同舟计划,如何共济建筑业工伤保险？

同舟计划,如何共济建筑业工伤保险？

2016年3月24日，人社部办公厅印发了《关于加快推进建筑业工伤保险工作的通知》，《通知》明确，2016年是深入推进建筑业工伤保险工作的关键一年，各地要深入推进建筑业工伤保险工作，多部门联动，进一步简化参保手续，加强监督,有效防范和查处恶意骗保行为。

追溯建筑业从业人员参加工伤保险，早在2005年4月，劳动保障部在广州召开全国工伤保险工作座谈会时就明确提出，将矿山、建筑等高风险企业参加工伤保险作为当年扩面重点。2006年5月，劳动保障部印发了《关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作的通知》。《通知》要求用3年左右的时间，将矿山、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度内。

在此前后，国内部分地区相继出台了建筑业农民工参加工伤保险的办法和措施。2004年3月，河北省承德市社保局出台了关于建筑施工企业参加工伤保险的文件；2005年11月，福建省厦门市劳动保障局与多部门联合制定了关于建筑等行业农民工参加工伤保险办法；2006年，江苏省南通市提出并推行建筑施工企业可针对农民工选择按项目参保缴费的办法。

参加工伤保险，一方面可以使职工及时获得医疗救助，保障工伤职工的工伤保险权益，同时，也能化解矛盾，促进社会和谐稳定。因此，从国家角度统一规范建筑业企业参加工伤保险，保障企业职工权益势在必行。

2010年底，国务院修订了《工伤保险条例》，新修订的条例明确，用人单位应当按时缴纳工伤保险费，对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业，其缴纳工伤保险费的具体方式，由国务院社会保险行政部门规定。2011年1月1日，人社部制定的《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》开始实施。《办法》对建筑施工企业参加工伤保险进行了细化：建筑施工企业可以实行以建筑施工项目为单位，按照项目工程总造价的一定比例，计算缴纳工伤保险费。

新修订的《工伤保险条例》已经明确了建筑施工企业参保方式，进一步推进建筑业农民工等参保是坚持法定职责必须为的必然要求。但是，近年仍不断发生建筑业工人，特别是建筑业农民工工伤维权事件。2014年12月29日，人社部、住建部、安监总局、全国总工会印发了《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》。《意见》特别明确，要“齐抓共管合力维护建筑工人工伤权益”。

2015年，为了全面推进建筑施工企业依法参加工伤保险，人社部决定开展建筑业工伤保险专项扩面行动，即“同舟计划”。要求用3年左右的时间，结合全民参保登记，实现建筑业从业人员全部参加工伤保险，同时建立按项目参保和优先办理工伤保险的工作机制。湖北、黑龙江、江西等省2015年当年即开展了工伤保险专项扩面行动。

2016年是“同舟计划”实施的第二年，也是关键性一年，落实计划将为2017年全面实现建筑施工企业依法参加工伤保险奠定坚实基础。从“平安计划”到“同舟计划”，10年来，针对建筑业等行业参加工伤保险，各地有很多行之有效的实践。本刊特邀部分省市的相关负责人，结合本地实践分享经验。

特邀嘉宾：

陈福华 江西省社会保险管理中心业务二处处长

王泰山 江苏省南通市人社局工伤保险基金管理中心主任

韩秀静 河北省承德市人社局工伤保险中心主任

主持人： 本刊记者 尚芳

平安计划

主持人：2006年5月，劳动保障部提出了实施“平安计划”，贵省（市）是如何推进的？“平安计划”的推进在工伤保险参保方面产生了哪些变化？

王泰山：为贯彻落实“平安计划”，南通市出台了《关于进一步推进农民工参加工伤保险的通知》，计划用两年的时间将我市各类用人单位农民工，特别是建筑业、船舶修造业等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之下。为实现这一目标，对建筑、造船、钢绳、餐饮等行业，我们改“五险”绑定参保为工伤保险先行参保。

因为南通是建筑业大市，2007年专门出台了《关于建筑施工企业农民工参加工伤保险有关问题的通知》，针对建筑业的用工特点，采用按照工程造价的一定比例缴费而毋需报送职工名册的灵活的参保办法，方便企业参保。高风险行业纳入工伤保险后，工伤保险赔付率上升，但建筑业为主的工伤职工维权上访率一直维持在很低的水平，工伤保险基金收支状况基本稳定。

