准扶贫与过去“输血式扶贫”存在内容和形式上的诸多差异，但是由于地方财政资金倾斜力度不足，加之自身财力相对薄弱，导致扶贫中的费用供给难以满足有效需求。例如，培训是提高妇联组织扶贫能力的重要途径，然而在扶贫业务能力提升方面，基层妇联的培训学习机会相对较少，培训质量相对较低，进而培训效果甚微。妇联组织为了达到政府规定的培训任务要求，同时又要考虑费用支出的有限性，于是会选择学习花费少、师资配套水平相对较低的培训团队，或者提供简单易行的见习基地来满足妇联组织学习扶贫知识、提高扶贫技能的需要。专业水平低端化的培训内容与形式导致精准扶贫工作难以推进。

3.妇联组织参与扶贫的反馈渠道阻滞化

在政府主导的扶贫模式下，妇联组织经常扮演着参与者而非主体者的角色。一方面，是在政府扶贫政策制定过程中的“缺位”。妇联作为群团组织，虽然可以承担关于妇女发展的政策研究和战略研究，但在宏观性与权威性方面则难以与出自政府内部的政策与战略规划相比，妇联组织的作用被弱化、虚化和边缘化。[8]因此，在扶贫政策的设计、制定、执行、评估等环节中，妇联组织缺少参与机会。在文化程度与业务素质存在差异性的情形之下，妇联组织者容易对扶贫政策的定位与把握产生偏差，进而无法从全局对扶贫政策效果做出科学反馈。另一方面，因行政干预而产生的“错位”。基于社会发展因素的制约，妇联组织的生存与发展离不开政府人、财、物、信息等资源的投入与支持，因此，妇联组织对行政资源产生了事实上的依赖，导致其在扶贫参与过程中常因行政行为的影响，而对反馈事实做出有利于行政管理的调整。例如，一些基层妇联组织在扶贫工作中觉察到了现存的实际问题，但因畏惧行政权威，而将问题事实遗漏、回避、掩盖等，使得问题事实失真。同时，基层政府体系内部又缺乏对妇联组织反馈意见进行及时处理的责任部门，从而出现多头管理的无序性。由于缺乏专门的职能机构，就容易出现管理职责交叉，或是多头管理等现象。在扶贫工作中，妇联组织呈送的实际问题得不到有关责任主体的明确答复，进而制约了妇联组织的参与方式与活动行为，降低了妇联组织的参与实效，同时还挫伤了妇联组织的参与积极性。

二、妇联组织参与扶贫中面临困境的原因分析

1.缺乏性别意识，削弱主体地位

导致妇联组织在扶贫过程中地位边缘化的原因在于，一是对贫困女性化客观事实的非精准性认识。基于生产力的高度解放、经济快速发展、社会流动频繁、阶层矛盾逐渐消融，贫困群体逐渐呈现出性别比例上的分化。掌权者在扶贫政策的顶层设计过程中，并未意识到该现象的存在，而是将一种“去性别化”的扶持理念，贯彻于扶贫政策的设计与执行、扶贫项目的实施、扶贫产业发展的全过程。缺乏对贫困女性群体实际情况的考虑，以及如何通过制定相应的扶贫配套措施，来挖掘贫困妇女的潜在优势，比如，通过发挥女性的社会性别优势，来促进贫困女性转观念、增加收入等。二是缺乏对妇联组织独特优势的正确认识。行政组织在考虑和判别妇联组织的功能与价值时，由于缺乏尊重社会性别差异的视角，并未认识到妇联组织的天然优势与帮助贫困妇女脱贫的神圣职责，反而在一定程度上忽视甚至否认妇联组织参与扶贫的积极作用，导致妇联组织的独特优势并未在有效的空间内实现全面激发。三是男权中心话语体系的存在。高层决策中的男权话语制约了妇女基本权益与利益诉求的表达。而扶贫政策在具体执行的过程中，由于男权话语体系的强势存在，进一步削弱了妇联组织的参与力量，使得扶贫过程中妇联组织既没有参与扶贫的机会，又没有投身扶贫事业建设的平台。

2.财政投入不足，削弱扶贫能力

妇联组织参与精准扶贫的资金来源主要靠政府财政供给。因此，政府财政资金供给的多寡就直接影响到妇联组织在扶贫中的行为选择。从地域条件、经济水平等因素来看，贫困地区经济发展条件落后，自然、社会资源匮乏，发展动力相对滞后，地方财政虽作为扶贫的重要经济支柱，却在总量上表现出积累不足、增量上提升幅度不高的状况。其中，能为所管辖的地区带来直接的经济收益是地方政府工作的主要目标。而政府部门为了在有限的任期内提高政绩，就会参照投资—收益比率指标，对财政资源进行比例分配。然而，扶贫减贫是一项疗程长、见效慢、极具复杂性的系统工程。因此，某些短视政府官员就甘愿把财政资源投入到能快速给当地经济带来实际效益的领域，而不愿在扶贫领域加大投入。在既有的财政预算体系中，由于对经济领域的过分倾斜，就会相对剥夺扶贫领域的资金。将经济发展、社会管理等摆在工作首位，就会降低对妇联组织工作的重视程度，也会适当降低对其工作的资金支持。财政资金的支持力度直接影响到妇联组织参与扶贫工作的实际成效。地方财政对妇联组织工作的重视程度偏低，进而影响到对其扶贫工作的资金支持，在缺乏财力的环境下，导致妇联组织参与热情不高、参与后劲不足，扶贫工作难以有效开展，妇联优势难以发挥。

