发达国家高等教育公平政策的趋势研究

李 捷，王慧霞

发达国家高等教育公平政策的趋势研究

李 捷，王慧霞

教育公平是衡量社会发展程度和教育发展水平的重要尺度，新世纪以来发达国家高等教育公平政策呈现出将基本人权作为政策理念，政府是实施公平政策主体，公众广泛参与，遵循平等性、差异性、弱势群体补偿原则的共同特点，保障了弱势群体受教育权，助力弱势群体完成学业，但教育过程和教育结果还存在隐性的不公平。未来国际高等教育公平政策的制定将向深层次的教育入学公平、公平政策与提高教育质量形成统一、政策制定过程更趋公平、信息技术积极参与推动的多个趋势发展。

发达国家；高等教育；公平政策；趋势

教育作为现代社会价值、资源和财富分配以及社会分层的重要手段，越来越受到世界各国的关注，而高等教育公平问题，作为社会公平问题在高等教育领域的延伸和体现，也受到普遍的重视。新世纪以来，世界各国高等教育公平政策在理念、主体、参与者和内容上存在许多共性，政策执行也取得了实际效果和广泛影响。但是，在任何国家，高等教育公平都是相对的，在实现真正的教育公平的过程中，都还面临着严峻的挑战，因此，未来各国都将对高等教育公平政策不断发展和完善。

一、新世纪发达国家高等教育公平政策的新特点

(一)高等教育公平政策理念：基本人权

在当今存在各种不平等的社会现实中，高等教育能够赋予人们更大的控制自己生活的能力、更多的就业机会和选择、更多的利用闲暇和参与社会的方式，给人提供公平竞争、向上流动的机会，帮助弱势者改善其生存状态。因此，高等教育政策的公平取向尤其必要。各国学者对教育公平和均衡发展问题的理论研究十分重视，近年来已成为教育研究的一个热点，并形成了结构功能主义的研究、冲突论学派的研究、解释论学派的研究、实证派的研究等学说或学派。在此背景下，一个以人人应接受公平教育和教育要均衡发展为主要理念的全民教育思潮和终身教育思潮在全球兴起，许多国家已经把致力于教育公平当作保障人的基本权利来对待，并通过制定法律和法规以及合理的政策来予以保障。尤其是对于社会不利人群的受教育权，各国的政策法规中都有明确的规定。

(二)高等教育公平政策的主体:政府

在当今社会，教育公平是现代国家教育发展的基本价值追求，甚至已成为现代国家政治生活的基本主题和基本原则。高等教育是一种公共产品，教育的先导性、基础性和全局性是任何商品都不能比拟的，不能完全由市场来决定其发展。因此，追求高等教育公平，保证教育的公益性是政府的一项基本责任。各国政府在法律的框架下，根据公民的社会实际需求，通过规划高等教育公平化的推进线路、制定推进政策，建立教育资源配置的平衡机制、对社会处境不利群体实施弱势群体补偿体制等，达到维护教育公平，重新分配教育利益，缓解社会矛盾，促进社会和谐发展的目的。例如英国政府在2011年发布的白皮书《把学生置于体系中心》中提出政府应强化其“公平入学办公室”的地位，并真正地确保学生获得“物有所值”的高等教育。[1]

(三)公众的广泛参与

教育是社会的“缓冲器”和“稳定器”，教育公平是社会公平的基础，教育公平的实现需要社会各界的广泛参与和支持。在英、美等发达国家，社会各界对追求教育公平表现出极大热情。例如，英国政府在《高等教育的未来》和《扩大高等教育的参与》政策的制定过程中，相关政府部门就文件的内容通过书面的形式向高校、家长、学生、社会团体、专家及其他相关涉及人员公开进行意见的征询，通过对来自各方意见的整理、整合、分析及讨论，及时发布针对系列热点问题答复公众意见的报告，做好反馈，真正地鼓励、调动起公众及社会的积极性与主动性。公众积极热情的参与大力推进了高等教育公平政策的顺利制定与实施。

(四)高等教育公平政策遵循的原则

1．平等原则

教育公平的核心是起点公平，即不论一个人的家庭收入、性别、所处阶层以及所在地理位置状况如何，所有达到入学标准的人都能够最终入学。因此，平等原则是各国决策者在制定政策时首先遵守的。21世纪，虽然许多发达国家已经进入了高等教育大众化，甚至是普及化阶段，但各国依然致力于如何通过政策的制定来促进大学入学、录取的公平性。美国在历次教育的战略规划中都将增加入学机会，特别是少数群体学生的入学机会作为战略目标：美国教育部在《2002-2007规划》第五项目标中提出：提高中等后教育和成人教育的质量并增加学生的入学机会；在《2007-2010规划》中提出，为成年人和残疾人进入高等教育、职场和社会生产领域做好准备；在2011-2014年的战略目标中，提出在高等教育入学方面，让更多学生上得起、进得去大学，让更多学生接受得起、接受得到职业培训进而缩小受教育差距，尤其要注意低收入家庭学生、家族中第一代大学生、残障学生及其他长期弱势群体。

