政府与市场关系的重构：从政府决定到市场决定

□张长生（中共广东省委党校 经济学教研部，广东　　广州510050）

政府与市场关系的重构：从政府决定到市场决定

□张长生（中共广东省委党校 经济学教研部，广东广州510050）

改革开放以来在政府与市场的关系经历了三次重构；与以前相比，党的十八届三中全会在政府与市场关系的重构上有四大创新、在市场作用上有三大提升；政府与市场关系的新重构对于完善社会主义市场经济理论、全面深化经济体制改革、建设开放性经济新体制和经济持续健康发展具有重大的理论意义与现实意义。

政府；市场；资源配置

一、改革开放以来我国政府与市场关系的变革

从政府与市场关系来看，改革开放以来，市场作用经历了从“允许”到“辅助作用”到“基础性作用”，再到决定性作用的演变，同时计划经济经历了从“为主”到被社会主义市场经济取代，政府对资源的配置经历了从“决定”到“为主”到“服务和矫偏”的过程。按照改革开放以来政府与市场关系的变革情况，具体可分为三个时期、三次重构：

（一）建设社会主义有计划商品经济体制时期（1978—1991年）：从政府决定到计划经济与市场调节相结合

1978年底召开了党的十一届三中全会，揭开了中国改革开放的序幕。1982年党的十二大突破了完全排斥市场的大一统的计划经济观念，提出“社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济”，指出“正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则，是经济体制改革中的一个根本性的问题。我们要正确划分指令性计划、指导性计划和市场调节各自的范围和界限”。这一原则的实施，使我国经济形成了计划调节和市场调节两块，相应产生了计划价和市场价并存的双轨制。1987年党的十三大报告提出，“社会主义有计划商品经济的体制应该是计划和市场内在统一的体制”，纠正了把计划与市场割裂开来的板块论及作法，新的经济运行机制总体上来说，是“国家调节市场，市场引导企业”的机制。1989年“六四”事件之后，鉴于当时政治经济形势，党的十二大报告将计划与市场关系的提法调回到“计划经济与市场调节相结合”。这一提法，一直沿用到1992年党的十四大报告。“计划经济与市场调节相结合”这一提法，从字面上看，计划与市场平起平坐，而实际上这一时期，我们的经济工作转到更多地用中央行政权力来管理经济，市场调节方面稍微差了一些。［1］总的来说，这一阶段政府与市场关系经历了从改革开放前不相容的消灭被消灭关系到允许发展、主辅关系、内在统一关系、计划经济与市场调节相结合等变革。这些变革，使市场的作用逐渐增强，进一步解放了生产力，促进我国经济和居民收入增长进入快车道，1979—1991年我国经济年均增长10.6%，城乡居民人均实际收入年均增长6%和9.3%。

（二）建立和完善社会主义市场经济时期（1992—2012年）：从计划经济与市场调节相结合到市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用

1992年春，针对治理整顿期间过分强调计划经济和贬低市场机制的思想倾向和做法，邓小平南方讲话中提出了“计划与市场都是经济手段”、“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别”等重要论述。1992年党的十四大报告明确指出，社会主义市场经济是我国经济体制改革的目标，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。1997年党的十五大报告重申，坚持和完善社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。2002年党的十六大报告明确提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一开放竞争有序的现代市场体系。推进资本市场的改革开放和稳定发展。发展产权、土地、劳动力和技术等市场。创造各类市场主体平等使用生产要素的环境。2007年党的十七大报告提出“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系”。这一时期的变革主要表现在冲破了市场经济属性上姓资姓社的困扰，改革的目标由建立“社会主义有计划的商品经济体制”转变为“建立和完善社会主义市场经济体制”，政府与市场的关系调整为“市场在国家宏观调控下起基础性作用”。围绕建立和完善社会主义市场经济体制的改革，统一开放竞争有序的现代市场体系逐步形成，2001年12月中国正式加入世贸组织，对外开放水平迅速提升，市场作用进一步扩大，促进了国民经济的持续快速发展，1992—2012年我国经济年均增长10.3%，城乡居民人均实际收入年均增长8.4%和6.4%。中国地区生产总值在世界的排位快步上升，2007年超过德国成为世界第三大经济体，2010年又超过日本成为世界第二大经济体。中国名义GDP占世界的比重由1991年的1.79%增加到2012年的11.47%。