3.制度管理失能，扶贫渠道阻滞

妇联组织扶贫工作中的反馈机制不健全，主要是由于制度管理存在漏洞。扶贫中的制度管理是确保政府严格落实行政责任、保质保量完成扶贫目标的重要手段。在妇联组织的扶贫过程中，一是缺乏专门管理妇联组织参与扶贫工作的职能部门。在扶贫任务的管理分工上，并未设立一个专门管理妇联组织扶贫工作的职能部门，由于缺乏专职管理，使得妇联组织的参与行为缺乏科学引导，在活动行为上缺乏统一指挥。二是绩效评估制度不健全。扶贫中的绩效评估是对扶贫主体实施的扶贫行为后果进行质量和效率的检验。通过绩效评估，检验各扶贫机构的工作成果。在行政体制的影响下，由于绩效评估制度执行的主体是政府部门，且没有将妇联组织取得的扶贫成效纳入评估体系，导致妇联组织的参与行为缺乏管理，参与效率低下。即使在绩效考核体系中涉及有关妇联组织扶贫行为的考核条例，但是其语义表述缺乏严谨性，自由裁量空间超出合理范围，使得针对妇联组织实施的绩效评估工作出现误差。在一些贫困地区，按照同一套绩效评估标准，对妇联组织与行政组织的扶贫工作进行检验，而忽视了妇联组织和行政组织在权力、责任、功能、规模上的差异性，使得妇联组织在扶贫过程中，由于缺乏一套具有针对性、差异化的绩效考核机制而影响了其参与结果。三是妇联组织参与扶贫监督的机制不完善。政府的主体责任使得扶贫监督主要采取行政监督的管理方式，而妇联组织作为社会监督的一部分，在扶贫监督体系中，其监督力度、监督强度、监督范围、监督权力等都明显较弱，尤其是基层妇联组织的监督作用难以发挥。妇联组织在监督环节中的“缺位”，导致其对扶贫中的问题构建、方案制定、执行分析、效果评价等缺乏一个综合性的全面了解，更无法把握和解决在扶贫工作中遇到的实际问题。

三、妇联组织参与精准扶贫的优选路径

当前，要优化妇联组织在精准扶贫过程中的参与路径，就要大力弘扬社会性别文化，加大财政投入力度，完善绩效考核机制，从而调动妇联组织的参与积极性，保障妇联组织的主体地位，发挥妇联组织的独特优势。

1.弘扬社会性别文化，确定妇联主体地位

通过弘扬社会性别文化，团结和调动妇联组织在精准扶贫中的力量，进而确保妇联组织参与的主体地位。一是要充分肯定妇联组织的性别优势。妇联组织成立的目标就是要团结和促进妇女事业的发展，弥补政府“去性别化”扶贫政策执行过程中的不足。因此，有效解决贫困女性化问题是其义不容辞的责任和义务。妇联组织作为贫困女性群体利益诉求的表达者，能从生理上打破贫困妇女的心理障碍，通过发挥组织优势全面了解贫困妇女的生存与发展需要。二是要形成妇联组织参与精准扶贫的制度文化。制度文化是从法理上构建妇联组织参与扶贫的合法性地位与合理性价值。通过制度文化从政治权力上影响扶贫体系中的主体行为，将制度文化渗透到扶贫攻坚的“最后一公里”，进而提高先进社会性别文化对精准扶贫的推动作用。在大数据时代背景下，借助新媒体技术的科学优势，注重舆论宣传，实现妇联组织参与扶贫的文化渗透，充分发挥社会性别文化在妇联组织参与扶贫过程中的倡导作用。三是要构建和谐社会性别关系，营造妇联扶贫的融洽氛围。和谐社会性别关系是妇联组织积极参与、充分发挥专业优势、助力扶贫攻坚的前提条件。只有在和谐的政治、社会、文化生态环境下，妇联组织才能充分发挥其无限潜能。先进社会性别关系的构建，能够打破“男权决策”的“性别垄断式扶贫”现状，进一步优化扶贫决策，合理配置资源。

