行业性专业性人民调解工作的实践与思考*

内蒙古自治区司法厅课题组

行业性专业性人民调解工作的实践与思考*

内蒙古自治区司法厅课题组

当前，随着内蒙古自治区经济社会的快速发展，在征地拆迁、环境保护、医疗、道路交通、物业管理等行业性专业性方面的矛盾纠纷也随之增多，一些纠纷呈现主体多元化、类型多样化、内容复杂化的特点。因此，如何从制度设计、工作机制、工作方式上准确把握行业性专业性人民调解工作，有效预防和化解社会矛盾纠纷，是我们需要深入思考和认真研究的一个现实课题。

一、内蒙古自治区行业性专业性人民调解工作的实践

党的十八届四中全会《决定》指出，要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，要“加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。对行业性专业性人民调解工作提出了新要求、新任务。内蒙古司法厅认真贯彻落实中央精神，自觉加大与自治区公安厅、卫计委、人力资源和社会保障厅、住建厅、保监会等部门沟通协调，通过联合印发文件、开展调研论证、召开工作推进会等形式，推动全区行业性专业性人民调解工作实现持续健康发展。

（一）行业性专业性人民调解组织建设实现了新发展

2010年，自治区公安厅、司法厅、保监局联合印发了《关于做好道路交通事故民事损害赔偿纠纷人民调解工作的意见》（内公通〔2010〕29号），全区各地、各部门采取有效措施，积极推进道路交通事故民事损害赔偿人民调解工作机制建设。2011年，自治区司法厅、卫生厅、保监局联合印发了《关于加强医疗纠纷人民调解工作的实施意见》（内司通〔2011〕13号），医疗纠纷人民调解工作正式启动。2015年，自治区司法厅、住建厅印发了《关于进一步加强内蒙古自治区物业纠纷人民调解工作的实施意见》的通知（内建房〔2015〕393号）。三个规范性文件从制度层面上进一步推动行业性专业性人民调解工作持续开展。2013年，自治区司法厅、卫计委在通辽市联合召开全区医疗纠纷人民调解工作推进会， 推动全区医疗纠纷人民调解工作实现创新发展。各盟市、旗县（市区）司法行政机关积极争取当地党委、政府的重视支持，主动加强与相关部门协作配合，从实际出发，组建了不同形式的行业性专业性人民调解委员会。如乌海市委、政府出台了《乌海市关于加强行业性专业性调解组织建设的意见》，明确了行业性专业性调解组织建设以党委、政府统一领导，维稳综治部门牵头，司法行政部门业务指导，职能部门组织推动，行业性专业性调委会独立运作的工作模式。乌兰察布市委、市政府出台了《乌兰察布市委办公厅 市人民政府办公厅关于开展行业性专业性矛盾纠纷调解工作的意见》，明确要求加强行业性专业性人民调解保障建设，市医疗纠纷调解委员会拥有独立的办公楼，市劳动纠纷调解委员会办公地点设在人社综大楼二楼服务大厅，调解人员以劳动局仲裁科人员兼职为主，环境纠纷调解委员会、物业纠纷调解委员会、婚姻家庭纠纷调解委员的办公地点会分别设在环保局、住建委、妇女联合会。截至目前，全区道路交通人民调解组织实现了盟市、旗县（市区）全覆盖。全区建立医疗纠纷人民调组织122个，其中盟市建立12个，旗县（市区）建立79个，苏木乡镇（街道）建立24个，依托行业协会等社会团体建立7个。盟市与旗县（市区）医疗纠纷人民调解组织多数为单独建立，苏木乡镇（街道）医疗纠纷人民调组织一般与苏木乡镇（街道）人民调解组织一套人马、两块牌子。物业、环保、劳动争议等人民调解组织也取得了积极进展。

