乡镇重大公共建设项目民主管理机制改革的调查与思考——以都江堰市为例

吴丹（中共都江堰市委党校，四川都江堰611830）



乡镇重大公共建设项目民主管理机制改革的调查与思考
——以都江堰市为例

吴丹
（中共都江堰市委党校，四川都江堰611830）

摘要：2013年成都市在都江堰市柳街镇进行创新重大公共建设项目民主决策机制的统筹城乡专项改革试点项目，其取得的初步成效对成都市下一步在更多乡镇试点有积极的借鉴作用，为推进成都市行政效能及政务公开公正，践行群众路线教育实践活动有重大意义。

关键词：民主管理；改革；六步工作法

2013年成都市在都江堰市柳街镇进行创新重大公共建设项目民主决策机制的统筹城乡专项改革试点项目。该项目是探索在充分尊重群众意愿前提下，对乡镇自主组织实施和上级政府委托实施的、项目资金在10万元以上，包括文体类、教育类、医疗卫生类、就业和社会保障类、农村基础设施和环境建设类等与民众生产生活密切相关的镇重大公共建设项目，通过民主决策、民主监督、民主评议的方式进行实施。柳街镇已初步建立镇重大公共建设项目“六项工作制度”即公众参与制度、公开公示制度、民主决策制度、合法性审查制度、民主监督制度、民主评议制度，基本建立了镇重大公共建设项目科学化、民主化管理体制机制，实践出一套成熟的改革经验与途径。

一、都江堰市柳街镇重大公共建设项目民主管理改革的主要做法

柳街镇在成都市统筹委的领导下和都江堰市统筹局的指导下，于2013年9月启动了“重大公共建设项目民主管理改革”试点工作，其主要做法归纳如下：

（一）依靠“基层管理”创新成果，充分发挥村民自治作用

柳街镇根据在“院落整治”工作中摸索出来的创新农集区“三级”管理模式，通过“党支部”、“院落业委会”、“千人大会”引导群众参与到改革试点工作中，强化群众的自我管理、自我服务、自我决策和相互监督意识，为改革试点工作奠定群众基础。柳街镇充分依靠、借鉴在“院落整治”和“农村产权制度改革”工作中取得的成果和经验，将“公共事务群众做主，自我决策、自我监督”的自治机制引入改革试点工作的制度设计，扩大群众参与面，发挥群众主体作用。

（二）以政府为主导，“多层次、广覆盖”引导各方参与民主管理

政府主导，多方参与。强化政府规划引领、统筹协调及制度建设作用；引导各类社会组织、团体、企业、群众广泛参与镇重大公共建设项目，形成政府主导、多方参与的民主管理机制。

充分发挥镇人大的作用。坚持和发展人民代表大会制度，支持镇人大及其委托的镇重大公共建设项目理事会、镇重大公共建设项目监事会，履行民主决策、民主监督职能，在镇重大公共建设项目建设管理中发挥应有作用。

充分尊重群众意愿，维护广大群众权益。广泛征求群众意见，充分尊重群众意愿，发挥群众主体作用，推行民主决策管理，激发群众参与积极性，保障群众参与权、决策权、监督权和表达权。

理顺与村级公共服务和社会管理的关系。明确界定镇政府和村级自治组织的职责范围，划清镇重大公共建设项目与村级公共服务和社会管理项目的界限。

（三）推行理事会、监事会制度，规范民主管理程序，建立“六步法”工作机制

柳街镇制定了镇理事会和监事会章程、议事导则、成员条件及要求，推行议事会、监事会制度。理事会和监事会成员按比例选举产生。理事会成员由三类人员组成：第一类为村组议事会成员、业主委员会成员，每村推选2-3名，占比不低于50%；第二类为镇党委、政府成员，占比不高于20%；第三类为企业代表和人大代表，占比例不大于30%左右。理事会设理事长1名，副理事长2-3名，推举镇党委书记为理事长。监事会成员5人，其中，监事长1名，镇纪委委员1名，党代表或人大代表1名，村议事会成员2名。推举镇纪委书记为监事长。

