论生态修复的环境法属性

刘　鹏

(华中科技大学 法学院，湖北 武汉 430074)

论生态修复的环境法属性

刘鹏

(华中科技大学 法学院，湖北 武汉 430074)

摘要：在环境法领域，生态修复是一个相对年轻的名词，学界对其研究还处于起步阶段。从法律属性看，生态修复是人为主导下对环境破坏进行干预恢复生态和谐确保人类可持续发展的法律行为。在当前环境保护阶段，生态修复既是政府的环境保护职责，又是环境侵害的必要生态责任承担方式之一，生态修复最能有效吻合环境侵害的责任承担本质要求，最能发挥生态保护的特殊功能。

关键词：生态修复；政府职责；环境侵害；责任承担方式

一、生态修复的环境法律关系

(一)生态修复的含义

纵观生态修复的定义，主要有两种定义方式，一种认为生态修复是一种环境的修复方式，是一种比物理修复、化学修复和生物修复更有效的环境修复方式；另外一种认为生态修复是通过人为力量对生态系统功能的恢复。第一种定义关注的是修复科学原理过程，第二种定义关注的人为力量之下的结果。作为自然科学应当关注的是过程，即环境修复方式；作为社会科学，更关注的是修复生态的结果，将生态修复定义为人类改善环境的行为方式。

环境法领域吴鹏(2011)[1]和李挚萍(2013)[2]两位学者对生态修复进行了开创性研究。吴鹏认为，法律上的生态修复是指在人工主导下生态环境破坏方对生态环境本身予以修复，并且对由此带来的生态环境受损方环境权益以及生存和发展权予以赔偿和补偿的行为，他从法律的角度定义了生态修复的行为内容，揭示了生态修复在环境法中的行为属性。李挚萍在研究中没有直接使用生态修复的概念，而是使用环境修复的概念，探讨了环境修复法制制度，她认为有必要将“环境修复作为一个新的管制工具和救济工具进行设计”。

(二)生态修复的法律关系主体

法律关系主体是法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。在生态修复的法律关系中，权利的最终享有者是恒定的即全人类，包括当代人和后代人。作为义务的承担者在不同的法律关系中，生态修复的法律义务主体也会呈现不一样的状态，诸如在调整性法律关系中，政府是生态修复法律关系的义务主体；在保护性法律关系中，生态修复的法律义务主体可能是企业团体或个人。政府、企业团体或个人都是生态修复的法律关系义务主体。政府成为生态修复法律关系的主体是法定的，无需前置行为即是生态修复法律行为的主体；企业团体或个人成为生态修复的法律主体可以是法定也可以是约定的，必须有前置行为诸如对生态环境造成破坏的法律事实或者主动表达愿意承担修复工作的意思表示。

(三)生态修复的法律关系客体

生态修复的法律关系从属于环境法律关系，生态修复法律关系的客体也是环境法律关系的客体。传统法理理论将法律关系的客体定义为权利义务指向的对象，其客体具体包括财物、给付行为、智力成果、人格利益四种。随着社会的发展，法律关系客体的范围已经有了新的拓展。环境法学界的学者们普遍认为，环境是环境法律关系的客体。但实际上，环境作为环境法律关系的客体，不足以涵盖环境法律关系调整的所有范畴，也难以体现环境法的真正使命。[3]环境法律关系客体具有不同于其他法律关系客体的特殊性[4]，这种特殊性体现在环境一体化和不可逆性，这种特性也就是环境的生态性。因此，环境法律关系的客体应该是各类生态利益。生态利益涵盖了人和自然共有的特征，体现了包括人在内的生态系统的利益。生态修复的目的就是要恢复健康的生态系统，因此生态修复法律关系中将生态利益作为客体具有科学性和合理性。