韩秀静:2006年承德市下发的《承德市实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作方案的通知》提出，实现2008年7月全市高危行业的农民工全部参加工伤保险，并将其列入2008 年的劳动保障九项幸福民生工程。2008年4月份制定出台了承德市商贸、餐饮、住宿等服务业参加工伤保险办法。

2009年4月份承德市制定实施了农民工“平安计划”（二期）工作方案。各县结合本地实际情况相继制定了本县的工作方案。并按照要求积极推进，一是继续与安监局、建设部门密切配合巩固建筑施工企业参加工伤保险工作成果；二是加大对高危行业参加工伤保险的工作力度，以“劳动合同三年行动计划”为契机，以劳动用工大检查为手段，有效地促进了矿山、建筑施工等高危行业企业的农民工参加工伤保险。

与以前相比，承德市参保人数大幅增加，工伤保险参保实现了全覆盖，基金征缴逐年递增，保证了工伤保险待遇的按时足额支付。保障了工伤职工的合法权益，工伤职工因待遇上访现象明显减少。

陈福华：江西省推进“平安计划”的主要举措，是建立了省市县三级政府联动的社会保险工作责任制。通过将“平安计划”列入各级政府“民生工程”的方式，通过各级政府层层传导工作压力的办法，强力推动农民工参加工伤保险。从2006年起，江西省将社会保险主要任务指标（含农民工参加工伤保险）列入省政府“民生工程”，每年年初由分管社会保险工作的副省长代表省政府与各设区市政府分管市长签订社会保险工作责任状，完成情况纳入政府绩效考核。各设区市政府又与县政府签订社会保险工作责任状，将“平安计划”在内的扩面征缴等社会保险工作任务落实到各级政府，每季度还要对工作任务完成情况进行排名通报。

工伤保险经办机构建立了更为具体的管理机制，如定期调度督查机制、落实扩面征缴责任的激励奖惩机制、领导分片挂点管理机制、基金预算管理机制等。这些机制的建立和形成，对于推进“平安计划”起到了至关重要的作用。

主持人：“平安计划”涉及矿山、建筑等高风险行业，需要其他有关部门的配合，在合作过程中是否遇到困难？如何解决？

王泰山：在推行建筑业项目参保工作中，我们与住建等其他部门的合作克服了工作机制障碍和部门利益之争，已从人社部门“单打独斗”演进到现在的各部门协同合作。2007年，因为当时有关部门根据《建筑法》等规定，推行意外伤害保险，加之以安全许可证作为推进工伤保险的手段缺乏可操作性，参保扩面工作一直是人社部门在单独推进，建筑业农民工的工伤保险并没有得到全面贯彻实施。直到2009年，南通市政府出台《市政府关于全面推进建筑施工企业农民工参加工伤保险的实施意见》，明确要求人社部门与住建、水利、交通等部门各司其职，协同合作。在全市统一推动下，各部门联动机制逐步形成，尤其是建设主管部门从源头上把关，在每个建设项目核发实施许可证时，将工伤保险经办部门的工伤保险参保证明作为必备条件之一，极为有效地推动了将所有建筑项目全部纳入工伤保险的工作进程。

韩秀静:2005年，承德市率先在河北省探索建筑施工企业农民工参加工伤保险的工作。人社、安监、住建联合下发了《关于建筑施工企业参加工伤保险有关问题的通知》和《关于加快推进和规范建筑施工企业参加工伤保险的有关问题的通知》，全面推行建筑施工企业按项目参保，实行动态实名制管理。覆盖了项目内施工的所有农民工，避免了企业瞒报用工人数情况，真正做到了全员参保；参保责任得到明确，参保缴费的责任定位在总承包单位，避免了多层分包、多头管理，出现工伤无人负责的问题；工伤保险费用一次缴纳，避免了企业先参保后中断问题，有效地维护了农民工工伤权益。在实施过程中，我们建立了工伤保险联席会议制度，强化了部门间协调与协作。对不参加工伤保

险的，工商部门不予办理企业法人营业执照年检；安监部门不核发企业安全许可证；建设部门不准企业进行工程项目招投标，不予进行企业资质年检，不办理开工许可证。

“同舟”共济

主持人：2015年，人社部开展“同舟计划”。相较于“平安计划”贵省市新增了哪些办法和工作机制？在建筑项目未确定的情况下，如何估算扩面的目标人数？

王泰山：为贯彻落实“同舟计划”专项行动，南通市不断完善联动机制及监督机制，严格施工审批，探索实现动态实名制管理，落实费用来源。同时，不断创新管理服务，进一步深入探索建立适合建筑项目参保的登记缴费、认定、鉴定、待遇支付、基金管理、信息管理的标准、规范与实现方式。在全民参保登记计划的实施中，不断完善按项目参保方式的经办管理与服务。督促建筑施工企业和建设项目积极配合“同舟计划”的实施，加强劳动用工管理，逐步实现由项目参保管理向人员管理的转变。