2.差异性原则

随着社会的发展，社会对公平有了更深刻的理解，公平并不简单地等于平等，教育公平政策还应遵循差异原则，各国对于杰出的青年人给予了特殊的政策。如法国在2005年颁布的《学校未来导向与纲要法》中提出，要为全体学生提供个人成功和职业成功所需要的信心，建设一个更公正的学校；学校既要帮助最弱势的学生，又要鼓励最优秀的学生努力争先；既要贡献于全民教育水平的提高，又要扩大精英人才的选拔。德国政府认为，教育公平并不意味着绝对的平均发展，政府应给每个学生提供与其能力相适应的教育机会，并给以鼓励和资助，发展其在某些方面的天赋，使其成为相应领域的精英，因此德意志研究联合会每年为在科学研究领域作出杰出贡献的青年学者颁发莱布尼茨奖。

3．弱势群体补偿原则

补偿性原则是教育公平政策所遵循的核心原则，因为，追求高等教育的平等机会，不仅要关注学生入学率，还应看最终是否完成学业、获得学位。21世纪，随着高等教育的扩张，经费自然成为一个难题，一些国家开始将压力部分地向学生及其家庭转移，一些来自地区、家庭经济、文化背景不利地位的家庭的学生，会在以后的竞争中处于劣势。因此，国家通过确立补偿性政策，为弱势群体公平受教育提供制度性的保障，提供财政补偿性资金。如美国联邦政府根据《美国复苏和重新投资法》，为家庭困难的学生提供四年的2500美元减税优惠。

二、高等教育公平政策的实施与影响

(一)保障了弱势群体受教育权

21世纪以来，随着许多发达国家一系列带有均等化意义的教育政策的实施，高等教育入学的公平性得到显著提高。很多国家的高等教育入学率超过50%，进入了普及化阶段，规模的变化从一定程度上减弱了家庭背景、性别等因素对教育机会的影响，而且入学途径越来越多元化，保障学生进入高等教育更多的自由选择权。在世界各国出台的这些关于教育公平的公共政策中，都非常关注来自社会底层或弱势群体家庭的学生，特别是保障来自弱势群体的学生(主要指来自低收入家庭的学生、少数民族学生、女生以及残疾学生等)的受教育权，从而提高了来自社会弱势群体家庭的青年进入高校学习的志向和热情。如澳大利亚联邦政府从2012年开始逐渐放开学生招收数量限制，鼓励高等教育机构走向多元化发展，招收更多的学生，而扩大高等教育参与的主要原则是确保不同背景的本土学生，只要有能力、够资格，都能有平等的机会接受高等教育，尤其是弱势群体学生，争取在本科生入学中，能达到20%的比例。

(二)补偿政策助力弱势群体完成学业

在各国的高等教育公平政策中，为弱势群体学生减免学费的补偿政策是重要的组成部分，各种降低学费、助学金、奖学金的补偿政策保障了低收入群体的入学机会和完成学业。例如近年来，美国高校大学生资助数量和人均额度均有所增加。2006年至2010年公立院校首次就读的全日制学生受助比例由75%增至82%；首次就读的4年制私立营利院校的全日制学生受助比例由55%增至92%。

(三)公平政策存在的不足

在任何国家，教育公平既是终极性的目标，更是渐进性的过程。从现实条件看，教育公平政策的实施还受到诸多限制，教育过程和教育结果隐性的不公平已成为发达国家实现教育公平的症结所在。例如，英学者研究发现，高等教育入学机会的增加并不能保证不同群体学生之间高等教育机会不平等现象的持续缩小，虽然越来越多的劳动阶层家庭子女能够进入高等院校接受高等教育，但在绝大部分情况下，中产阶级家庭的子女更多地进入了硬件和软件条件较好的高校，从不断扩张的高等教育中受益最大，使得高等教育内部、高等教育投资回报、高等教育公平与效率和就业市场等方面出现更严重的分化。在澳大利亚，最近十几年高等教育的注册率逐年上升，各种人群参与高等教育的比例也稳步提高，但是一些特定群体，如土著人、非英语背景人群、残疾人、农村和偏僻地区的人群、非传统学习领域的妇女以及社会经济地位低下者，接受高等教育的权利没有得到很好保障。因此，高等教育的公平只能是相对的公平，如果不能从根本上消除产生不公平的社会制度，各国高等教育公平之梦将会很难实现。

