运用法治思维和法治方式加强改进司法鉴定管理工作

关维斌（司法部司法鉴定管理局副局长）

运用法治思维和法治方式加强改进司法鉴定管理工作

关维斌（司法部司法鉴定管理局副局长）

习近平总书记多次强调，要运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。并要求“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。” “不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。” 运用法治思维和法治方式推进各项工作在法治的轨道上有效运行是治理社会不可或缺的路径，司法鉴定管理工作也不例外。

随着依法治国方略的深入实施和“以审判为中心的诉讼制度改革”的深入开展，司法鉴定意见作为科学证据在诉讼中的作用越来越显著，“打官司就是打证据”“打证据就是打鉴定”成为一种潮流，司法鉴定在保障司法公正、维护人民群众合法权益、促进社会和谐稳定中发挥着越来越重要的作用。但在实践中，司法鉴定也暴露出一些不容忽视的问题，依然存在鉴定管理不完善、鉴定标准不统一、鉴定程序不规范、鉴定水平参差不齐等影响司法公正的问题，部分鉴定机构和人员能力、素质良莠不齐，以及鉴定机构“小、散、乱”，多头鉴定、重复鉴定等制约司法效率的问题依然存在，司法鉴定引发的信访投诉和行政复议诉讼时有发生，影响了司法公信力的提升。

导致司法鉴定信访投诉、复议诉讼产生的原因是多方面的，究其根本，均与不严格依法办事、不严格依法管理有关，深层次上，与未完全沿用法治思维和法治方式开展司法鉴定管理工作有关。适应全面深化改革和全面依法治国的现实要求，加强改进新时期司法鉴定管理工作，必须用法治思维审视引发问题的每一个链条，从司法鉴定登记、委托、受理、实施、文书、出庭、监管等环节入手，依法厘清权责关系、界定权力边界、落实法律责任，推进司法鉴定规范化、法治化、科学化建设，推动司法鉴定管理工作步入法治的新阶段。

一、基于法治诉求，健全司法鉴定管理法律法规体系的法制化

为加强对鉴定人和鉴定机构的管理，保障诉讼活动的顺利进行，2005年2月28日，十届全国人大常委会第十四次会议审议并公布了《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》以法律性文件的形式，确立了建立统一的司法鉴定管理体制的基本框架和基本内容，赋予司法行政机关统一管理司法鉴定的职能。近年来，云南省等17个省（区、市）地方人大相继制定了司法鉴定地方性法规。司法部颁布和修订了《司法鉴定机构登记管理办法》等一系列部颁规章和规范性文件，同时各地根据管理工作需要，制定了一些规范性文件。目前，初步形成了一个与《决定》相配套，由部颁规章、地方性法规和规范性文件组成，涵盖司法鉴定管理工作各个环节的法律制度体系。

法律层面：以全国人大常委会《决定》为主线，我国《刑法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《 仲裁法》《精神卫生法》《劳动争议调解仲裁法》《监狱法》等法律对司法鉴定有关工作作出规定，界定了司法鉴定在诉讼活动和争议解决中的法律地位和作用。

地方性法规层面：目前，全国已有17个省区市制定了有关司法鉴定管理工作的地方性法规。《决定》颁布实施前，河南、湖北、江西、四川、河北、山西、宁夏、深圳等8省区市出台了司法鉴定管理方面的地方性法规；《决定》颁布实施后，重庆、浙江、陕西、山东、贵州、青海、福建、黑龙江、云南等9省市陆续出台司法鉴定地方性法规，为加强改进司法鉴定管理工作提供了有效保障。

部门规章层面：以司法部单独和联合有关部门制定的一系列部颁规章为代表，主要有：司法部制定的《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》《司法鉴定程序通则》《司法鉴定教育培训规定》《司法鉴定执业活动投诉处理办法》《司法鉴定机构内部管理规范》《司法鉴定许可证和司法鉴定人执业证管理办法》《司法鉴定人和司法鉴定机构名册管理办法》等，有效推进了司法鉴定管理工作的规范化、法治化进程。

