涉检信访内涵的演变及其精细化厘定

□乔亚南（中共广州市委党校 政治学与法学教研部，广东　　广州510070）

涉检信访内涵的演变及其精细化厘定

□乔亚南（中共广州市委党校 政治学与法学教研部，广东广州510070）

涉检信访的概念及其内涵是涉检信访制度的逻辑起点，应合理厘定内涵，由此构建涉检信访的整体制度。涉检信访内涵的厘定根本上应坚持法治原则及诉访分离的原则。然而，涉检信访概念自确立之初便存在一定缺陷，不足以彰显法治精神，并给实践工作带来了一定的困扰，不利于制度效用的充分发挥。涉检信访内涵的演变逐渐呈现出合理化倾向，但应当更加明确地向法治原则回归，更加彻底地践行“诉访分离”原则，更为具体、精细地厘定其内涵，深入落实四中全会决定“把信访纳入法治化轨道”的要求，着力实现用“法治思维、法治方式”来处理涉检信访案件。

涉检信访；内涵；精细化

涉法涉诉信访制度与政府信访制度相并列，是我国一项具有特色的信访制度，涉检信访制度是涉法涉诉信访制度的重要组成部分。涉法涉诉制度与政府信访制度虽同为信访制度，但存在诸多区别，甚至有根本性不同。涉检信访是涉法涉诉信访的下位概念，除了与政府信访制度存在根本不同之外，也存在其独特的特点，这些独特的特点源于其涉法涉诉性质，更源于检察机关在我国宪法上的制度特性及其相应的职权。基于涉检信访的特殊性，非常有必要分析其内涵，在理论上辨明涉检信访与政府信访制度以及涉诉涉法信访的区别，这是建构涉检信访制度的基础，如不能精准厘定涉检信访的内涵，便不足以支持整个信访制度的构建。遗憾的是，涉检信访概念自其在文本上确立之初，便处于难以识别的尴尬境地，功能定位模糊，增加了实务操作的难度，没有把法治理念、法治思维、法治方式放在核心地位，有违诉访分离原则和法治原则。［1］

一、涉检信访概念的确立及其缺陷

（一）涉检信访概念的确立

2007年3月，最高人民检察院出台《人民检察院信访工作规定》，作为涉检信访制度的专门性、权威性的文件对涉检信访做出了明确的定义。《人民检察院信访工作规定》第二条规定：“本规定所称信访，是指信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向人民检察院反映情况，提出建议、意见或者控告、举报和申诉，依法由人民检察院处理的活动。”该规定的内容明显受到国务院《信访条例》的影响，如《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”前者显然是模仿了后者。该定义较宽泛、模糊，既给理论研究带来困扰，也为实务工作带来了麻烦，各地理解和执行的标准非常不一致，给实际工作造成被动。［2］上述涉检信访概念的宽泛性定义其实源于我们一直以来对涉检信访制度的模糊性理解。例如1986年最高检制定的《人民检察院控告申诉检察工作细则（试行）》中对于检察院控告、申诉职能的规定中就将信访制度糅合在一起，未加明确区分，该文件一直适用到2010年。［3］

（二）涉检信访概念的缺陷

涉检信访的定义，是涉检信访制度研究的逻辑起点，对于建构涉检信访制度和设计涉检信访工作机制具有前提性、基础性作用，应给予审慎界定。但遗憾的是，我们对涉检信访内涵的理解仍存在模糊之处，甚至难以形成一个受理论界和实务界普遍接受的通说性定义［2］。对涉检信访内涵的模糊理解主要源于没有认清涉检信访与政府信访的区别，《人民检察院信访工作规定》模仿《信访条例》对涉检信访下定义的做法是不适当的。实际上，涉检信访作为涉法涉诉信访与政府信访有本质区别。信访意味着给当事人提供一种直接民主参与的形式去干预或影响政治决策或事务性决定，而且信访程序独立于一般的法律程序，这种干预往往外置于基本法律程序，换句话说，即便该问题的解决有专门的法律程序，但是当事人依旧可以通过信访途径表达意见、干预决策，可以对依法定程序正在处理中的案件进行干预，甚至也可以对已经处理完毕的案件进行干预；在信访制度中，这种干预似乎在很多时候都不受时限的限制，当事人可以反复干预。信访制度正是基于其程序的灵活性区别于其他法律程序，也是信访制度的价值所在，并符合中国传统文化，如舜帝设“敢谏之鼓”使天下人畅所欲言等，类似制度一直传承到清代，如清代“叩阎”制度，叩阎分为“鼓状和告御状”两种形式。［4］老百姓可以超越一切法律程序，超越多个上级部门，直接反映问题，甚至直接向皇帝、国王反映问题（告御状）。然而必须指出的是，这种制度在政府信访制度中还似乎可以合理存在，但在涉法涉诉信访制度中却恰恰要谨防当事人超越一般法律程序干预决策，避免法治原则遭到破坏。这也是确立诉访分离原则的核心价值追求。［5］