(四)生态修复的法律关系内容

法律关系的内容是指法律关系主体所享有的权利和承担的义务，即法律权利和法律义务。在生态修复法律关系中，全人类是权利的享有者，享有在稳定和平衡的生态系统中健康自由快乐幸福生活的权利；政府作为公共利益的代表，开展生态修复是其职责和法律义务，是政府在面临生态危机困境下自觉自愿承担的法律义务；企业团体或个人在对生态环境造成破坏后，法律强制规定生态修复的环境义务，生态修复成为企业团体或个人对环境侵害的一种生态责任承担方式。

生态修复法律关系是环境法法律关系的重要组成部分，生态修复行为的法律属性来源于环境法的基础理论，同时又丰富了环境法律关系的内涵。生态修复法律关系将以两种姿态出现在环境法当中，一种是作为政府的环境保护职责，另一种是作为环境侵害的生态责任承担方式。生态修复在环境法中的诞生与发展，为生态文明建设提供了根本的法制保障。

二、生态修复是政府的环境保护职责

(一)政府承担生态修复职责的理论基础

1.应对环境危机——政府的职能

政府的起源与国家的起源是紧密联系在一起的，关于政府的起源，在西方政治学界流行着两种论断，第一是人性需求论，第二是契约起源论。亚里士多德的《政治学》及霍布斯的《利维坦》从人性需求的角度论述了政府的起源。契约起源论是对亚里士多德等人的心性需求论的直接承续和发展，契约起源论代表人物有霍布斯、洛克、卢梭等，他们主张政府的目的在于保护人的最基本的人之权利即私有财产。国家与政府的关系是一种委托代理关系，政府是公众服务的工具。政府职能是国家行政机关在法定权限内对公共事务进行治理时发挥的职责和功能。政府职能以公共行政为基本内容和活动方向。世界银行首席经济学家约瑟夫·斯蒂利茨和欧洲复兴开发银行首席经济学家尼古拉斯·斯特恩认为政府的职能主要包括[5]7：(1)财富的公平分配；(2)纠正市场失灵；(3)解决外部效应；(4)提供公共物品；(5)提供社会有益的需求。从政府的职能看，改善和修复生态环境、应对各种环境危机是政府本身的职责。

2.生态环境的属性——公共产品理论

保罗·萨缪尔森认为 ，“公共产品是这样一些产品，不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里”。[6]571哈耶克对公共产品的定义为[7]631：“公共产品并不是对任何特定的需求的直接满足，而是对某些条件的保障，从而使个人和较小的群体在这些条件下得以享有较有利的机会以满足彼此的需求。”公共产品具有以下基本特点：一是非竞争性，人们之间对产品的消费可以随心所欲，人们之间对产品的收益互不影响，人类对产品的利用和收益不存在矛盾冲突。二是非排他性，产品在一部分人使用时，其他人任何人也可以使用；产品在一部分人利用收益时，其他人也可以利用收益，人们对产品没有专属性。环境具有公共产品的特性，其公共产品的特性引发“公地悲剧”和“搭便车”问题。人们为了个人利益的最大化，往往无限度地占据环境容量，贪婪地使用公用资源，从而引发了生态环境危机。政府作为公共产品的维护者和提供者，化解生态危机属于分内之事。

(二)政府承担生态修复职责的现实依据

1.生态危机与政府的行为有直接关系

环境法学家蔡守秋先生曾提出这样的质疑，“年年立法，年年治污，年年污染，治理速度远远赶不上污染速度，很多地区走不出有些地区仍然走不出环境污染和生态破坏继续恶化，即越治越污染的怪圈?”[8]问题到底出在哪里？问题出在政府的作为或不作为的不当性上。正如国家环保总局副局长潘岳所指出的:“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”，“政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍。”[9]在我国经济发展过程中，政府在环保问题上的决策失误和履职懈怠是导致环境事故频发的关键因素。政府环境决策的失误，很可能会带来一场生态浩劫。同时，面对生态环境的恶化，政府不管不问或者执法走过场，造成环境破坏有法不依，违法不查，纵容排污企业无限制地排污，这些因素都导致了当前的环境危机。从政府行为对生态环境造成影响的角度讲，政府必须承担生态修复的义务，政府承担生态修复的义务是在为自己的行为买单。