规范性文件层面：主要有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、安全部、司法部《关于做好司法鉴定机构和司法鉴定人备案登记管理工作的通知》《关于推进以审判为中心诉讼制度改革的意见》；最高人民法院、司法部《关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》；司法部《关于印发<司法鉴定职业道德基本规范>的通知》《关于进一步加强司法鉴定投诉处理工作的意见》《关于进一步发挥司法鉴定制度作用防止冤假错案的意见》等规范性文件；各省区市司法行政机关单独或联合有关部门制定的规范性文件，如《浙江省高级人民法院 浙江省司法厅关于进一步规范司法鉴定工作若干事项的意见》《重庆市高级人民法院、人民检察院、公安局、司法局、国安局关于推进司法鉴定工作的若干意见》《江苏省司法厅关于加强规范化建设推动全省司法鉴定事业持续发展的意见》等。这些规范性文件几乎涵盖了登记管理、名册管理、证书管理、资质管理、鉴定机构内部管理、实施程序、文书规范、教育培训、质量管理、职业道德、职称评审、执业监督、违法违纪处罚等司法鉴定管理工作的方方面面，在司法鉴定管理实践中发挥了很好的规范引领作用。

党的十八届三中全会确立了“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法体制”的改革目标。党的十八届四中全会明确提出，要“健全统一司法鉴定管理体制”。按照中央关于深化司法体制改革的统一部署要求，必须坚持问题导向、顺应实践需要、满足诉讼需求，进一步健全完善司法鉴定管理法律法规体系，制定统一的《司法鉴定法》，为依法加强改进司法鉴定管理工作提供坚强保障。要进一步健全完善司法鉴定执业分类标准、司法鉴定技术操作标准、司法鉴定程序标准、实验室及鉴定仪器设备标准、鉴定文书标准、鉴定收费标准等，具体规范司法鉴定管理工作，有效满足诉讼活动需求，不断提升依法管理的能力水平。

二、运用法治思维，提升司法鉴定管理能力的现代化

《决定》实施以来，司法鉴定业务量显著提升。截至2015年11月底，全国经司法行政机关审核登记的司法鉴定机构司法鉴定机构共4492家，司法鉴定人55662人。 2005~2014年累计完成鉴定案件1098.36万件，其中，法医类、物证类和声像资料类三大类司法鉴定业务量增长明显。与此同时，涉司法鉴定的投诉信访、行政复议、行政诉讼也居高不下，并演变为困扰司法鉴定管理部门的新难题。经过各级司法行政机关共同努力，司法鉴定投诉量从2009年占当年业务总量的0.16%下降至2015年0.07%。2007~2015年，全国司法行政机关共作出行政处罚决定535件，作出通报批评、限期整改等行政处理决定1293件；各地行业协会作出行业处分决定199件，有效净化了司法鉴定执业环境，促进了司法鉴定行业健康发展。尽管如此，司法鉴定管理面临的困境依然严峻，形势不容乐观。据部分鉴定机构和鉴定管理部门反映，涉司法鉴定投诉逐年上升、诉求逐步提高、投诉形势日趋紧张，个别地区和部分鉴定机构还出现过不同地区、不同鉴定业务门类的当事人组织集体哄闹，甚至出现到省市党政机关、司法行政机关、司法鉴定机构纠缠、滞留、闹访的情形，鉴定管理部门和鉴定主体承受着巨大压力。

解决上述影响制约司法鉴定事业持续发展的难题，需要运用法治思维，在机构设置、人员配备、管理层级、能力锻造等方面综合施策，着力提升司法鉴定管理能力的现代化。

首先，要合理设置机构、配置人员。据统计，截至2015年4月，全国31个省、自治区和直辖市的司法厅（局）全部成立司法鉴定管理机构，共配备司法鉴定管理人员179人，平均每省5.8人。全国241个地市司法局设立司法鉴定管理科室，占全国地市司法行政机关总数的 72 %，配备专职干部652人，平均每个市州2.7人。相对于目前已经司法行政机关登记设立的4492家司法鉴定机构、55662名司法鉴定人来讲，机构设置、人员配置明显不足，难以做到精准管理、有效服务。