（三）全面深化体制改革时期（2013年以来）：从市场起基础性作用到起决定性作用

2013年11月党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》总结了30多年改革发展的经验教训，对全面深化体制改革提出了新的要求、作出了新的部署。作为中央文件，《决定》在政府与市场关系上有四大创新：第一，首次明确提出经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系”，为我们全面深化经济体制改革指明了方向；第二，把市场在资源配置中起基础性作用提升为起决定作用，再次重构了政府与市场的关系，即“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；第三，首次在中央文件提出“市场决定资源配置是市场经济的一般规律”，把市场决定资源配置上升到客观经济规律的高度，奠定了政府与市场关系新重构的理论基础，强调“健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”；第四，对如何发挥市场在资源配置中的决定作用和更好发挥政府作用作出了更准确、完整的表述并提出了具体要求。《报告》提出“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”，“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”，并把“政府的职责和作用”归纳为“主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”等八个方面。这四大创新，概括了政府与市场关系在经济体制改革中的核心地位、内容、理论依据和要求，为全面深化经济体制改革指明了方向。

二、政府与市场关系新重构中市场作用的提升

（一）市场决定资源配置的本义

市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济，明确市场对资源配置的决定性作用，实际上是回归至市场经济的本义。市场经济的基本规律是价值规律，价值规律具有自发调节资源优化配置、刺激商品生产者改进技术提高劳动生产率和促进优胜劣汰等三大作用。因此，党的十八届三中全会通过的《决定》提出“市场决定资源配置是市场经济的一般规律”，实际上价值规律的首要作用，这一作用是客观的，把它单独提升为规律，有利于认识市场经济的本义，有利于认识这一作用的重要性。市场在资源配置中起决定性作用，不仅表现在资源配置的种类与数量、时间与空间上，还表现在市场调节信号即市场价格的自发形成上。［2］市场决定配置资源，能促使资源流向效率高的地区、部门和企业，提高资源配置的效率。市场决定作用发挥要求的基础性制度背景是：企业自主决策、消费者主权和机会均等、自由竞争、资源自由流动。［3］（P6）

尽管市场是迄今为至资源有效配置的最佳方式，但是在信息不完善和不完全竞争的“常态”下，市场作用的自发性、时滞性、外部不经济，引发收入分配不公、经济波动失衡等市场失灵现象。市场失灵的存在与发展，为政府干预提供了必要条件，在外部不经济问题的解决上、在公共产品及服务提供上需要政府替代市场发挥资源配置作用。习近平同志在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中明确指出：“我国实行的是社会主义市场经济体制，我们仍要坚持发挥我国社会主义制度的优越性，发挥党和政府的积极作用。市场在资源配置中起决定作用，并不是起全部作用”。不过，受信息、认识等不充分，受政府官员及利益集团的影响，政府干预也会出现越位、错位、不到位，出现力度不足或者过大，出现偏差，出现寻租、交易成本大、社会经济效率低下等问题，带来不同程度的政府失灵。总之，承认市场在资源配置中起决定性作用，就是要尊重、维护价值规律和市场机制在市场经济中的客观作用，并在此基础上更好地发挥政府积极作用。政府的积极作用，一是维护市场决定作用的正常发挥，维护市场秩序；二是弥补市场失灵；三是避免或者减少政府失灵。

（二）新重构中市场作用的三大提升

1992年党的十四大报告明确建立社会主义市场经济体制的改革目标，并把政府与市场关系定位为：市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，党的十五大、十六大、十七大、十八大一直保持这一定位。直到党的十八届三中全会才将市场对资源配置的基础性作用提升为决定性作用，这一提升表现在三个方面：

首先，市场作用地位的提升。原来的定位是“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，政府与市场这两者作用的地位是不同的，国家调控是第一位的，市场调节是在国家调控之下进行的，是基础性的和第二位的。在新定位中，是“市场在资源配置中起决定作用”与“更好发挥政府作用”搭配，市场不再是只能在国家调控下发挥调节作用，也不仅是基础性的，而是直接对资源配置起决定性作用。市场作用的地位提高了，市场调节作用是市场规律的作用，是第一位的，政府调节要根据市场信息、尊重市场规律，是对市场调节的维护，对市场失灵的防范和弥补。

其次，市场作用层次、范围的提升。在原来的“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的定位中，政府与市场的调节是分层次的，政府调控宏观经济，市场调节微观经济。新的定位，市场对资源配置起决定作用，其作用从微观层面扩大到宏观层面，市场调节的范围扩大了。而“更好发挥政府的积极作用”仍然是在宏观经济层面。