三、国际高等教育公平政策的趋势分析

(一)深层次的教育入学公平政策

进入新世纪，世界各国高等教育获得了大规模发展，但是高等教育作为稀缺的资源，教育公平仍是全世界面对的重要问题，几乎所有国家的特权阶层仍保持相对的优势。出生于社会底层的学生，在高等教育前，有中途因各种原因未完成义务教育辍学的，有因估计无法支付高等教育费用而放弃高考的，也有因经济原因未能及时毕业的。因此，弱势群体无论从教育的起点、过程还是结果享受公平的教育都依然困难重重。即使是法律健全的美国，弱势群体入学的问题依然严重，未来几年，美国18-24周岁的大学适龄人口处于增长态势，其中少数民族群体占到了70%,这意味着将来有望进入大学的新增人口主要来自低收入群体，他们的入学经济障碍是客观存在的，没有联邦、州政府、高校和其他机构的资助，这个群体将很有可能失去高等教育机会。[2]法国高等教育机构的整体入学率虽然也很高，但是，能一直沿着精英道路完成高等教育的毕业生依然存在家庭背景和性别的差异。韩国近些年高等教育机会不断，但新增院校主要吸收低收入的学生，而出身富裕的学生则拥有更多的选择机会去竞争优秀的大学。因此，未来各国依然会提供更加透明的信息供学生选择，出台更多的举措惠及那些最为边缘、最困难的处境不利人群，保证更深层次的教育公平的实现。

(二)公平政策与提高教育质量形成统一

在努力扩大入学机会的同时，许多国家将越来越重视过程和结果公平。可以预见，由于全民终身教育的发展、社会的普遍公正以及中等教育的普及，无论是发达国家还是发展中国家，都将出现普及高等教育的发展态势。教育公平的视域下，来自社会经济地位较低家庭的学生、女生、残疾学生等将有平等的机会进入高校，而且能够有机会进入各种类型的高等院校。从发达国家的实践来看，当入学机会可以通过法律规定，保证教育过程和教育结果的平等就成为寻求教育公平更主要、更实质的内容，而这种公平必须依靠教育质量的提高来实现，提高教育质量是实现真正平等的前提和途径。例如法国的“学士学位成功计划”中，国家充分利用大学教育的可控因素，大力推进中低阶层弱势群体大学生融入大学精英文化，将本科学生学业失败率降至最低，促进高等教育机会的过程和结果平等。因此，在未来世界各国将会不断制定措施，保证高等教育的质量和公平的均衡，兼顾教育公平与质量的双重价值诉求，实现教育公平和提高教育质量内在的统一性将成为高等教育政策发展的重要趋势。

(三)政策制定过程更趋公平

任何一个国家高等教育政策的制定都是一个极其复杂的过程，这一过程不仅要涉及教育本身，还要涉及政治、经济、文化等方方面面。在这纷繁复杂的境况下，高等教育政策的决策过程更应坚持程序的公平，程序公平是一种过程的公平。尽管弱势群体在每个国家都占有一定的数量，但他们在制定政策过程中，无法表达自己的利益要求，只能接受强势群体的单边意愿。高等教育政策的制定，事关民众的切身利益和长远利益，不管是基于何种模式更应坚持程序的公平与正义，必须有一整套较为合理与完整的决策程序。因此，未来各国为实现更高水平的高等教育公平，将努力给予全体社会成员自由表达利益需求的权利，保证教育政策制定过程的民主和科学性。

(四)信息技术推进教育公平政策发展

当前，以互联网和移动智能技术为代表的现代信息和传播新技术为扩大高等教育的机会，尤其为一些新的社会群体接受高等教育提供了更多的可能性。由于人力成本、时间成本、空间成本、输送成本等一系列成本在信息时代都得到了极大的压缩，原先稀缺性的资源可配置的范围更宽，配置效率也更高，知识和创新能够以低成本、高效率的方式实现快速流动、传播和普及。尤其是2012年以来，“慕课”运动，使大众可以以低成本、远距离、更灵活自主的方式接触到原先封闭在大学校园里的、仅面向少数精英的专业课程，降低了高校教育规模、受教育者家庭经济状况等因素对学习机会的影响，扩大了广义上的就学机会公平。未来世界，信息技术的核心依然是知识和创新的低成本扩张，各国的决策者们应抓住这个机遇，在制定高等教育公平政策上，逐步发展和完善开放式学习的配套学分政策和在线教育质量保障政策，相信会为高等教育机会公平问题的解决提供更多思路。

[1]蔡梅兰.英美实现高等教育公平的政策措施与借鉴[J].兰州教育学院学报，2012(6)：97-98.

[2][美]多纳德.E.海伦.安雪慧，周玲.大学的门槛——美国低收入家庭子女的高等教育机会问题研究[M].北京：北京师范大学出版社，2008：141.

责任编辑：乔 健

李捷，天津市教育科学研究院副研究员，硕士，主要从事高等教育政策研究；王慧霞，天津市教育科学研究院副研究员，博士，主要从事教育基础理论研究(天津 300191)。

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