2.政府具有生态修复的优势

生态修复具有复杂性和系统性，涵盖四个方面的内容：一是清除和净化污染物质；二是在污染物质消除困难的情况下，采取措施防止污染扩散；三是消除和减少环境物理、化学、生物等特性的变化；四是恢复生态系统的生态、历史和文化功能。生态修复牵涉内容十分广泛，涉及因素众多，需要多方力量有机联合，需要大量的资金投入作为支撑。生态修复投入大，见效慢，需要在健全的机制上成为常态化工作。能够肩负起生态修复重任的只有政府，因为政府能够更加高效协调配置各方力量，有巨大的财政投入作为生态修复的资金支持，有先进的科学技术支持生态修复工作。从政府具备的各种优势看，将生态修复作为政府的一项义务是合理的。

3.生态修复关系到政府执政成效

环境群体性事件在1996年以后，增速明显，年均增长超过29%，频发重特大环境事件。据统计，自2005年以来，被环保部直接接报处置的环境事件达927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。环境群体性事件严重影响了社会的安定团结，诱发了政府和人民之间的矛盾，甚至引起了人民对抗政府的行为。开展生态修复关系可以极大减少环境群体性事件的发生，有利于改善政府和人民之间的矛盾。国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时强调，“必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务，我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。”政府已经充分认识到环境危机对政权稳定的影响，从政府的执政环境上来看，生态修复不仅改善了人类的生存环境，满足人们对健康生活和幸福生活愿望的追求，而且塑造执政为民的良好形象，将生态修复作为政府的义务是必要的也是紧迫的。

(二)国内外立法将生态修复作为政府职责的规定

1。国外立法将生态修复作为政府职责的规定

很多国家将生态修复作为政府的一项义务明文规定。加拿大《环境保护法》第2条的1.1款规定：加拿大政府应当“采取预防的和救济的措施，以保护、提高和恢复环境”。明确规定了政府提高和恢复环境的义务。俄罗斯《环境保护法》规定了严格的环境修复义务，对可能造成环境不良影响开发建设活动都规定了环境修复要求和措施，政府也包括在内，主要体现在第7章“对进行经济活动和其他活动的环境保护要求”之中。美国于1980年颁布了《综合环境反应、赔偿与责任法》，1996修订，又称《超级基金法》，法律中明确了总统、州政府和地方政府的治理责任，该法对环境修复起到保障、规范、促进作用。日本政府将治理环境和保护自然作为政府的一项重要职能，各部门都有开展生态修复的义务。

2.我国将生态修复作为政府职责的规定

我国《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”从宪法层面明确了政府保护环境的职责，虽然没有明确国家应该承担生态修复的义务，但是生态修复应当是国家保护和改善生态环境题中之义。现行《环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”环境保护基本法明确规定了各级人民政府保护环境的职责，也没有明确规定生态修复的义务，但是采取措施改善环境质量的提法与生态修复异曲同工。在未来的法律修改中，生态修复应当在宪法或者环境保护法中明确加以规定，因为生态修复的理论与实践含义更丰富，立场更鲜明。