再次，市场作用形式和程度的提升。原来的“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，是政府调控市场，市场配置资源，在政府调控下市场的自发调节、自主调节受到抑制，其市场调节作用的力度、深度、广度受到限制，企业要进入的领域、经营的项目，资源的配置往往要经过审批，市场实际上起不到决定性作用。其结果是我国经济发展中产生的问题不少是政府失灵大于、多于市场失灵。市场作用提升为决定性作用后，政府将大力推进简政放权，市场在资源配置中作用的力度、深度、广度将有明显的提升，市场对技术进步、优胜劣汰作用也会加强。

三、政府与市场关系的新重构具有重大的理论意义和现实意义

（一）政府与市场关系的新重构，为完善社会主义市场经济理论作出了重大贡献

政府与市场关系是市场经济发展中最基本、最重要、最难处理好的问题，因此也成为经济理论中最有争议的问题，［4］（P16）并因观点不同形成众多学派。在市场经济发展的早期，古典经济学家认为，市场这只“看不见的手”能有效配置社会资源，政府只是起“守夜人”的作用，主张经济自由主义。1929—1933年世界经济大危机的爆发打破了“市场万能”的神话，凯恩斯批判了经济自由主义，主张“两只手”调节，提出实行以需求管理为主的国家干预。二战后一度经济发展后又出现了“滞胀”等问题，理论界围绕政府要不要干预、干预什么、如何干预争论不休，形成了后凯恩斯主义，即新古典综合和新经济自由主义（包括货币主义学派、供给学派、理性预期学派、公共选择学派等）两大阵营。可见，围绕政府与市场关系的理论争论经久不衰，成为划分经济学派的重要依据，政府与市场关系是市场经济理论的核心部分。马恩经典作家揭示了商品经济的一般规律和资本主义经济内在矛盾，认为未来社会将有计划地组织社会生产，创建了马克思主义政治经济学。新中国成立后按照马克思的设想、斯大林的《苏联社会主义经济问题》及我国经验，创建了以公有制和计划经济为核心的社会主义政治经济学。改革开放后，社会主义经济理论因改革目标的演变，先后形成了社会主义有计划商品经济理论、社会主义市场经济理论。目前的社会主义经济理论仍不成熟，仍在完善发展中，其重要原因之一是政府与市场关系的定位仍不科学。此次《决定》关于“市场决定资源配置是市场经济的一般规律”、“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的论述，以及围绕这一核心的经济体制改革上的创新，是我国社会主义市场经济理论的重大突破，也是马克思主义经济学中国化的重要成果，为社会主义经济理论的发展和完善做出了新的重大贡献。

（二）政府与市场关系的新重构，抓住了推进全面深化体制改革的关键，加快了建立完善社会主义市场经济体制的步伐

经历30多年的改革，尽管市场作用的力度、深度、广度不断增强、加深、扩大，政府也先后进行了七次大的政府机构改革，逐渐由全能型政府向有限型政府、由管制型政府向服务型政府转型。［4］（P17）但是，政府在不少领域仍然掌握着资源配置权的决定权、市场准入权，各级地方政府经济活动的动机强，政府干预中的错位、越位、不到位仍然较普遍，政府干预失灵不少，严重影响了市场在资源配置中的作用，审批环节的繁文缛节和暗箱操作导致权力寻租和腐败横行。《决定》正是以政府与市场关系重构为核心，作出了全面深化改革的部署。抓住政府与市场关系的重构推进改革，才能准确理解和落实《决定》全面深化经济体制改革的部署和任务。

《决定》出来后的三年来，国务院把简政放权作为发挥市场决定作用、全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，根本扭转了前些年改革进展缓慢的状态。2013年以来国务院相继取消和下放了800多项行政审批事项，并公布取消了211项职业资格，使需报中央层面核准的项目数量减少了约76%，此后，国务院印发的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》提出8个方面65项任务，特别强调要深入推进监管方式创新，着力优化政府服务，包括研究制订“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见，充分激发了市场活力，调动了地方积极性，全国各地政府积极跟进。国家统计局最近的一份调查结果显示，一半以上的受访企业认为简政放权等改革“改善了营商环境”，超过57%的受访企业认为改革“激发了市场活力和社会创造力”，超过七成的受访企业认为改革“规范了政府行为，提高了政府效率”。［5］