重大公共建设项目的民主决策机制，严格按照“六步工作法”，即项目收集、民意征集、议决公示、组织实施、项目监督、评议整改的有关程序要求进行。理事会选举产生后，由理事会通过发布村组公告、村民议事会讨论提议、议事会成员提议、机关事业单位、团体、企业、社会组织提议等渠道征集项目，项目收集完成后，召开理事会梳理项目，并在镇公示7天。公示期间，理事会成员再次就镇年度拟实施项目广泛征集意见，同时邀请相关领域专家进行合法性审查及风险评估等。议事会议定项目后，在全镇公示。公示期结束后，报镇人民代表大会（人大主席团）审议通过（镇人民代表大会召开后，个别临时增加或调整的重大公共建设项目，经理事会成员进行民意征集和有关专业人士的合法性审查、风险评估后，作为理事会议议题），由镇政府相关部门具体组织项目实施，实施过程中接受监事会监督。项目完工后，由理事会组织群众评议，对评议不过关的项目开展限期整改。

二、都江堰市柳街镇重大公共建设项目民主管理改革试点推进中的成效与难点

（一）柳街镇重大公共建设项目民主管理改革试点推进中的主要成效

1.实践出一套成熟的“六项工作制度”

（1）公众参与制度。柳街镇通过短信平台、入户宣传单、千人大会、村组议事会等形式广泛宣传“重大公共项目民主管理”改革试点工作。下发了《重大公共建设项目知识要点》到全镇每户共计1万余份，播发短信平台1万人/次，召开由群众代表、村组干部、村组议事会成员组成的千人大会一次，对重点环节进行重点宣传，如成立镇理事会和监事会的重要性、目的意义、人员组成、职责等通过“走院落”、“乡村夜话”、“坝坝会”等贴近群众的形式进行广泛宣传，通过多渠道宣传改革试点工作，让群众最大程度的知晓和参与到其中。

（2）公开公示制度。重大公共建设项目民主管理公开公示制度是为规范行政行为，增强工作透明度，保证决策公正性，保护人民群众的行政相对人的知情权，通过各种形式向群众公示的工作制度。柳街镇就通过短信平台、入户宣传单、千人大会、村组议事会等形式广泛宣传“重大公共项目民主管理”改革试点工作，让群众最大程度的知晓和参与到其中。

（3）民主决策制度。重大公共建设项目民主决策机制意在发挥群众的主体做用，政府的主导和社会各界的参与，柳街镇建立起多层次、广覆盖的多方参与机制，如形成党委领导、镇人民代表大会及其委托的理事会、监事会开展工作的民主决策机制。

（4）合法性审查制度。柳街镇建立健全相关章程，制定出镇理事和监事会章程、议事导则、成员条件及要求，推行议事会、监事会制度。积极推行在镇党委领导、镇人民代表大会决策和监督、镇人民政府执行的机制下，建立健全镇重大公共建设项目管理机制，构建镇党委领导、镇人民代表大会委托，理事会决策、镇人民政府有关部门组织实施、监事会监督的民主管理体系。

（5）民主监督制度。柳街镇在构建民主监督机制中，项目实施前由理事会通过发布村组公告、村民议事会讨论提议、议事会成员提议等渠道征集项目，召开理事会梳理项目，并在镇公示7天。公示期间，理事会成员再次就镇年度拟实施项目广泛征集意见，同时邀请相关领域专家进行合法性审查及风险评估等。议事会议确定项目后，在全镇公示，报镇人民代表大会（人大主席团）审议通过（镇人民代表大会召开后，个别临时增加或调整的重大公共建设项目，经理事会成员进行民意征集和有关专业人士的合法性审查、风险评估后，作为理事会议议题），由镇政府相关部门具体组织项目实施，实施过程中接受监事会监督。

（6）民主评议制度。项目完工后，由理事会组织群众评议，对评议不过关的项目开展限期整改。上级政府委托实施的重大公共建设项目，在组织实施的过程中，要接受群众监督，项目完工后开展民主评议，结果向次年人代会报告。

