政府购买新型社会组织为农村义务教育的服务探究

刘 浩



政府购买新型社会组织为农村义务教育的服务探究

刘 浩

摘要：在政府购买社会组织服务的领域中，政府购买农村义务教育服务不仅有着丰富的理论支撑，还有着现实的必要性。分析政府购买农村义务教育服务的影响因素中，政府自身、服务农村义务教育的新型社会组织与农村居民起着关键的作用。为此，政府及教育部门要发挥主体作用，而服务农村义务教育的新型社会组织以及农村居民也要同时发挥自己的功能，才能使政府购买农村义务教育服务得以实现并不断发展。

关键词：政府购买；农村义务教育； 新型社会组织

一、政府购买社会组织服务的理论依据

政府购买社会组织服务，是随着新公共管理和新公共服务理论和实践的兴起而出现的，是政府转变职能和建设服务型政府的一种突出的表现形式。所谓的政府购买社会组织服务是指，“政府将自身可以直接提供的服务事项，交给有资质的社会组织来完成，并为此支付相应费用的公共服务运作模式。”［1］而社会组织是指区别于政府组织和市场性营利组织之外的非营利和非政府组织，也叫第三部门，以志愿团体、社会中介组织和民间协会等为组织形式。

政府购买社会组织服务的理论依据，除了上述的新公共管理和新公共服务理论外，还包括公民社会和治理理论等。

新公共管理理论，以建立有限规模政府为目标，发挥市场的作用。主张政府不直接参与具体事务的管理，而是要交给企业或者社会组织来完成。在新公共管理运动的推动下，欧美国家率先开始了改革政府和重塑政府等。我国随之也开始了以国务院机构改革为内容、以提高政府办事效率为目标的行政体制改革。

新公共服务理论，在批判和借鉴新公共管理“掌舵而不是划桨”的理论上提出了“新公共服务：服务而不是掌舵”。我国的政府改革在此理论影响下提出了建设服务型政府。为政府购买社会组织服务进一步提供了理论基础。

公民社会和治理理论，“所谓公民社会，政治学强调它的公民性”，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。而社会学则强调它的“中间性”，即公民社会是介于国家和社会之间的中间领域。我们把公民社会当做是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和。［2］公民社会理论是社会组织发展的理论基础。治理和善治理论，强调政府、公民和社会的协商治理。“当一个社会的管理是由公民社会组织独自进行或与政府及公共机构共同完成时，社会管理的方式将不再被称作集权式的统治而是治理了。”［3］

二、政府购买农村义务教育服务的现实要求

在政府购买社会组织服务中，政府购买农村义务教育服务是一个值得探究的领域。上述关于政府购买社会组织服务的理论依据为政府购买农村义务教育服务的实践奠定了理论基础。

城乡义务教育的差距进一步拉大的现实和城乡基本公共服务均等化和一体化的提出对政府购买农村义务教育服务提出了现实的要求。

城乡义务教育的差别是城乡差别的一个突出表现。“我国义务教育仍然处于低水平的普及阶段， 农村义务教育的投入仅仅解决了‘温饱’问题， 还远未消除多年以来形成的城乡差别， 我国城乡义务教育还远未跨越均等化阶段。而城乡义务教育之间的差别形成有着深刻的战略、体制、机制、政策等方面的根源。”［4］笔者曾经对山西、河北、青海等地的几个村庄的农村义务教育的现状有过了解，后来又对北京市海淀区的义务教育进行调研。为此，把北京市的义务教育和山西、河北、青海等地的农村义务教育进行比较分析能够进一步论证城乡义务教育的差距的存在。

北京市海淀区的义务教育可以说是全面的完善，从政府对教育软硬件设施的投入，从家长对孩子的时间上的投资都有着得天独厚的优势。北京市海淀区的中小学校建设得足够优美，各种运动设施等很齐备，北京市的中小学的教师的学历背景可算是相当高，博士、硕士都比较普遍。此外，家长对孩子在时间和钱物上的投资是相当大的。除了学校的正常的上课时间外，从周一到周五的晚上，再是周末时间以及寒暑假期，家长都为孩子安排了钢琴、游泳、英语等多种培训。我曾和多个家长了解到，他们为一个孩子的投资一年至少在三到五万左右。

反观山西、河北、青海的这几个村庄的义务教育，和北京相比，则存在着巨大的差距。笔者对山西省武乡县、河北省涿州市以及青海省海东地区的多个村庄的义务教育进行过实地调研，从政府对教育软硬件设施的投入，从家长对孩子的时间上都不能和北京市海淀区相比。从学校的建设上看，近几年的农村的硬件设施有了很大的改善，但在运动设施上依旧是极大的落后，农村中小学校的师资力量更是有着天然的差距。以山西省武乡县的多个村庄为例，当地小学的老师很多只有实际上的初中学历，只是在后来的教学生涯中才取得所谓的中专和大专文凭。从家长对孩子的时间上看，农村的孩子除了学校的正常上课时间外，周一到周五的晚上，再是周末时间以及寒暑假期，孩子们都是自由度过。农村一般家庭都有两个甚至两个以上的孩子，农民家庭的收入和城市无法相比，平均到一个孩子身上的钱物投资更是无法和城市的孩子相比了。加之，农村的家长文化水平大多较低，骨子里不重视教育，对孩子的投资更是和城市的家长有了差距了。