（三）政府与市场关系的新重构，推进了新常态下产业的转型升级、创新驱动战略的实施，促进了经济持续健康发展

新常态下我国存在经济下行压力增大、不少行业产能过剩、地方债务过高、产业升级缓慢、自主创新能力不强等问题，这些问题与政府参与资源配置过多和不当紧密相关。如现在的产能过剩，基本上均是各地前期推出产业政策雷同带来的。如我国创新能力不强、层次较低，与市场未能在创新资源配置中起决定作用紧密相关。在科研经费配置上，长期来政府权力过大，造成创新资源配置不公平、不合理，科技转化率低、创新效率不高。又如我国经济发展中波动大，多在过冷与过热之间摇摆，虽然其影响因素众多，但政府与市场关系欠协调在这些因素中占有较大比重，这已被一些学者的研究所证实。例如，魏杰、董进研究认为，政府部门行为的影响是导致历次宏观经济波动的一个重要因素。［6］（P57）李斌、王小龙认为，地方政府的行为是我国经济波动的主要力量。［7］

三年多来的简政放权、商事制度改革，让政府权力之手不再乱伸，让市场之手更多发挥作用，已经成为转方式、调结构向纵深推进的“催化剂”和“助推器”。数据显示，继2013年我国第三产业占国内生产总值的比重历史上首次超过第二产业后，2015年上半年第三产业占比进一步提升为49.5%，比上年同期提高2.1个百分点，高于第二产业5.8个百分点。据不完全统计，从2013年5月至2015年5月，中央层面已经出台至少22份相关文件促进创业创新，创业创新市场化机制逐步建立，大众创业万众创新的格局开始形成。科技部数据显示，全国科技孵化器数量已超1600家，在孵企业8万余家。［8］2014年3月至2015年5月全国新登记注册市场主体1691.1万户，同比增长16.3%。中国正在形成“万众创新”、“人人创新”的新态势。［5］

（四）政府与市场关系的新重构，促进了开放型经济新体制的构建

对外开放与体制改革相结合是以往开放型经济取得持续成功的重要经验之一，改革为开放创造体制基础和内在条件。《决定》以政府与市场关系的重构为核心，提出了扩大市场准入、实行负面清单管理、加快金融改革开放、提高政府服务效率等一系列改革开放举措，有利于推动国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，形成参与和引领国际经济合作竞争新优势。

2013年以来，我国积极探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，彻底改革外商投资和境外投资项目管理制度，由原来的一律实行核准制改为原则上实行备案制，目前外商投资项目实行备案管理的超过95%。上海、福建、天津和广东等自贸区已经实现负面清单管理。在境外投资领域，除涉及敏感国家和地区、敏感行业的项目外，其他项目一律取消核准改为备案管理并实现网上办理。区域通关一体化改革大幅度降低了企业通关成本，提高了通关效率。我国对外贸易正从大进大出向优进优出的转变，我国外贸企业正在加快“走出去”，推进国际产能合作更加注重高端制造、高附加值产品出口；跨境电商、“一带一路”等外贸新增长点开始逐渐发力。［9］

［1］刘国光.计划与市场关系变革的三十年［N］.中国经济时报，2008—10—23.

［2］逄锦聚.进一步处理好政府和市场的关系［N］.光明日报，2013—12—6.

［3］洪银兴.关于市场决定资源配置和更好发挥政府作用的理论说明［J］.经济理论与经济管理，2014，（10）.

［4］白永秀，王颂吉.我国经济体制改革核心重构：政府与市场关系［J］.宏观经济，2013，（7）.

［5］以市场之力推进转方式调结构——简政放权新观察之四［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/fortune/-2015-08/06/c_1116168351.htm.

［6］魏杰，董进.改革开放后中国经济波动背后的政府因素分析［J］.中央财经大学学报，2006，（6）.

［7］李斌，王小龙.体制转轨、经济周期与宏观经济运行［A］.刘树成.中国经济周期研究报告［M］.北京：社会科学文献出版社，2006.

［8］中国经济土壤为创新创业“深翻”——简政放权新观察之七［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-08/09/c_1116190212.htm.

［9］“三管齐下”驱动“三驾马车”——简政放权新观察之三［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/20-15-08/05/c_1116154503.htm.

□责任编辑：周权雄

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1003—8744（2016）04—0084—06

2016—6—26

张长生（1947—），男，中共广东省委党校经济学教研部教授，主要研究方向为发展经济学。