其次，要科学划分管理层级与权限。《决定》第3条规定：“国务院司法行政部门负责全国司法鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级人民政府司法行政部门依照本决定的规定，负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。” 同时规定，鉴定人或者鉴定机构有违反本决定规定行为的，由省级人民政府司法行政部门给予警告、责令改正、停止执业、撤销登记等行政处罚。毋庸置疑，对鉴定人和鉴定机构的登记管理工作由司法行政部门负责，是法律赋予司法行政部门的管理职权。将司法鉴定人和鉴定机构的登记管理工作，统一交由司法行政部门负责，对于规范鉴定机构的设置，更好地为社会提供鉴定服务，保障诉讼的顺利进行，具有重要意义。但在实践中，由于地、市一级司法行政部门管理职责不明确，一方面导致地市司法行政部门有责无权、管理虚化，“分级负责、属地管理”难落实；另一方面，导致涉司法鉴定的行政复议和行政诉讼层级跃升，致使省级人民政府和司法部处理此方面的行政争议负担过重。适应全面推进依法行政和加强改进司法鉴定管理工作的现实需要，一些省市与时俱进、大胆创新，以地方立法的形式下放了部分行政管理权限。如《黑龙江省司法鉴定管理条例》第6条规定：“省司法行部门负责本省行政区域内司法鉴定监督管理工作。市（地）司法行政部门依照本条例有关规定，负责本行政区域内司法鉴定监督管理工作。”《云南省司法鉴定管理条例》第5条规定：“省司法行部门主管全省行政区域内司法鉴定工作，负责司法鉴定机构和司法鉴定人的登记，名册编制和鉴定类别目录的公告，以及司法鉴定活动的监督管理等工作。设区的市、自治州司法行政部门负责本行政区域内司法鉴定监督管理工作。”实践表明，这种做法符合司法鉴定管理工作的实际，有利于靠实管理责任，减少矛盾纠纷。

第三，要切实提升管理能力与素质。随着司法活动的日益专业化、社会化、复杂化，司法鉴定的执业活动将涉及越来越多的学科、专业和领域。司法鉴定活动往往是各学科专业领域基本原理、专门知识、技术方法、职业技能、执业经验的交叉融合与综合应用，因此，需要运用法律、行政、技术等多种规范进行综合调整，这对于管理主体和管理方法提出了新的更高的要求。 作为司法鉴定活动的法定管理部门必须坚持法定职责必须为、法无授权不可为，配齐配强管理人员、强化法律知识和必要的专业技术培训，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，善于用法治思维和法治方式履行职责，切实把司法鉴定工作全面纳入法治轨道。

三、运用法治方式，实现司法鉴定管理工作的科学化

“建设法治政府，就是要把政府工作全面纳入法治轨道，让政府用法治思维和法治方式履行职责，确保行政权在法治框架内运行。这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是实现社会管理向社会治理转变的必由之路”①应松年：《从依法行政到建设法治政治》，《人民日报》2016年8月31日。。适应全面深化改革和全面依法治国的现实要求，必须运用法治方式实现加强和改进司法鉴定管理工作的科学化。

（一） 遇事找法，严格司法鉴定登记管理

《决定》第14条规定：“司法行政部门在鉴定人和鉴定机构的登记管理工作中，应当严格依法办事，积极推进司法鉴定的规范化、法制化。”《司法鉴定机构登记管理办法》第4条规定：“司法行政机关对司法鉴定机构及其司法鉴定活动依法进行指导、管理和监督、检查。司法鉴定行业协会依法进行自律管理。”司法行政部门对司法鉴定机构的依法指导、监督和管理，是保证鉴定客观、公正的关键环节，有利于更好地保障诉讼当事人的合法权益。司法行政部门在对鉴定人和鉴定机构的登记管理工作中，无论是制定规范性文件，还是做具体的登记管理工作，都应当尊重鉴定管理规律，严格依法办事，要牢固树立有权必有责、用权受监督、失职要追责的意识，严格依法办事，积极推进司法鉴定的规范化、法治化。要严格使用《决定》第5条第二、三项的规定，完善司法鉴定执业申请综合评估机制。“组织专家研究司法鉴定机构仪器设备配备标准实施细则，在司法鉴定机构和司法鉴定人行政许可前，对机构的实验室及仪器设备进行评估，专家出具的评估意见作为行政许可的重要参考依据。探索从严掌握计量认证或实验室认可的时限要求，适度提高门槛，过滤部分低水平重复建设的鉴定机构准入申请。”