（二）行业性专业性人民调解队伍建设实现了新发展

各盟市、旗县（市区）严格标准和要求，认真做好行业性专业性人民调解员选聘工作，重点从政法机关和相关部门退休人员中聘任专职调解员，从律师、公证员、基层法律服务工作者和医疗、道路交通、物业、环保等工作人员中聘任兼职调解员。有的地区立足少数民族实际，公开招聘政治合格，文化程度较高，在语言、文化、生活习惯方面熟悉当地民风人情的少数民族人员。目前全区初步建立了一支“专兼结合、以专为主”的调解员队伍。如医疗纠纷人民调解工作方面，全区各盟市、旗县（市区）医调委共有人民调解员358名，平均每个医调委配备6名人民调解员，基本能够满足基层调解工作的需要。全区各地高度重视行业性专业性人民调解员培训，将其纳入人民调解队伍培训总体安排，在上岗前对人民调解员开展医学知识、道路交通、物业、劳动、环境、消费、法律知识和调解技巧等方面的培训，提高人民调解员的业务水平和调解能力。同时，各地在道路交通、医患纠纷、物业纠纷和劳动争议等专业性强的调委会组建由资深律师、法官、相关专业人士等组成的专家库，负责重大、疑难、复杂医疗纠纷的咨询、分析和论证，保证了调处工作的专业性和权威性。

（三）行业性专业性人民调解业务工作实现了新发展

各地严格遵循合法、公正、及时、便民的原则，依法化解道路交通、医疗、物业和劳动争议等纠纷，接待群众来访，及时解答群众咨询，取得了较好效果。2013年，全区共调解道路交通事故纠纷9733件，调解医疗纠纷486件，调解物业纠纷2388件，调解成功率达90%，涉及赔付金额2734万元。2014年，全区共调解道路交通事故纠纷11732件，调解医疗纠纷459件，调解物业纠纷3381件。2015年1~9月，全区共调解道路交通事故纠纷10026件，调解医疗纠纷366件，调解物业纠纷1638件。为维护社会和谐稳定发挥了积极作用。如通辽市医调委自2012年4月设立以来，共解答电话咨询167人次，接待来访124人次，受理医疗纠纷57件，调解54件，调解成功52件，调解成功率达96%，履行率达100%，患方索赔额2677万元，实际赔付999万元，占索赔额的37%；巴彦淖尔市医调委成立以来共接待咨询来访255人次，受理医疗纠纷64件，调结58件，调解成功50件，调解成功率达86%，涉及赔付金额340万元。调解工作受到了医疗机构和患者的高度认可。

（四）行业性专业性人民调解制度建设实现了新发展

各行业性专业性调委会始终秉持依法调解的原则，将制度建设挺在前头，普遍实现了“六统一”，即统一了名称、印章、场所标识、徽章、工作程序、文书格式；做到了“七个有”，即有班子、有队伍、有牌子、有印章、有标示、有场所、有设施；完善了“五项制度”，即人民调解制度、纠纷登记制度、调解责任制度、廉洁自律制度、档案管理制度；做到了“四上墙”，将调解工作的任务、原则、纪律、纠纷当事人权利和义务等相关规定上墙，确保了调解工作的公开性。同时，按照人民调解法与行业性专业性有关规定，积极推动建立纠纷受理、调解、履行、回访等内部工作制度；健全纠纷移交、委托等衔接工作制度，及时受理、调解有关行业部门和单位移交、委托的矛盾纠纷。有些制度专门是针对适宜少数民族地区人民调解工作制定的，使这项工作从一开始就有据可查，有据可依。

