“投入-产出”视角下的社保服务均等化

文／柯卉兵

“投入-产出”视角下的社保服务均等化

文／柯卉兵

自从党的十六届五中全会首次明确提出“基本公共服务均等化”命题以后，该概念频频出现，已成热词。十八大报告再次提出“完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”的要求，以及2020年“基本公共服务均等化总体实现”的宏伟目标。基本公共服务均等化的研究也已超越了单纯的学术范围，迅速上升到制度和操作层面，具有了现实性和紧迫性。

基本公共服务均等化的意义

基本公共服务均等化是落实以人为本的科学发展观和构建和谐社会的必然要求。坚持以人为本的科学发展观，就是坚持让大多数人都能够分享到经济发展和改革开放的成果；构建和谐社会就要遵循公平与正义的核心价值取向，形成一种大体均衡的利益格局。这就必须实行基本公共服务均等化，积极地发挥财政的导向作用和利益均衡引导机制，适当优化社会分配关系和社会成员之间的物质利益关系，实现最低生活保障、义务教育、基本医疗卫生等基本公共服务的全面覆盖，从而改进民众的生存状态与福利水平。

基本公共服务均等化是缩小发展差距和缓解社会矛盾的现实需要。近10年，中国加快了基本公共服务体系的建设，大幅度增加了基本公共服务的财政投入，但现阶段的基本公共服务在城乡之间、区域之间以及社会成员之间还存在不均等现象。特别是城乡基本公共服务供给的严重失衡，使得广大农村居民尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务。这就更需要政府加强公共服务的均等化，在就业、公共医疗、义务教育、社会保障等方面满足人们的基本需求，以促进社会公平公正、维护社会和谐安定。

基本公共服务均等化是实现向服务型政府职能转变的客观需要。服务型政府是以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。党的十八大报告明确提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府” 的目标。要实现这一目标，必然要求政府为全社会提供基本而有保障的公共服务，包括加强公共基础设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务，并实现公共服务的均等化。

基本公共服务均等化有利于经济的稳定、快速和健康发展。公共服务是一种社会资源，公共服务多则其边际效用小，公共服务少则其边际效用大。当公共服务数量达到一定规模后，如何优化其配置，基本公共服务均等化则是较为合理的选择。向财政资源不足地区转移财力，用以增加公共服务供给，所产生的效用要大于投向财力充裕地区。同时，为各地区市场主体提供“一视同仁”的均等化公共服务有利于促进统一市场形成，促使生产要素和产业能够在利益的引导下，按照市场规律在全国范围内公平竞争和合理流动，实现资源配置效率的最大化，促进经济与社会以及城乡之间、地区之间均衡发展，有利于经济和政治环境的稳定与和谐。

从“投入-产出”看均等化

在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求，尽可能地使人们享有同样的权利。但是，哪些公共服务属于基本公共服务范畴，在学术界没有形成一致观点。不同学者对基本公共服务的内涵与外延的界定各不相同，但至少有一点共同之处，那就是学者们均不约而同地将社会保障纳入基本公共服务的范畴内。因此研究基本公共服务均等化问题，必然要涉及社会保障问题。

基本公共服务均等化的发展水平与市场经济条件下政府职能的履行、公民权利的保障、社会公正的维护以及可持续发展等许多社会经济现实问题的解决紧密相连，是衡量一个国家或地区发展水平和政府效能的重要尺度。近几年，基本公共服务均等化问题得到了学术界的关注。尽管国内绝大多数学者都认为均等是一个相对概念，但怎样理解基本公共服务均等化，学者们的认识并不一致。

一种流行的观点是把基本公共服务与公共财政联系起来，把基本公共服务均等化等同于投入均等化——人均财政投入水平均等；也有一种观点强调基本公共服务均等化的结果层面。还有一种

观点强调基本公共服务均等化过程中的权利实现问题；第四种观点则强调基本公共服务均等化是一个分阶段的逐步实现的过程，一般分为区域基本公共服务均等化、城乡基本公共服务均等化和居民基本公共服务均等化三个阶段。

总之，基本公共服务均等化的内涵可以从“投入”和“产出”两种不同的视角进行解读。从“投入”即政府财力配给的方面看，均等化意味着政府间财力的均衡；而从“产出”即民生发展的方面看，均等化意味着结果的公平。作为基本公共服务均等化的核心内容之一，基本社会保障均等化也意味着政府间社会保障财力的均等化和民众享受社会保障待遇和服务的均等化。当然，政府间社会保障财力均等化的实现不一定意味着民众能够享受均等化的社会保障待遇和服务，但没有政府间的社会保障财力均等化则一定意味着民众不可能享受到均等化的社会保障待遇和服务。另外，基本公共服务均等化的阶段论对于社会保障均等化目标的分解具有很好的理论启发意义。