（二）解决问题用法，做好涉司法鉴定信访投诉复议应诉工作

《司法鉴定执业活动投诉处理办法》第9条规定了公民、法人和其他组织认为司法鉴定机构和司法鉴定人在执业活动中有违法违规行为可以向司法行政机关投诉的9种情形，第12条明确规定不予受理的5种情形，主要是：投诉事项已经司法行政机关处理，或者经行政复议、行政诉讼结案，且没有新的事实和证据的；对人民法院采信鉴定意见的决定有异议的；仅对鉴定意见有异议的；对司法鉴定程序规则及司法鉴定技术规范有异议的；投诉事项不属于违反司法鉴定管理规定的。适应全面深化改革和全面依法治国的现实要求，司法行政机关应当着眼于保障司法公正、增强司法鉴定公信力、维护社会和谐稳定，以落实《司法鉴定执业活动投诉处理办法》为主线，强化协作配合，总结涉司法鉴定信访投诉发生规律，坚持问题导向，研究和制定处理涉司法鉴定纠纷的有效对策，善于运用法治思维和法治方式做好信访投诉和行政复议应诉工作，按照把信访纳入法治化轨道的要求，强化司法鉴定机构执业监管的第一责任，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，完善涉法涉诉信访依法终结制度。

（三）化解矛盾靠法，严格落实司法鉴定法律责任

要严格落实司法鉴定机构的法律责任。司法鉴定机构在实施鉴定活动中应当遵守法律法规规章，自觉履行与委托人签订的委托合同，如果违反法律法规规章规定，未按约定内容履行义务或者在履行义务中侵犯他人权益的，应当承担相应的不利法律后果。《决定》第9条规定：“鉴定人从事司法鉴定业务，由所在鉴定机构统一接收委托。”《司法鉴定机构登记管理办法》规定：“司法鉴定机构开展司法鉴定活动应当遵循合法、中立、规范、及时的原则。”《司法鉴定机构登记管理办法》第39条、40条明确规定了司法鉴定机构违法违规执业应承担的法律责任，主要是行政法律责任和民事法律责任。有超出登记的司法鉴定业务范围开展司法鉴定活动的等十种情形之一的，由省级司法行政机关依法给予警告，并责令其改正；有因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失的等四种情形之一的，由省级司法行政机关依法给予停止执业三个月以上一年以下的处罚；情节严重的，撤销登记。《司法鉴定机构登记管理办法》第41条同时规定了司法鉴定机构承担民事法律责任的情形。“司法鉴定机构在开展司法鉴定活动中因违法和过错行为应当承担民事责任的，按照民事法律的有关规定执行。”因此，在司法鉴定管理实践中，司法行政部门应强化宣传、落实责任、严格执行，确保司法鉴定机构法律责任的全面落实，切实避免和纠正鉴定机构或机构负责人对所属司法鉴定人的管理虚化、弱化、淡化的问题。要督促司法鉴定机构严格落实《司法鉴定机构内部管理规范》，从鉴定受理、实施程序、鉴定文书制作、司法鉴定人出庭作证、鉴定标准适用、鉴定程序和鉴定意见复核等关键环节入手，认真落实统一受理鉴定委托、统一签订委托协议、统一指派鉴定人员、统一收取鉴定费用、统一建立鉴定材料审核、接收、保管等工作制度，完善内部质量管理和重大事项集体讨论制度，健全内部执业责任追究机制，提升规范化管理水平。