二、内蒙古自治区行业性专业性人民调解工作存在的主要困难和问题

（一）行业性专业性矛盾纠纷数量逐年增长

从调解组织近年来化解的行业性专业性矛盾纠纷来看，纠纷总数呈不同程度的增长。我们初步分析，推动人们选择以调解的方式化解纠纷主要有五个方面原因。一是行业性专业性人民调解组织始终坚持“依法调解、公平公正”，调解员严格按照自愿、平等、协商原则，依据相关法律、法规和政策调解，做到居中调解、不偏不倚。二是坚持免费咨询、免费调解，严禁巧立名目，向当事人收取任何费用。三是坚持人民调解工作群众性、自治性、民间性的基本属性和特征，既坚持原则性，又坚持灵活性。四是突出了调解的独立第三方，在没有行业性专业性人民调解组织成立之前，发生在医疗、道路交通、物业、环保、劳动争议等方面的纠纷，大多都是依靠行政调解的手段解决的。例如道路交通事故纠纷，就由交警部门出警、出具事故鉴定书，并进行调解，调解不成的走诉讼程序。医疗纠纷多数由医院或者医院的上级卫生主管部门来调解，劳动争议由仲裁或劳动部门设立的机构来调解。从实践中，这些部门的调解有的没有得到当事人的认可，认为调解部门既是运动员，又是裁判员，有时候很难做到公平公正。人民调解的介入，最大的优势是调解组织属于独立第三方，与调解双方当事人没有利害关系，能够严格依法律、按事实调解。五是坚持司法确认，对一些有给付义务和标的额的纠纷当事人双方在30日内申请司法确认，提升了人民调解协议的强制执行力。具体来看，在道路交通纠纷方面：随着社会的快速发展，车辆明显增多，发生交通事故的几率也相对比较多。另外在调解道路交通纠纷时，明确的规定道路交通事故当事人之间的人身和财产损害赔偿纠纷，在交管部门作出事故责任认定后，经双方当事人申请，或一方申请经另一方同意，对符合条件的予以受理。一般人身损害和财产损失，由交警作出事故责任认定后即可受理;交通事故造成残疾的，由司法鉴定机构确定伤残等级后受理; 交通事故造成死亡的，调委会可以随时受理;财产损失较大的，由有关机构做出财产损失评估后受理。对于事实清楚、争议不大的一般案件，调解必须在30日内终结，并制作《调解终结书》；对于争议较大的疑难案件，如当事人未放弃调解，调解员必须坚持调解。经调解员反复调解，当事人仍未达成协议的，可以向交警申请行政调解，也可以向人民法院提起诉讼，确保当事人自愿选择的权利，促进了人民调解与行政调解、司法调解的有机衔接。由于有这些方面的规定，道路交通事故纠纷人民调解工作让纠纷当事人有了一个解决交通事故纠纷的新途径。一是方便了群众。道路交通事故纠纷的调解启动速度快，调解灵活、快速、便捷，可依当事人申请启动，也可在征得当事人同意后主动介入;交通事故纠纷人民调解委员会直接设在交管大队，与交通事故处理衔接紧密，调解工作不受时间、频次限制，当事人可以深入沟通，调解员可以反复调解，提高了调解成功率，为群众节省了时间和经济成本。二是有利于化解矛盾纠纷。在成立道路交通事故纠纷人民调解委员会之前，处理交通事故的民警既是事故责任认定的“裁判员”，又是事故处理的“调解员”，一旦当事人一方对事故认定有异议，进入调解阶段后，容易出现不信任或者不接受调解的不利局面，有时会成为当事人上访的缘由。人民调解员的身份容易得到当事人的信任，当事人对调解结果的认同度也比较高，有利于化解矛盾纠纷。三是有效缓解了警力不足的状况。人民调解员参与交通事故纠纷调解，是对交警警力的有益补充。交警可以从交通事故纠纷烦琐的调解中解脱出来，将更多精力投入到现场勘察、调查及事故处理等办案中，有利于提高办案质量。在医疗纠纷方面：首先，随着自治区经济、社会、文化等各项事业的快速发展，人民群众不断增长的医疗服务需求与医疗服务能力、医疗保障水平的矛盾日益突出，因医疗纠纷产生的医患矛盾呈多发态势，成为影响社会稳定的突出问题。其次，随着法治进程的加快和普法依法治理工作的全面推进，群众的维权意识明显提高，医患纠纷由于直接涉及群众生命权和健康权，矛盾纠纷明显增多。在劳动争议等矛盾纠纷方面，受经济下行的影响，一些企业裁员、减薪、关闭使部分工人失业，有的企业拖欠工人工资，有的违反劳动合同而引发矛盾纠纷。在土地征用和拆迁补偿方面，近年来，城镇发展迅速，由于扩建、修路等基础设施建设，一些土地、草牧场被征用为城镇建设用地，有时涉及到房屋拆迁。一些地方在征地和拆迁过程中，由于受经济利益的驱动，出现了许多违反土地管理法规，不按国家有关规定补偿安置，侵犯群众合法权益的现象。一方面，农民丧失了基本的生产生活资料，由于医疗、养老保障制度不建全，失去了赖以生存的基础；另一方面，有些拆迁补偿工作没有做到位，工作人员简单粗暴，引发群众和开发商以及党委、政府间的矛盾，有的形成较大规模的集体性上访事件。特别是城区的拆迁工作，矛盾尤为突出。