如果说城乡义务教育的差距进一步拉大的现实是政府应该购买农村义务教育的现实要求，那么城乡基本公共服务均等化和一体化的提出，则是政府购买农村义务教育服务的职责和义务。

首先，从十六届六中全会到十八届三中全会的多次党的大会，都提出了“推进城乡基本公共服务均等化”的要求，此外，诸多学者也对城乡基本公共服务均等化进行了论述，颜德如，岳强认为，城乡基本公共服务均等化应该具有以下四个特征：第一，城乡公民享有的基本公共服务数量大体相等。第二，城乡公民享有基本公共服务的机会平等。第三，城乡基本公共服务的内容要呈逐渐丰富和增长的趋势。第四，推进城乡基本公共服务均等化应遵循分类规划、有所侧重的原则。［5］潘心纲，张兴认为，基本公共服务均等化包括三个方面：提供基本公共服务是政府的应有之责；基本公共服务均等化强调机会和结果均等；基本公共服务均等化的范围和标准要根据社会发展水平和公共财政承受能力而定。［6］

综上所述，政府购买农村义务教育服务既有理论依据，也有着深刻的现实要求，因此，政府购买农村义务教育服务势在必行。

三、政府购买农村义务教育服务的影响因素

（一）政府自身的因素

在政府购买农村义务教育服务的过程中，政府是购买的主体，政府是否购买服务决定着这一过程是否能够开始并健康发展。“我国政府购买社会组织服务在政府主导下开展， 政府因素对制度形成起着关键性作用。”［7］因此，政府自身的是否参与以及是否积极参与是影响整个过程的第一因素。

然而，影响政府是否购买农村义务教育的政府自身因素主要是地方政府是否在转变政府职能上做得到位，并努力使本身成为服务型政府，以及地方政府是否能够真正做到放权让利于社会，且完善政府自身的公共服务供给制度。一旦这些政府自身因素均发挥欠佳，政府购买农村义务教育不是购买不力甚至就是根本不存在购买。

北京市海淀区的义务教育体系构建得比较完善，城市孩子的家长为孩子接受义务教育制定了完善的整体计划，政府在城市的义务教育中更多的是对学校和师资力量进行投资和建设，并对该区域内的和义务教育相关的社会组织进行有力的购买。而山西、河北、青海的农村，义务教育的建设相对于北京城市的义务教育来说，显得明显落后。首先，农村地区的政府和北京市的政府自身在政府职能转变、政府放权让利于社会、公共服务供给制度改革等方面就存在着不可忽略的差距。加之，农村家长对孩子接受义务教育不是不上心就是心有余而力不足，更导致了对政府部门监督的缺失，使得政府部门对农村义务教育的购买听之任之。因此，政府及教育部门是否能够认识到教育的重要性并且重视农村的义务教育建设，是否考虑到要缩小城乡教育的差距，在义务教育服务落后的农村地区尤为重要。

（二）社会组织的因素

“社会组织能否获得政府资金支持， 能否高质量地提供公共服务， 关键看社会组织是否具备相应能力。”［8］服务农村义务教育的新型社会组织是政府购买的对象，这些组织是否存在以及发展的状况影响着整个过程的发生以及发展情况的好坏。

在以北京市海淀区为典型的城市地区，与义务教育相关的社会组织（包括营利性教育机构）相当发达，是城市义务教育服务建设完善的一大因素，因此家长在给孩子制定接受义务教育的计划时就有了多种选择。而山西、河北、青海的农村地区则正好相反，与义务教育相关的社会组织（包括营利性教育机构）极其匮乏，甚至就不存在。因此，农村地区义务教育服务的社会组织公共服务提供就无从谈起了。农村地区与义务教育相关的社会组织的发育程度关系着政府购买农村义务教育的好坏。所以，积极培育服务农村义务教育的社会组织是政府购买农村义务教育服务的重要落脚点。

（三）农村居民的因素

与其说处于受义务教育年龄段的孩子是政府购买农村义务教育服务的受益对象，不如说农村居民才是真正的受益者。因此，农村居民是否对自己孩子接受更加优质的义务教育有着强烈的诉求愿望和意识是推动政府购买农村义务教育服务发生和发展的最大动力。

在亲身实践和调研中，笔者发现，上述地区多数的农村家长对待孩子接受义务教育和城市家长的态度形成了鲜明的对比，而即使有部分家长意识到了孩子接受义务教育的重要性，却基于对农村义务教育建设的现状无奈，而找不到表达此诉求和愿望的渠道。“自下而上的农民需求意愿的表达制度还不通畅， 有话语权强弱之别， 农民需求表达缺乏渠道， 导致基层呼声被漠视。”［9］这是困扰农村居民对孩子接受义务教育的因素所在。