司法权的运行与行政权的运行存在重大区别，导致了政府信访制度与涉诉涉法制度存在很大不同。行政权力的实施有着许多政策性考量的成分，不同的行政案件基于事实不同而可以做出不同的行政行为，行政领域也存在着大量的行政事实行为，甚至存在很多即时性行政行为。这为信访程序中当事人灵活干预行政决策提供了制度契合。而司法权力的实施更加注重维护法律的尊严，同时强调司法裁定的稳定性和一致性，避免相同或类似的案件出现差别较大甚或截然不同的结果。司法活动的时效性比较强，无论是司法权力运行还是当事人权利救济都必须遵守时效规定，避免随意性。同时，司法裁定本身相比较行政行为更加需要稳定性，不适合经常性变更已作出的司法裁判，否则对司法权威伤害很大，且会进一步损害法治原则，危及社会稳定。纵然行政行为也必须具有公定力、确定力、拘束力等特性，但行政主体对已作出行政行为予以变更的频率可以远远高于司法裁定，虽亦存在对行政权威的损害，但远不及变更司法裁定所带来的损害，而且某些行政行为的变更被视为具有较高的现实合理性，因为行政行为受经济社会发展的影响比较直接，行政主体面对经济社会纷纷复杂的对象，行政行为或活动做出因应性调整有其现实必要性。

另外，上下级司法机关的关系与上下级行政机关的关系存在本质性不同，这意味着信访制度实施的效果也有着根本性差别。我国上下级行政机关是领导与被领导的关系，例如我国宪法第一百零八条规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。当事人向上一级行政机关提出信访诉求，上一级行政机关经过审查可以要求下级行政机关变更或终止原行政行为，上级行政机关甚至可以直接做出决定变更或终止原行政行为。然而这种情况在涉法涉诉信访制度中却并不可行。

以法院为例，我国宪法第一百二十七条规定，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。因此，上下级法院关系是监督与被监督的关系。信访人向上级法院提出信访诉求，上级法院既不能向下级法院发布命令，更不能直接改变下级法院的裁判，甚至不能对下级法院的裁判发表不适当的意见。我国《宪法》第一百二十六条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。在我国人民法院享有独立审判权，结合《宪法》第一百二十七条规定来看，是以人民法院为单位实行审判独立，每一级人民法院既独立于行政机关、社会团体和个人，也独立于上级或下级人民法院，当然同级人民法院之间也彼此独立。上级法院只对下级法院享有监督权，并没有领导权，上下级人民法院之间不像上下级行政机关之间是领导与被领导的关系。按照这个体制，当事人向上级人民法院提出信访请求，上级人民法院即便认为请求合理，也只能对下级法院提出指导性意见或建议，下级法院在收到上级法院的意见或建议之后，可以按照法律规定和审判工作规则对该信访请求予以独立性审查，其审查结果不必要求必须执行上级法院的意见或建议，不必要求与上级法院的意见或建议完全一致。