三、生态修复是环境侵害的必要责任承担方式

(一)环境侵害的特性

环境侵害在上世纪90年代已经被学者所关注。陈泉生教授最早详细探讨了环境侵害的定义与特征，她认为环境侵害是因人为的活动，致使生活环境和生态环境遭受破坏或污染，从而侵害相当地区范围内不特定多数人的生活权益或其他权益的事实[10]。陈泉生教授认为环境侵害具有社会性、价值性、复杂性和缓慢性的特征，环境侵害包括行政救济、民事救济和刑事救济。李艳芳教授认为环境侵害作为一种新型的侵害行为，与传统侵权行为相比，具有以下明显的特性，具有不平等性、价值性、社会性、不明确性和缓慢性五个特征[11]。徐祥民教授认为，环境侵害在人的利益损害之外存在环境媒介的损害，受影响的环境所产生的危害大于人的利益损害，人的利益损害只是受影响的环境所导致的危害中的一部分，人类的环境行为必定要产生环境影响，但并非所有的环境行为都一定会产生“人的利益损害”。在没有人的利益损害的情况下，环境损害却在客观上已经发生。徐祥民教授认为人类的环境行为所造成的对环境的消极影响和由受影响的环境引起的包括人的利益损害在内的各种损害，环境侵权是环境侵害的一个组成部分，甚至只是一个小部分[12]。吕忠梅教授认为，环境侵害是对社会利益和个人利益的双重侵害；环境侵害是对环境资源多元价值的侵害；环境侵害是一种社会风险或者必要代价；环境侵害是一种复杂性侵害。她认为环境侵害远超出了传统侵权法的法理及制度架构[13]。从以上学者的讨论中，我们可以肯定地认为环境侵害的含义远远大于环境侵权，更符合环境法发展和完善的需要。

而我国现有环境侵害救济的法律依据将环境侵害等同于环境侵权、环境处罚处分和环境犯罪。法律在损害赔偿方面只规定了污染损害行为，未涉及生态破坏或环境破坏。《民法通则》第一百二十四条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”。《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定:“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”法律从维护社会秩序的角度规定了环境污染和资源利用，《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”里专门设置一节(第六节)，明确规定了破坏环境资源保护罪。

环境侵害既包括对公益的侵害，也包括对私益的侵害；包括对自然人和法人利益的损害，也包括对人类利益和社会利益的损害，还包括对生态利益的损害。环境侵害是人类行为污染或破坏生态环境，造成生命、身体、健康、财产、环境等多种权益损害的法律事实。环境侵害有如下特征：第一、环境侵害是人类行为所致。地震、海啸等自然灾害造成的环境破坏和环境污染不属于环境侵害的范畴，只有人类的活动行为引起的生态破坏和环境污染才属于环境侵害。第二、侵害对象具有广泛性，在环境侵害的过程中，受到侵害不仅仅是人类的人身权和财产权，还包括对社会秩序和社会公益的侵害，还有人类的环境法益和生态法益等等因素。第三、损害程度超过了环境容量，人类正常的生活向环境排污或者进行资源利用，是在生态承载力和环境污染负荷的范围内进行的，没有超过环境容量的行为不构成环境侵害。第四、损害后果危机生态和谐和可持续发展，环境既要满足当代人的需要，又不能影响后代人的生存发展，因此环境侵害在后果上必然造成了生态环境的不可持续。

(二)环境侵害责任承担方式阙如

环境法的调整对象是环境法争论不休的问题。传统法学理论一直认同法律的调整对象是社会关系，即人类社会中人与人之间的关系。很多学者也认为环境法也应当是调整人与人之间的关系，“环境法只能调整人与人之间的关系，即环境社会关系，是人们在开发、利用、保护和改善环境中所产生的社会关系”[14]19，“自然很难享有权利和义务，不能成为法律关系的主体。[15]”环境法“不能直接调整人与自然的关系”[16]。与之相反，有学者认为，“法律可以直接调整人与自然的关系”[17]，蔡守秋先生则坚定地认为环境法的调整对象是人与自然的关系，他认为“用法律调整人与自然关系的理论正在成为环境法学的特色理论、核心理论”[18]，“当今所有的环境资源法律或法规，都毫无例外地包含人与自然的关系、反映人与自然的关系、调整人与自然的关系。一部良好的环境资源法律应是一张人与自然关系的关系网，应是一幅反映、描绘人与自然和谐共处的蓝图。”[19]学者钱水苗教授认为环境法调整人与人之间的关系是法律的实然状态，而环境法调整人与自然的关系是环境法的应然状态[20]。时至今日，环境法的调整对象一直是环境法理论无法突破的障碍。正因为环境法调整对象的认识不统一，造成了环境侵害责任承担方式未能自成体系。