要严格落实司法鉴定人的法律责任。司法鉴定人是运用科学技术或专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提出鉴定意见的人员，从事的是为诉讼提供证据和认定案件事实提供依据的活动。“这种活动的结果涉及公民、法人和其他组织的合法权益，甚至决定当事人的生死存亡，责任重大。因此，法律要求司法鉴定人应当科学、客观、独立、公正地从事司法鉴定活动，严格遵守法律、法规的规定，遵守职业道德和职业纪律，遵守司法鉴定管理规范，并对自己做出的鉴定意见负责。” 《司法鉴定人登记管理办法》规定：“司法鉴定人应当科学、客观、独立、公正地从事司法鉴定活动，遵守法律、法规的规定，遵守职业道德和职业纪律，遵守司法鉴定管理规范。”依据现行有效的法律规定，司法鉴定人的法律责任属于最完整的责任体系，包括民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。一是司法鉴定人的民事法律责任。司法鉴定人在执业活动中，因故意或者重大过失给当事人损失的，应当承担相应的民事法律责任。《民事诉讼法》第78条规定：“经人民法院通知，鉴定人拒不出庭作证的，鉴定意见不得作为认定事实的根据；支付鉴定费用的当事人可以要求返还鉴定费用。”《司法鉴定人登记管理办法》第31条规定：“司法鉴定人在执业活动中，因故意或者重大过失给当事人损失的，其所在的鉴定机构依法承担责任赔偿责任后，可以向有过错的司法鉴定人追偿。”二是司法鉴定人的行政法律责任。司法鉴定人违反有关行政管理的法律规定或者不履行行政法义务要承担相应的行政法律责任。根据《决定》和《司法鉴定人登记管理办法》的规定，司法鉴定人承担行政法律责任的形式主要包括：警告、停止执业、撤销登记。《决定》第13条规定了鉴定人和鉴定机构的法律责任，因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失的等四种严重的违法情形之一的，或者故意作虚假鉴定，尚不构成犯罪的，由省级人民政府司法行政部门给予停止从事司法鉴定业务3个月以上1年以下的处罚；情节严重的，撤销登记。这里所规定的“严重不负责任”，是指鉴定人或者鉴定机构由于疏忽大意、管理混乱等原因，造成检材丢失、检材受污染、延误鉴定、错误鉴定等。“给当事人合法权益造成重大损失”，是指由于检材丢失、检材受污染、延误鉴定、错误鉴定等原因，造成当事人无法起诉、无法应诉、严重损害其诉讼实体利益甚至造成败诉等结果，其合法权益损失重大的。《决定》第10条规定，“司法鉴定实行鉴定人负责制度。鉴定人应当独立进行鉴定，对鉴定意见负责并在鉴定书上签名或者盖章。多人参加的鉴定，对鉴定意见有不同意见的，应当注明。” 《司法鉴定人登记管理办法》规定：“司法鉴定人执业实行回避、保密、时限和错鉴责任追究制度。”鉴定意见是否客观、准确，取决于鉴定人自身的科学技术水平和判断能力，应当由鉴定人自己负责。只有实行真正意义上的鉴定人终身负责制，严肃追究虚假鉴定、错误鉴定的法律责任，才能增强鉴定人的执业责任感，倒逼司法鉴定人规范行为、诚信执业。三是司法鉴定人的刑事法律责任。在刑事诉讼中，鉴定人故意作虚假鉴定，意图陷害他人或者隐匿罪证的，应当负相应的刑事责任。《刑法》第305条规定：“在刑事诉讼中，证人、鉴定人、记录人、翻译人对于与案件有重要关系的情节，故意作虚假证明、鉴定、记录、翻译，意图陷害他人或者隐匿罪证的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处三年以上那个十年以下有期徒刑。”《决定》第13条规定“鉴定人故意作虚假鉴定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《刑事诉讼法》第145条规定：“鉴定人故意作虚假鉴定的，应当承担法律责任。”

适应全面深化改革和全面依法治国的现实要求，司法鉴定管理部门运用法治思维转变“重审批、轻监管”的观念，采用法治方式加强改进司法鉴定执业监管工作，做到依法行政、严格管理、严格监督，健全执业责任追究制度，明确和细化责任追究情形、认定标准和处罚措施。通过健全完善司法鉴定批评教育、训诫约谈、责令整改、质量考核、执业评价、定期通报等制度机制，构建严厉严格的责任追究机制，严肃查处司法鉴定违法违规行为，确保司法鉴定方法科学、程序合法、文书规范，切实维护执业秩序，提升司法鉴定社会公信力，努力做到让人民群众在每一起司法鉴定案件中都能感受到公平与正义。

（责任编辑朱腾飞）