解读基本社会保障均等化

社会保障史上具有划时代意义的《贝弗里奇报告》明确了社会保障的“3U”（Universality、Unity、Uniformity）原则，即普遍性原则、统一性原则和均等性原则。普遍性原则涉及社会保障的覆盖面，即作为公民的一项基本权利由全体公民普遍享有；统一性原则要求有关政策和社会保险的缴费标准、待遇支付要按照统一规定执行；均等性原则以克服和缩小分配结果的不平等为目标，向那些处于不利地位的人提供更多的资源和可能性，尽量使所有的人获得更为均等的机会。社会保障的均等化是保障全体社会成员生存底线的一项制度安排，均等化是实现“平等的最低生活”的基本要求。均等性原则体现了政府对处境最不利者的关怀，使弱势群体得到比较公正的对待，进而激发他们的生活和生产能力。如果说中国“十一五”时期社会保障覆盖面的扩大是对社会保障普遍性原则的落实，那么以统一性和均等性原则为基础的“人人公平享有”社会保障这一最终目标尚未实现，社会保障享有上的城乡差距、地区差距和群体差距等现象依然较为严重，并且呈现出“贫者愈贫、富者愈富”的马太效应和财富分配的逆向转移。

因此，基本社会保障均等化是健全完善社会保障体系的一项重要内容，是社会保障性质和职能的最终体现。基本社会保障作为基本公共服务的重要组成部分，其主要职责是为人们在年老、患病、失业、工伤、生育和意外伤害等情况下提供基础层面的制度性安排，以确保其基本的生存和发展权利，中国现阶段的基本社会保障应包括基本养老保险、基本医疗保险和社会救助。基本社会保障均等化是指所有居民应当不分背景或所处环境、不分城乡、不分地区均可享有基本相同的社会保障权利。国家必须保障所有居民享有基本养老保险、基本医疗保险和社会救助。有学者指出，基本社会保障均等化必须满足两个条件：一是确保全体居民的基本生活；二是建立国民收入再分配的合理制度安排，成为缩小社会差别的重要手段和基本途径。基本社会保障均等化的核心是确保包括低收入群体在内的各类社会群体有支付社会保险的财政能力，标准是保证基本生活。基本社会保障均等化可以使得劳动者在城乡之间和不同地区之间获得大致相同的社会保障，从而促进劳动力的充足供给和自由流动，有助于生产率的提高。通过推进基本社会保障均等化，可以借助个人社会保障账户的划拨比例、社会保障统筹基金的征缴和支付比例、中央政府对地方政府的转移支付等多种政策杠杆，直接缩小城乡、地区和不同人群之间的收入差距，从而缓解社会矛盾，有利于实现对社会弱势群体的有效保护和照顾。基本社会保障均等化凸显了公平正义的社会价值诉求，构成了和谐社会建设的重要内容。

具体来说，“投入—产出”视角下基本社会保障均等化包括以下内涵：其一，政府在提供基本社会保障的过程中，不分城乡、不分地区、不分职业的公民拥有同样的机会和基本相同的选择权利，基本养老保险、基本医疗保险和社会救助制度能够覆盖全体居民。因此，基本社会保障均等化的首要任务是推进基本养老保险、基本医疗保险和社会救助的全覆盖，使每一个公民在遭遇生存威胁时有平等的机会享受其所处同类群体所具有的基本社会保障，即有权获得货币补助和相关服务，安全度过困难期，并有能力寻求新的发展机会。其二，在实现全覆盖基础上，根据中国目前经济社会发展现状，社会保障应以满足公民生存需求、温饱需求和基本发展需求为目标，需要建立全国统一的各类基本社会保障的均等底线标准，并对低于均等底线标准的居民给予补偿，以实现“最低的公平”，也就是说全体居民享有基本社会保障服务的水平和质量大体相当，既排斥不合理的差距，也不是绝对的平均化。这个均等底线的标准的制订是推进基本社会保障均等化的关键。其三，为实现这个“最低的公平”的目标，中央政府需要按照社会保障财力和事权相匹配的原则建立一套相应的社会保障转移支付制度，以有效化解地方政府债务、增强地方政府提高基本社会保障水平的供给能力，从而进一步改善民生。

（本文系中央高校基本科研业务费资助项目批号：2015AC009研究成果）

作者单位：华中科技大学社会学系社会保障研究所