以检察院为例，我国宪法第一百三十二条规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。因此，我国上下级检察院关系是领导与被领导关系。我国宪法第一百三十一条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。那么，结合《宪法》第一百三十二条规定，在我国人民检察院作为一个系统整体享有检察权独立，独立于行政机关、社会团体和个人，换句话说，某一个检察院不独立于整个人民检察院系统，上下级检察院之间是领导与被领导关系，该领导关系在《中华人民共和国人民检察院组织法》得到了具体体现和落实，例如该法规定，省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准；自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。基于领导与被领导关系，上级检察院有权改变对下级检察院的决定，下级检察院应当执行上级检察院的决定。所以，如果当事人向上级检察院提出信访请求，上级检察院认为请求合理可以直接要求下级检察院对已作出的司法决定予以改正，下级检察院则应当予以改正。纵然如此，上下级检察院领导关系的落实也必须遵守依法行使检察权的原则，某种意义上讲，这是对该领导关系的限制。一方面，上级检察院即便要对下级检察院提出改正要求，其本身必须遵守法律原则，依法提出改正要求，即遵循法律程序并在事实基础上提出要求；另一方面，下级人民检察院在收到上级检察院的要求后，也应当尊重法治原则，依法运用检察权对信访案件予以审查，做出符合法律的决定，其中既包括遵循程序性规定，也包括遵循实体性规定，前者是指遵循法律规定的程序开展审查活动，后者是指遵循实体法规定的条件在查明事实的基础上依法做出实体性决定。

总之，基于基本体制的不同，人民法院与人民检察院的信访制度与行政机关的信访制度存在根本的不同，目前仍然有效的《人民检察院信访工作规定》仿照《信访条例》对涉检信访所下的定义是不适合的，不能反映涉检信访的实质，亦不能对涉检信访制度实践提供明确、有效的指引。

二、涉检信访内涵的演变及其合理化

2010年4月，最高检察院下发了《关于清理排查涉检信访积案范围有关问题的补充通知》，该《通知》对涉检信访案件做出了限缩性的规定，对于涉检信访工作给予了更为明确具体的指引，是我国涉检信访制度发展中一个重要的文件。该文件规定涉检信访案件是指公民、法人或其他单位通过信访渠道反映的涉及检察机关或检察人员的案件，包括不服检察机关处理决定的案件，反映检察机关在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的案件，反映检察机关违法办案或检察人员违法违纪的案件。该文件对涉检信访的内涵做出了比较合理的解释。合理之处在于坚持了诉访分离原则，将涉及诉讼的案件与信访案件分离开来。所谓诉访分离就是要将涉及民事、行政、刑事诉讼案件严格按照既有的诉讼程序法和实体法的规定给予处理，坚守法治原则依法处理，不因该案件是信访案件而损害法治原则，换句话说，不因该案件是集访、闹访、缠访案件或是有重大影响的案件而基于维护社会稳定考量僭越法治原则，避免出现违反既有法律规定给予特殊性照顾的处理方式。这正是笔者写作本文讨论涉检信访制度的基本问题意识，也是本文澄清涉检信访内涵的主要目的。实际上，我们在实践中既存在将诉讼案件与信访案件混为一谈的倾向，也存在将信访案件优先于诉讼案件处理的情况，例如基层检院常因维稳压力而给予信访当事人额外的“法外利益”［6］。这种“法外施恩”的做法表面上看似乎“搞定”了某些集访、闹访、缠访案件，维护了社会稳定，但却破坏了法治原则，实际上是对社会稳定带来了更大、更长远的危害，司法公正这一社会正义的最后一道防线，如果被突破，其对社会稳定带来的危害之大不可估量。其实，司法才是真正的社会稳定器和解压阀，如果不坚持诉访分离，不严格运用法治思维、法治方式解决信访案件，则法治原则得不到维护，又破坏了司法公正，降低了司法权威和司法公信力，当事人反而会“弃法转访”，如此导致司法公信力进一步下降，形成恶性循环，“信访不信法”的意识会更加张扬。［7］