2.加大财政投入，提升妇联组织参与能力

妇联组织参与扶贫能力的提升离不开财政资源的鼎力支持。财政资源是政府实施公共管理活动的物质基础。公共财政是政府落实精准扶贫的经济支撑，也是妇联组织参与扶贫的经济基础。财政资源作为妇联组织建设的重要渠道，是提升妇联实力的主要因素。因此，要通过加大财政投入，提高妇联组织能力水平。一是要加大对妇联组织培训学习的资金投入。随着扶贫模式的转变、扶贫主体的多元化、扶贫体系的开放性，才有了妇联组织的参与机会。因此，妇联组织面临着工作内容和工作领域上的新转变。精准扶贫不论是从理念上，还是从技术上，都是对传统型“输血扶贫”方式的革新与重构。更加精准化的扶贫要素分配、更加精细化的扶贫管理模式、更加科学化的扶贫技术，就要求妇联组织必须具备“高、精、尖”的实战能力。为了适应和满足扶贫工作的基本要求，政府部门要加大资金投入，为妇联组织提供培训经费支持，包括去外地交流学习、开设扶贫技能学习班等。二是要加大对妇联组织开发扶贫项目的资金支持。开发式扶贫强调以产业项目为支撑，以产业优势带动经济活力，帮助困难群体精准脱贫。妇联组织要成功驾驭扶贫产业，引导贫困妇女以经济促脱贫，就必须要拥有过硬的经济实力。为确保妇联组织顺利开展“电商扶贫”、“母亲水窖”、“母亲健康快车”等项目，就要加大政府财政投入。以强调扶贫技能学习为前提，以资金投入为保障，以服务工作为目标，进而强化妇女组织的扶贫能力建设，构建综合型的妇联组织扶贫体系。

3.完善制度保障，建立妇联反馈机制

妇联组织参与扶贫的合法性地位要保障，妇联组织参与扶贫的权益要维护，妇联组织参与扶贫的能力要提升，妇联扶贫的反馈渠道要畅通，以上这些都需要完善的制度保障做支撑。一是要立法保障妇联组织扶贫的合法性地位。妇联组织的工作宗旨与目标就决定了其扶贫行为的合法性，要在具体的扶贫政策实施过程中保障妇联组织的地位，就必须要通过法律的形式赋权妇联组织，并提供相应的配套制度。中央在进行有关扶贫工作的顶层设计时，要考虑到妇联组织的特殊优势，通过传递中央精神与指示，确保妇联组织在地方各级政府扶贫工作中的参与数量。地方政府要将妇联组织扶贫工作纳入各省农村扶贫开发条例，并将其取得的成效纳入政府年度工作报告中。二是在扶贫开发中建立妇联监督机制。社会监督是扶贫工作法制化的重要内容，妇联监督是社会监督的重要组成部分。妇联监督机制的建立能有效确保扶贫政策在解决贫困女性化问题上的时效性，进而实现社会监督与行政监督齐抓共管的法治化局面。构建内部监督与外部监督共同参与扶贫开发的法制扶贫模式，是实现扶贫工作廉洁性、法制性、民主性的基本保障。因此，要建立健全妇联参与扶贫的制度保障，充分实现妇联组织的参与权、发言权、监督权。三是要建立妇联组织权益受损的惩罚机制。为了搭建妇联组织在扶贫工作中的反馈渠道，并保证反馈建议的有效性，就要建立与监督机制相配套的惩罚机制，对于阻碍或者歪曲妇联组织参与扶贫工作的问题，通过制度实现合理性惩治。

【参考文献】

[1]汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学,2015,（5）.

[2]王爱君.基于社会性别视角的农村贫困测度解读[J].武汉理工大学学报（社会科学版）,2013,（5）.

[3]苏海,向德平.社会扶贫的行动特点与路径创新[J].中南民族大学学报（人文社会科学版）,2015,（3）.

[4]佟新.社会性别研究导论（第二版）[M].北京：北京大学出版社, 2011.

[5]陆春萍.妇联组织横向合作网络的建构[J].甘肃社会科学,2014,（3）.

[6]习近平.促进妇女全面发展共建共享美好世界——在全球妇女峰会上的讲话[J].中国妇女，2015，（11）.

[7]王春光.社会治理视角下的农村开发扶贫问题研究[J].中共福建省委党校学报,2015,（3）.

[8]孔静繤.论妇联组织参与社会管理和公共服务的机遇和障碍[J].妇女研究论丛,2009,（2）.

责任编辑：张艳玲

On the Path of Women’s Organizations Involved in Poverty Alleviation

HUANG Ni

Abstract:Women’s organizations as a bridge between the Party and people play a pivotal role in poverty alleviation. At present, such organizations face marginalization, low professional capacity and block in feedback. The reason lies in society’s lack of gender awareness, which has weakened the dominant position of women's federations; lack of investment in fiscal policy that has undermined the ability to alleviate poverty and properly manage related communicative systems. Therefore it is important to promote social gender awareness, identify the dominant position of the women's federations; increase financial investment, increase capabilities of women’s federations, improve security systems and establish a proper feedback mechanism.

Key words:women’s organizations; precise poverty alleviation; path analysis

DOI:10.13277/j.cnki.jcwu.2016.03.008

收稿日期：2015-11-07

中图分类号：D442.61

文献标识码：A

文章编号：1007-3698（2016）03-0053-06

作者简介：黄妮，女，中共湖南省委党校妇女理论教研部硕士研究生，主要研究方向为社会性别与社会保障。410006

基金项目：本文系湖南省2015年度哲学社会科学规划基金课题一般项目“社会性别视域下的精准扶贫路径探析”的阶段性成果，项目编号：15YBA374。