从目前运行机制来看，环境侵害的责任承担方式包括民事侵权责任承担方式、行政责任承担方式和刑事责任承担方式。《民法通则》第一百三十四条规定了承担民事责任的方式主要有： 停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；修理、重作、更换；赔偿损失；支付违约金；消除影响、恢复名誉；赔礼道歉。《侵权责任法》第三十五条规定了责任承担方式有：停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；赔偿损失；赔礼道歉；消除影响、恢复名誉。民事责任承当方式是针对民事主体人身权或财产权的侵害，对自然人或法人损害后果进行赔偿。我国《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；《行政机关公务员处分条例》第六条规定了行政机关公务员处分的种类为：警告；记过；记大过；降级；撤职；开除。行政责任的目的是保障行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，又保护公民、法人和其他组织的合法权益。刑事责任的承担方式由《刑法》第三十三条和第三十四条明确规定：主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑，附加刑有罚金、剥夺政治权利和没收财产。刑事责任的目的是为了惩罚环境犯罪行为。

从现有责任承当方式来看，无法体现环境侵害的本质特征，换句话说，环境侵害的责任承担方式未能体现环境保护的本质要求。无论民事责任、行政责任抑或刑事责任的承担方式，都是从制止行为人行为的角度和赔偿受害人利益的角度来设计，未能考虑环境侵害的生态责任承担方式，以至于我国环境法责任承担方式既不完整，又不能完全发挥环境保护的功能。尽管我国环境法发展迅速，但是未能形成独具特色的环境侵害救济方式，未能建立合理的责任制度体系。

(三)生态修复是环境侵害的生态责任承担方式之一

环境侵害的生态责任承担方式是指从环境侵害的对象出发，环境加害人对侵害对象负责，消除对侵害对象的损害状态。环境侵害的生态责任承担方式应当成为环境法最核心的内容之一，因为它最能保证环境法立法宗旨的实现。加害人承担环境侵害责任的对象可能是人，也可能是生态环境。环境侵害的生态责任承担方式的对象只能是生态环境本身。环境侵害造成的环境破坏或环境污染，需要加害人用生态的方式加以修复或者消除环境破坏与环境污染造成的后果。

生态修复就是一种人类通过生态恢复和重建手段来修复受损的生态系统并通过社会资源合理分配其发展机遇来实现人类社会可持续发展的过程[21]。其意义就在于对环境侵害后果的消除。生态修复由人的行为来主导，在人有意识的行为下修复受到破坏和污染的生态环境；生态修复含义包含的内容是十分广泛的，它不仅要求实现原有生态系统的恢复或重建，还要求“人文生态修复”，即使人类社会在生态修复中得以实现可持续发展的状态。

生态修复应当成为环境侵害的生态责任承担方式之一。生态修复既不是传统民事责任承担方式意义上的恢复原状，也不是传统环境行政责任和刑事责任的承担方式，而是一种立足于环境法自身特点而独立存在的应对环境侵害责任承担的必要方式。生态修复是弥补环境侵害后果的对症良方，从根本上解决环境侵害长期无法有效救济的顽疾。

从当前环境保护的阶段看，生态修复作为政府的环境保护职责和环境侵害的生态责任承担方式会同时存在，政府自身的原因和人为环境破坏与污染侵害引发的“无主之债”只能由政府来背负，政府要解决生态破坏的历史遗留问题和现实问题；随着政府对环境破坏历史遗留问题的解决和政府环境决策与监督的科学合理化，政府开展生态修复的责任会逐渐弱化或消失。但是生态修复作为环境侵害的生态责任承担方式会逐渐成为主导，谁对环境造成了侵害，谁就应该承担生态修复的法律责任，生态修复应当成为环境法环境侵害责任承担方式的重要内容。

参 考 文 献：

[1]吴鹏.浅析生态修复的法律定义[J]．环境与可持续发展，2011，(3)：63-66.