该规定总体上坚持了诉访分离的原则，尽管该规定没有明确提出诉访分离原则，也没有在条文中直接明确地表明诉访分离的意图，但该规定的内涵基本上落实了诉访分离原则。例如规定的第一类涉检事项是“不服检察机关处理决定的案件”，这实际上把“正在依法办理程序中案件”排除在外，有利于诉访分离原则的实现，因为把正在办理而未有明确决定的案件不视为信访案件，所以无论是对于涉及诉讼的案件还是不涉及诉讼的案件，当事人均不可提出信访请求，即使提出信访请求，也不能立即按照信访案件给予处理，须尊重该案件先经过法定程序依法办理。这在某种意义上讲是对法治原则的遵从，尤其是将正在办理的诉讼案件排除在外更是彰显了这一点。

该文件所规定的第二类涉检信访案件是：“反映检察机关在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的案件”。这显然是对第一类涉检信访案件类型的补充，所针对的是正在办理而未作出决定的案件，但是此类案件的范围严格限缩在“久拖不决、未查处、未答复”的范围，等同于限定了信访当事人的请求范围，亦即信访当事人只能通过信访要求检察机关遵守法律时限规定、尽快做出决定，至于案件处理的实体性事项即便当事人提出请求似乎也不在该规定的重点回应内容中。所以第二类事项的规定对诉访分离的实现没有太大的影响，总体上还是坚持了诉访分离的原则。

该文件所规定的第三类涉检信访事项是“反映检察机关违法办案或检察人员违法违纪的案件”。这类事项应当属于典型的信访事项。对违法违纪行为的反映是信访的核心意涵之一，也是设立信访制度的基本价值所在。无论该案件是诉讼案件还是非诉讼案件，亦无论该案件是正在办理或是已办理完毕做出了决定，只要当事人认为存在违法违纪情形，都可以提出信访请求，这并不会破坏法治原则，反而有利于监督法治原则的实现。

三、涉检信访内涵的重构及其精细化厘定

（一）涉检信访内涵的重构

近年来，根据中央有关决定的精神，最高人民检察院出台规定对涉检信访的内涵进一步做出明确、具体的规定，进一步完善了涉检信访制度。最高检察院2014年1月印发了《最高人民检察院关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》，对检察机关推进涉法涉诉信访改革提出了总体要求和路径指引。2014年8月最高人民检察院制定了《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》（以下简称《实施办法》）。该《实施办法》也是对十八届四中全会决定的落实，四中全会决定提出“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”；同时又提出“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利”。该《实施办法》确立了诉访分离原则，要求将控告、申诉案件区分不同类型依法导入相应的法律程序中。

《实施办法》将控告申诉案件类型总体分为不涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的普通信访事项和涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项，又将涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项分为归属于人民检察院管辖的事项和公安机关、人民法院以及其他机关管辖的事项。因此，涉检信访事项被限缩为涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济且属于人民检察院管辖的事项，其中具体规定为三类：第一类是涉检事项；第二类是监督事项；第三类是依法属于人民检察院管辖的其他控告、申诉事项，系兜底条款。

第一类涉检事项分为四种，前三种事项基本上沿循2010年《关于清理排查涉检信访积案范围有关问题的补充通知》规定，分别是：不服人民检察院刑事处理决定的；反映人民检察院在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的；反映人民检察院违法违规办案或者检察人员违法违纪的。第四种事项是：“人民检察院为赔偿义务机关，请求人民检察院进行国家赔偿的。”这是落实《国家赔偿法》的一个规定。

第二类监督事项是落实了检察院的检察监督职能，分为两种。第一种事项是不服公安机关刑事处理决定，反映公安机关侦查活动有违法情况，要求人民检察院实行法律监督，依法属于人民检察院管辖的。第二种事项是不服人民法院生效判决、裁定、调解书，以及人民法院赔偿委员会作出的国家赔偿决定，反映审判人员在审判程序中存在违法行为，以及反映人民法院刑罚执行、民事执行和行政执行活动存在违法情形，要求人民检察院实行法律监督，依法属于人民检察院管辖的。