2.形成严格、完善的民主管理制度

柳街镇严格按照“六步工作法”实施镇重大公共建设项目，10万元以上公共建设项目一律上会，用制度和程序锁牢资金。会前通过理事会成员充分征求民意、征集项目，做到“问需于民”；议决过程中，按照《议决公示章程》，让民意票决项目去留；项目实施后，问效于民，广泛征求群众对项目实施结果的意见和建议，限期整改不合格项目。

重大公共建设项目的民主决策机制意在发挥群众的主体作用，需要政府的主导和社会各界的广泛参与，这样才能真正实现参与的民主和监督的民主。为此，柳街镇以建立多层次、广覆盖的多方参与机制为基本思路，引导和动员社会各界参与到民主管理决策机制当中。

（二）柳街镇重大公共建设项目民主管理改革试点推进中的难点问题

1.项目管理和实施中分工不够明确，责任不够清晰，机制不够健全

截止目前，柳街镇已经议决并实施了场镇节点打造和爱民六斗渠修缮项目、沿江农贸市场管理公司比选及场镇保洁工作社会化外包项目、公立幼儿园扩建项目。其中场镇节点打造和爱民六斗渠修缮项目尚未完工。场镇节点打造项目因涉及房屋拆迁工作，目前还有两户农户因拆迁补偿未与政府达成共识，影响了节点打造工作的顺利推进。

2.项目信息公开制度不够完善,缺乏项目后反馈机制

信息公开不同程度地存在着内容简单、流于形式、更新不及时等问题。信息公开的范围有限，信息公开的内容不完善，都会导致群众难以作出有效的评价和判断。同时，项目结束后存在着没有及时收集群众的反馈意见等问题。

3.财政紧张，资金落实困难

爱民六斗渠修缮项目全长1700米，由于维修资金有限，只能完成860米，村民代表对斗渠维修的起止点存在较大的分歧意见，且修缮期间正处雨季，不利于施工。

三、完善乡镇重大公共建设项目民主管理改革蓝本的思考

（一）项目实施建、管分开，实行村民自建和有偿劳务

由镇人民代表大会选举的理事会作为项目建设主体，负责施工组织、材料采购、人员派工和财务管理等。监事会作为项目的责任主体，负责监督理事会、协调建设条件和审查账务等。

对村民能够自建的项目，可以不实行招投标，由理事会组织村民自建，并参照当地劳务工资支付报酬。对于工程技术含量较高、村民无力实施的项目，由理事会自主招标。

（二）健全项目信息公开制度，完善项目后评价反馈机制

重大公共建设项目民主管理公开公示制度是为规范行政行为，增强工作透明度，保证决策公正性，保护人民群众的行政相对人的知情权，通过各种形式向群众公示的工作制度。柳街镇就通过短信平台、入户宣传单、千人大会、村组议事会等形式广泛宣传“重大公共项目民主管理”改革试点工作，让群众最大程度的知晓和参与到其中。

为完善项目信息公开制度，乡镇应定期通过公众平台告知项目进展状况，将项目投资明细支出张榜公示，并在项目结束后收集评价反馈意见。乡镇有关部门可根据反馈的信息，吸取经验和教训，为今后改进项目决策、管理和监督工作创造条件。

（三）多渠道筹集项目建设资金，解决资金不足的问题

从柳街镇的几个项目资金总投资来看，资金主要来源为成都市统筹城乡专项改革补助，而很少一部分是自筹资金。为克服申请专项补助的时间限制，确保项目的顺利进行，可通过政府财政扶持、招商引资、信贷支持、社会融资、群众自筹等渠道筹集项目建设资金，为项目顺利实施提供资金保障。

（责编：李园）

中图分类号：D638

文献标识码：A

文章编号：1008-8431（2016）03-0057-03

〔收稿日期〕2016-03-03

〔作者简介〕吴丹（1985-），女，中共都江堰市委党校讲师。