（二）行业性专业性矛盾纠纷的主体多元化、类型多样化、内容复杂化、化解难度大

从行业性专业性调委会化解的矛盾来看，涉及到的矛盾纠纷已不再局限于公民个人、家庭成员、邻里之间，公民与村组织之间，许多纠纷的主体涉及经济组织、社会组织和行政机关。难点、热点纠纷有所增多，矛盾纠纷的类型呈现多样化。纠纷主体多元化、类型多样化的主要原因是随着社会主义市场经济体制的建立和社会主义法律体系的不断完善，产业结构调整、资源配置、分配收入、劳动关系、生产经营主体发生了变化，群众的法治意识和维权意识不断增强。矛盾纠纷也由民间型向社会型转变，由单一型向复杂型转变，由传统型向现代型转变。纠纷的内容呈现复杂化，有的纠纷民事问题、行政问题相互交织甚至与刑事问题相互叠加，内容十分复杂；有的纠纷是由于市场经济体制不完善，主体行为不规范，管理方法不到位，社会保障体系不健全等诸多因素引起，关系复杂；有的纠纷既有历史的、经济的、政策的、法律的、利益的多个层面的原因，也有体制机制等方面的问题，起因复杂；有的纠纷触点比较多，敏感性、关联性、对抗性、破坏性明显增强；有的纠纷当事人的合理诉求常与不合法的表达手段以及正当要求常与少数人的无理要求交织在一起。这些纠纷内容复杂、涉及面广，基层调解组织受调解权限、调解能力和调解手段等多种因素的制约，化解起来难度较大。

（三）行业性专业性矛盾纠纷化解的协作配合机制有待进一步完善

行业性专业性矛盾纠纷涉及公安交管、医疗卫生、司法行政、人社、住建、保险等多个部门，各部门在这项工作中都承担着特定的职责和任务，部门间衔接配合很重要。应当说，目前行业性专业性人民调解工作中存在的许多问题，与相关部门间没有形成工作合力有关。比如，道路交通调委会，公安局给予了大力支持，提供了办公场所和办公设备，但在经费上难以保障。又如，医疗纠纷调委会，按照自治区卫生厅、司法厅、保监局出台《关于加强医疗纠纷人民调解工作的实施意见》，全区各级各类机构均应建立医疗责任保险制度，但目前有些地区还没有建立，导致全区医疗机构参保率低。由于医疗责任险没有得到普遍推广，多数医疗机构因医疗纠纷产生的赔付由医疗机构自行负担，出于对医疗机构声誉等方面的考虑，医疗机构对发生的纠纷多数采取自行与患者协商处理，委托医疗纠纷人民调解组织调解的比例较低。再如，由于对这项工作的认识有差异，有些行业性专业性调解组织的主管部门存在不主动、不配合的现象，工作推进受到制约。所以，按照“谁主管、谁负责，谁受益、谁出力”的原则，推动这项工作有效发展，一定要加强相互间的协调配合。

（四）行业性专业性矛盾纠纷纠纷没有建立起有效的经费保障机制

目前，全区只有少数行业性专业性调委会经费由财政拨付，多数调委会没有稳定的经费保障，一些调委会工作经费和调解员补贴经费无法落实，调解业务难以开展。特别是一些少数民族地区，由于受经济发展水平、认识程度等因素的制约，经费保障与城市相比更显薄弱，经费问题捉襟见肘。多数地区组建的调解专家库，由于没有经费保障，在人员的聘用、调解和咨询方面相当困难，严重影响工作。受经费保障不足、部门参与配合程度不高、行业专业调解人才匮乏等因素制约，行业性专业性人民调解工作还处于不断探索阶段，人民调解在行业性专业性纠纷领域发挥的作用还十分有限。如通辽、乌海等盟市争取政府支持，以财政专项资金作为医调委主要经费来源，巴彦淖尔市主要通过医疗机构提供经费支持来维持医调委运转，包头市通过推广医疗责任险，从保险费中提留相应比例经费用于医调委工作，呼伦贝尔、阿拉善等盟市主要通过司法行政或卫生行政部门自筹解决调委会经费。尽管目前各盟市想了许多办法，出了许多主意，但是经费问题已经成为制约这项工作创新发展的一个“瓶颈”。

*本文系司法部2015年全国司法行政系统理论研究规划课题，项目编号15GH024。