[2]李挚萍.环境修复法律制度探析[J]．法学评论，2013，(2)：103-109.

[3]王刚.环境法律关系客体新论[J]．中国海洋大学学报(社会科学版)，2010,(6)：53-56.

[4]蔡守秋.环境法律关系新论——法理视角的分析[J]．金陵法律评论，2003，(春季卷):64；吕忠梅.环境资源法学[M]．北京:中国法制出版社，2001.

[5]陈喜红.中国环境公共物品供给的制度缺陷与改善对策研究[M]．北京：中国社会科学出版社, 2006.

[6]保罗·A.萨缪尔森,等.经济学[M].胡代光,等,译.北京：首都经济贸易大学出版社,1996.

[7]F·A·哈耶克，法律、立法与自由[M].邓正来,等,译.北京：中国大百科全书出版社,2000.

[8]蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全[J]．河北法学，2008，(3):18-25.

[9] 牛晓波，杨磊.环保总局第三张牌:修法问责“污染保护伞”[N].21世纪经济报道，2007-02-27.

[10]陈泉生.再论境侵害及其救济[J]．中国社会科学,1992,(4):171-183.

[11]李艳芳.环境侵害的民事救济[J]．中国人民大学学报,19924,(6):66-71.

[12]徐祥民,邓一峰.环境侵权与环境侵害——兼论环境法的使命[J]．法学论坛,2006,(2):9-16.

[13]吕忠梅.环境侵权的遗传与变异-论环境侵害的制度演进[J]．吉林大学社会科学报,2010,(1):124-131.

[14]王灿发.环境法学教程[M]．北京：中国政法大学出版社,1997.

[15]李艳芳.对“人与自然关系法律调整”的质疑[C]．2001年环境资源法学国际研讨会论文集，139-146.

[16]李爱年.环境保护法不能直接调整人与自然的关系[J]．法学评论，2002，(3)：74-78.

[17]郭红欣.环境保护法能够调整人与自然的关系[J]．法学评论，2002，(6)：69-74.

[18]蔡守秋.环境法学理论的要点和意义[J]．现代法学,2001,(4):85-95.

[19]蔡守秋.人与自然关系中的环境资源法[J]．现代法学，2002,(3)：45-60.

[20] 钱水苗.环境法调整对象的应然与实然[J]．中国法学，2003,(3)：25-33.

[21]吴鹏.生态修复法制初探-基于生态文明社会建设的需要[J]．河北法学，2013,(5)：170-176.

责任编辑：韩静

On the Character of Ecological Rehabilitation in Environmental Law

Liu Peng

(School of Law, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)

Abstract：Ecological rehabilitation is a relatively new term in the field of environmental law and the academic research on it is still in its infancy. From the perspective of legal character, ecological rehabilitation can be regarded as a legal act designed to reverse environmental damage to environmental harmony and sustainable development with human intervention. In the current phase of environmental protection, ecological rehabilitation can be taken as both the environmental responsibility of government and the necessary way of environmental violations, which is the most effective environmental infringement liability to fit the essential requirement and the best play of the special features in ecological protection.

Key words：ecological rehabilitation; government responsibility; environmental violations; way of taking responsibility

收稿日期：2016-01-29 基金项目：2014年中央高校基本科研业务资助项目 “生态文明视野下土壤环境保护法律制度研究”(014AA016)

作者简介：刘鹏(1982-)，男，湖北十堰人，2013级博士研究生，从事为环境法和科技法学研究。

中图分类号：DF468

文献标识码：A

文章编号：1009-3745(2016)02-0114-06