在建筑项目人数未确定的情况下，我们用下面的公式估算目标参保人数：最多参保人数＝项目造价×项目费率/[工期（月）×申报的月平均工资×统筹地区的高危行业工伤保险费率]。因为建筑业用工特点，建筑业农民工有可能供职于两个及以上建筑项目，因此估算出的目标人数有重复计算的情况，实际参保人数要相应减少。

韩秀静:2014年4部门实施“同舟计划”后，承德市及时对本市建筑业按项目参保的机制进行了完善和调整。一是实行两个强制。规定承德市区域内从事房屋建筑、土木工程、设备安装、管线铺设、装饰装修、拆除和市政基础设施工程活动的施工企业必须按工程项目进行参保；规定建筑施工企业要在开工前参保缴费，持工伤保险经办机构出具的该工程项目缴费证明，到建设施工安全监督部门办理开工许可。二是实行动态费率，一次趸交。承德市建筑项目工伤保险缴费率实行动态费率，即根据上一年度全市区域内建筑施工企业项目参保的收支平衡情况确定下一年度缴费费率。缴费由建筑施工企业按照当期费率向工伤保险经办机构一次性缴纳。从10年来的收支情况看，收支平衡压力逐年增大，到现行的1.98%基本能够实现收支平衡，工伤职工权益方面得到了基本的保障。

建筑项目参加工伤保险的依据是中标通知书和施工合同，不存在建筑项目未确定，估算扩面人数的情况，另外，建筑项目只有实施开工后方可招用人员，在我市已经实现工伤保险全覆盖，尤其是建筑施工企业100%参加工伤保险，估算建筑项目扩面目标人数没有实际意义。

陈福华：相比较“平安计划”，江西省推进“同舟计划”首先是强化工作政府责任制，已将建筑业参加工伤保险工作纳入各设区市科学发展观考核任务指标，还将纳入各级政府绩效考核和“三单一网”建设目标范围。其次，建立了部门联动制度，包括双渠道统计交换制度、部门联络员沟通制度、部门联席会议制度、部门联合督查制度。

江西省建筑施工企业性质多样，规模差距悬殊，管理水平和施工现代化程度参差不齐，施工人员在各工地流动频繁，用工时间短，用工性质多种多样，用工管理和劳动关系繁杂多变，所以，建设项目的准确用工人数即使是建筑主管部门都难以确定，且无法估算。以人数作为参保目标任务不符合我国建筑行业用工实际和按项目参保制度的设计初衷。工伤保险推动按项目参保的最终目的，不是为了按项目收钱，而是为了破解工伤保险按单位参保的制度设计与建筑行业用工现状不相适应的矛盾，是为了让高风险行业劳动者依法得到工伤工亡后的待遇。我省并未将参保人数作为扩面工作绩效评价的主要标准，而是将开工项目参保率作为扩面目标，要求2015年度内新建项目实现100%参保，2016年度内将在建项目也全部参保。

主持人：“十三五”期间，贵省（市）计划如何做好“同舟计划”的经办管理工作？推进“同舟计划”的过程中，参保人员是否都应该实行实名制管理？

陈福华：按项目参保是一个全新的参保方式，的确给经办机构带来了新的考验。最突出的困难有两个，一是如何确定农民工的工伤是属于参保建筑项目中发生的，二是如何核定参保农民工的缴费工资。这些难题除了落实人社部社保中心下发的建筑业参保经办规程外，还必须通过信息系统，通过落实动态实名制来解决。

目前江西省正在推进“五险合一”的“金保二期”信息系统建设，按照人社部信息化领导指挥部的统一部署，全省建筑业按项目参保模块已开发使用，动态实名制也将通过网上申报平台、电子邮件批量导入等功能实现。我也听说了全国有部分地区未采取动态实名制管理，而是参照商业保险的做法，只要在项目工地内发生的工伤事故即可认定工伤。这种做法虽然简化了项目工地范围内的工伤认定，但对农民工上下班途中、因工外出发生的事故仍然没有很好的解决，我认为这种做法有可取之处，但并