总之，政府自身的因素、相关的社会组织的因素和农村居民的因素是影响政府购买农村义务教育服务的三大因素。而三者对政府购买农村义务教育服务的影响又是紧密相连的。因此，政府购买农村义务教育服务要想实现，离不开三者的合作和互相配合。

四、政府购买农村义务教育服务的对策

（一）利用大学生村官的教育背景为农村义务教育服务

自开展大学生村官政策至今，全国大多数农村都有了自己的村官。而实际状况是大学生村官比较难在农村的政治民主和经济发展中发挥自己的作用，而他们正好转而利用自己的优势在农村的文化服务和社会建设中发挥自己的才能。笔者曾经接触过一位天津市的优秀村官，他在农村服务期间，就把为本村小孩进行课外的学习辅导作为自己的一项工作。试想，政府可以引导大学生村官以乡镇或者区县为单位，成立大学生村官服务组织，发挥村官自身的优势，服务于农村义务教育。

（二）政府向大学生三农协会低价购买农村义务教育的服务

结合学校大学生服务三农组织参加农村支教的亲身实践，深知在这项活动中急切需要政府能够对农村义务教育进行购买。具体措施包括以下几个方面。

第一，政府及教育部门对本区的大学生村官组织和在校大学生的社会组织服务进行购买。政府可以通过三种途径来完成对这个服务的购买。首先，政府及教育部门可以通过制定财政预算来把这种购买纳入政府政策当中来。其次，政府可以通过与农村村委会进行协商合作，二者一起完成对服务农村义务教育的社会组织的购买。再次，政府可以通过与农村学校的合作来完成对该服务的购买。这三种购买途径各有利弊，可以同时采取两种或者三种途径来进行。

第二，一方面，可以乡镇或者区县为单位，成立大学生村官服务农村义务教育的社会组织。这种大学生村官服务农村义务教育的社会组织之所以要以地域进行划分，主要是为了方便他们更好的为当地的农村义务教育进行服务，而且一个乡镇或者区县的大学生村官可以相互合作，优化资源配置。另一方面，在校大学生可以成立或者完善关于服务三农的学生组织。这些服务三农的高校社团可以请求获得政府及教育部门的资金扶持和其他方面的多项扶持。总之，大学生村官或者在校大学生，他们都有着服务社会的意识，这两类高素质人群可以通过结成多种形式的组织来把这种个人意识转化为社会组织的意识，进而形成集体的力量，便可以优化对农村义务教育的服务。

第三，农村居民要意识到孩子的教育尤其是义务教育的重要性，了解城乡孩子接受教育的巨大差距，从骨子里重视孩子的教育。并且能够把这种愿望诉求表达给政府及教育部门。在这里主要探讨拓宽农村居民表达关于政府购买农村义务教育服务的渠道。首先，农村居民可以向本村村民委员会表达这种诉求，而3年一届的村委会换届选举中掌握在村民手里的选票是强有力的武器，村民可以通过对村委会候选人提出服务农村义务教育的诉求和愿望。其次，村民可以通过本地区政协组织来表达诉求。政协组织有着参政议政的职能，而文化教育领域又是政协关注的焦点。再次，村民直接通过政府或者教育部门来表达诉求。最后，村民可以有条件的直接和大学生村官或在校大学生及其组织取得联系。

综上所述，只有政府及教育部门、大学生村官服务农村义务教育的社会组织和在校大学生的服务三农的学生组织、新型社会组织以及农村居民积极发挥自己在政府购买农村义务教育服务中的作用，并且三者紧密合作，正确认识三者之间的关系，充分发挥政府及教育部门的主体作用，大学生村官服务农村义务教育的社会组织和在校大学生服务三农的学生组织的服务作用、以及农村居民对孩子接受义务教育的强烈诉求和表达作用，才能使政府购买农村义务教育服务得以实现并不断发展。

参考文献：

［1］胡薇.政府购买社会组织服务的理论逻辑与制度现实［J］.经济社会体制比较，2012（6）.

［2］［3］俞可平，王颖.公民社会的兴起与政府善治［J］.中国改革，2001（6）.

［4］［7］［9］王元京.我国城乡义务教育差别的制度障碍分析［J］.财经问题研究，2009（9）.

［5］颜德如，岳强.城乡基本公共服务均等化的实现路径探析［J］.学习与探索，2014（2）.

［6］潘心纲，张兴.当代中国基本公共服务均等化的实现路径［J］.江汉大学学报（社会科学版），2014（1）.

［8］王达梅.政府购买社会组织服务的影响因素及机制创新［J］.党政干部论坛，2012（11）.

（责任编辑 张讯）

作者简介：刘浩，中共湖北省委党校2014级中外政治制度专业硕士研究生（邮政编码 430022）

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1672-6359（2016）02-0033-04