（二）涉检信访内涵的精细化厘定

笔者认为，《实施办法》第一类事项中的前三种事项沿循了《关于清理排查涉检信访积案范围有关问题的补充通知》关于涉检信访含义的界定，如上文论证，属于坚持诉访分离的做法。但是第一类事项中的第四种事项属于《国家赔偿法》明确规定事项，系有明确的法律程序性及实体性规定，窃以为可以纳入“诉”类，而不必纳入“访”类，以更加彻底地落实诉访分离原则。诉访分离原则旨在维护法治原则，避免信访活动僭越法治原则，既有《国家赔偿法》的明确规定，应当纳入国家赔偿法律程序，按照《国家赔偿法》的规定做出相应处理。如当事人对于处理决定不服或者认为处理过程存在违法违纪情形而提出申诉的，再予纳入信访类事项，似乎更为妥当，更符合信访制度的本义。

另外，关于第二类事项，笔者亦有如上类似的考虑，也可以在坚持诉访分离的基础上作出进一步的细分。例如第二类第一种事项中关于“不服公安机关刑事处理决定”的请求，也有诉讼法等相应的、明确的程序法和实体法规定，应当按照法律规定予以处理，可以纳入“诉”类事项，未必适合纳入“访”类事项。如检察机关按照法律规定对公安刑事处理做出决定后，当事人对检察决定有异议而提出请求，再将该请求纳入信访类事项，似乎更为妥当。而对于第一种事项中的“反映公安机关侦查活动有违法情况”的请求则可以直接纳入信访类事项，如上文论证，这符合信访制度的核心意涵。同理，对于第二种事项中的不服人民法院生效判决、裁定、调解书，以及不服人民法院赔偿委员会做出的国家赔偿决定的请求，因为有相关法律规定，也应当纳入“诉”类事项，依法做出决定，如果当事人对该决定有异议而提出申诉请求，可以纳入信访类事项；第二类事项中关于“反映审判人员在审判程序中存在违法行为，以及反映人民法院刑罚执行、民事执行和行政执行活动存在违法情形”，则可以直接纳入信访类事项。

之所以对涉及检察机关职权的“诉”和“访”事项做出上述更加精细化的区分，正是期望检察机关坚持和落实法治原

则，避免信访案件处理僭越法治原则。通过“诉”与“访”的精细化区分，使信访当事人在意识中明确法律途径和信访途径的区别，便于培养当事人法治意识，否则若当事人通过信访获得有利结果，可能将其误以为是自己上访的成果，进一步加深当事人“信访不信法”的意识。准确厘定“诉”与“访”的界限，也有利于检察实务部门辨别事项精准提供法律服务，也方便对检察机关信访工作做出更有针对性、更有效的考核。换句话说，检察机关对于具有明确法律程序规定且正在办理的案件或者既有法律程序已经依法完结的案件，应当首先做教育工作劝说当事人尊重法治原则，接受已经依法作出的决定，这是法律工作者维护法治精神的体现，其次才是视情况受理其信访请求。即便受理其信访请求，也要让信访当事人知道法治原则的存在，让当事人知道检察机关与当事人同为法治原则的遵守者，当事人不能通过所谓的集访、缠访、闹访来否定法律规定、僭越法治原则。

［注释］

［1］高宗祥.完善涉检信访工作机制探究［J］.人民检察，2015，（16）.

［2］李波、张琛、周觊.涉检信访实态观察［J］.重庆社会科学，2015，（5）.

［3］2010年11月9日，最高人民检察院出台《关于废止部分司法解释和司法解释性文件的决定》，废止了《人民检察院控告申诉检察工作细则（试行）》这一文件。

［4］李昌奎.涉检信访处置机制研究［D］.山东大学硕士学位论文，2010，（9）.

［5］唐震.“诉”“访”分离机制的正当性建构——基于经验事实和法律规范的双重视角［J］.法律适用，2011，（5）.

［6］骆婉婷.涉检涉诉信访的法治化思考［J］.第九届国家高级检察官论坛论文集［C］，2013，（8）.

［7］章彦英.涉法涉诉信访之案件成因、制度困局与破解之道［J］.法学论坛，2011，（1）.

□责任编辑：周权雄

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A

1003—8744（2016）04—0056—06

*本文系2014年度最高人民检察院理论研究课题检察理论研究课题（编号：GJ2014D06）的成果。

2016—6—26

乔亚南（1981—），男，法学博士，中共广州市委党校政治学与法学教研部副教授，主要研究方向为宪法学、行政法学。