不完全可行，动态实名制仍然是按项目参保的建设方向和发展目标。

王泰山：南通计划在2016年首先用人脸识别终端信息系统，全力推动项目参保为基础的实名制管理办法，以规避原按建筑项目总造价一定比例参保的弊端，解决劳动关系认定困难等农民工维权问题。其次从申请工伤认定开始，将一次性告知申请工伤认定、劳动能力鉴定、工伤待遇所需材料和经办流程，使工伤职工少走冤枉路。针对流动性大等特点优先办理建筑业农民工的工伤认定及待遇申请，适当简化申请手续。第三是优先开通建筑业工伤职工的医疗救治通道，已经工伤认定的，即开通基金管理机构与医院的直接联网结算通道，减轻企业资金垫付压力。

建筑企业施工人员流动性大、工种多、用工时间不一致，实名制参保不能完全适应现实需求，因此实行建筑项目形式参保的灵活参保方式。但因项目工程层层分包，农民工发生工伤后，仍然面临劳动关系认定、维权等困难，所以在条件成熟后，应大力推行参保人员的实名制管理。

韩秀静:2014年，为全面推行建筑业“同舟计划”的实施，承德市开发了建筑业按项目参保信息管理系统，该系统从参保流程管理、动态化实名制等经办服务方面进行了全面规范，形成市县统一管理模式，为建筑企业提供了高效便捷的服务，与网上申报配合，极大地方便了建筑施工企业办理工伤保险事务。

参保人员应该都实行实名制管理。实名制管理，既是一项保障建筑业从业人员尤其是农民工合法权益的新举措，能够使职工发生工伤后得到及时救治，又能防止骗取工伤保险基金现象发生。

并存共赢

主持人：贵省市是否有商业保险介入建筑业、服务业等行业的工伤保险参保项目？商业保险的介入，是否对工伤保险的参保扩面产生影响？

陈福华：商业保险其实比工伤保险更早介入了建筑业。在《建筑法》修订之前，商业建筑意外险就是颁发施工许可证的前置条件之一。“同舟计划”实施以后，江西省有相当多的建筑企业乃至建筑业主管部门仍以已经参加商业意外险为由，拒绝参加工伤保险。虽然通过政府强力推进，江西省新开工建筑项目工伤保险实现全覆盖，但部分建筑企业因为重复参加商业保险和工伤保险的“抱怨”仍时有发生。

我认为，虽然当前商业保险对工伤保险的参保扩面产生了一些影响，但从长远来看，两者可以和平共存、相互补益。商业建筑意外险要及时调整定位，明确工伤保险是国家法定强制的基础保险的地位，突出商业意外险为自愿参保和商业保险待遇是工伤保险待遇的有益补充的特色。其实，当前全国普遍由商业保险公司承办的大病保险，就是社会保险和商业保险并存共赢，协同保障参保人员权益的成功案例，工伤保险和商业意外险应该可以参照此种模式。

王泰山：由于建设部门推行商业意外伤害保险在先，部分地区建设管理部门与保险公司之间在人员等方面形成了比较紧密的联系，建筑项目全部参加工伤保险难以毕其功于一役，还需要自上而下政策引导和跟踪督促，并形成长效机制，列入施工许可证发放的行政许可法律文件中。

根据社保法规定，职工到达法定退休年龄将自动终止与用人单位的劳动关系，无法参加工伤保险，超龄从业人员一旦发生意外，其合法权益难以保障，极其容易产生社会矛盾，给企业带来经营风险。为填补工伤保险保障空白，完善社会保障体系，2014年8月，南通市人社局出台了《关于印发〈超过法定退休年龄从业人员从业伤害保险实施办法〉的通知》，引进政府主导的商业保险解决超过法定退休年龄人员的从业伤害保障问题。建筑业、服务业等行业的超龄人员均可自愿参加该保险。

商业保险和工伤保险属于两种不同性质的保险，人社部门一直鼓励多层次的保险介入为农民工带来多重保障，但由于商业保险具有自发性，而建筑业、服务业从业人员具有流动性大的特点，作为社会保险的工伤保险在普及程度、维权途径等方面具有优势，我们会大力推行工伤保险参保扩面。

韩秀静:目前，商业保险公司的安全生产责任险在我市高风险矿山企业和建筑施工企业中有介入。商业保险公司的介入，一定程度上增加了企业负担，对当前为企业减负不利。一定程度上冲击了企业参加工伤保险的积极性。同时，由于商业保险赔付为一次性的，职工只参加商业保险受到事故伤害后的后期保障难以落实。