依法治校背景下高校二级教代会制度建设的方法探究

邬敏懿++吴明华++赵伟

【摘要】随着高校管理重心的下移和两级管理的深化，二级单位获得了一部分人、财、物等重要资源的配置权，二级学院教代会制度建设也变得更加重要和紧迫。本文通过对高校二级教代会制度建设的情况作实证分析后，提出健全和完善二级教代会制度建设的方法与对策。

【关键词】依法治国；高校二级教代会；民主管理；制度建设

党的十八届四中全会明确提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。依法治校是依法治国在教育领域中的具体实践，其核心是以法治思维和法治方式治理高校。高校教代会制度是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，也是依法治校的具体体现和制度保障。

一、高校二级教代会在依法治校过程中的重要作用

在依法治校的视角下，加强高校二级教代会制度建设，有利于促进二级单位民主管理工作制度化、规范化、程序化；保障广大教职工知情权、参与权、表达权、监督权；对于教职工依法行使民主权利，推动基层民主政治建设，促进学院的改革、建设、发展都有十分重要的作用。具体来说：

（一）建立健全高校二级教代会制度，是贯彻依法治校，运用法治思维、法治方式开展内部治理的具体体现。依法治校是社会主义市场经济条件下高校改革与发展的客观需要，是实现高校的管理民主化、制度化和法制化的必由之路，是高校和谐发展的根本举措。《高等教育法》第四十三条规定：“高校通过以教师为主体的教代会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”为此，教代会制度是全面贯彻依法治校的重要途径；是深化高校管理体制改革的必然要求；是实现高校党委、行政依法治校的重要保证。二级学院是大学民主管理的基层单位，是大学和教职工之间的纽带。建立和健全二级教代会制度，是高校教代会制度的有效延伸与拓展，是把民主管理权力交给教工，保障教职工的合法权益的重要保障。

二、高校二级教代会制度的推进，能有效提升二级学院民主管理的制度化、规范化水平。学院是大学的基层单位，也是大学实行学院制管理的主体。学院的民主管理是大学民主管理的基础，二级教代会是高校教代会的有机组成部分，是院（系）教职工广泛和直接参与学校民主管理、民主监督的有效手段和实现自己民主权利的组织保证。高校二级教代会制度的推进，是高校把民主管理权力交给教工，保证教职工的合法权益的重要保障。推动了高校民主政治建设，也是党密切联系群众，一切依靠群众宗旨的直接体现。相对于校级层面的教代会，二级教代会更加贴近广大教职工的实际，更为直接地体现了党的“依靠”方针和高校民主管理的本质，是推动高校民主政治建设的生动实践和有益尝试。

（三）高校二级教代会制度的落实，是对学院行政权力的有效约束与监督，从而实现法治与民主的双重目标。规范地召开二级教代会，把权力交给教职工群众，通过民主集中制的办法决好策、用好权，是二级教代会的最主要议题。通过二级教代会这个抓手，引导更多的教职工参与学院的民主管理和民主监督，使得更多的教职工“知院情、参院政、督院事”，不仅体现了自身的主人翁地位，也提高了参政议政水平，增强了依法办学、依法治院的民主法治意识。凡是涉及教职工利益的重大事项，经二级教代会审议并通过，使学院的规章制度的合法性和权威性加强，有利于减轻学院领导的工作压力，也增强了学院的凝聚力和向心力。

二、高校二级教代会制度建设的实证分析

在实践中，高校二级教代会制度总体呈现良好的、积极的发展态势，取得了一些好的经验，但由于起点上存在差异，还是存在一些现实问题与制度困境。课题组通过对上海几所高校的实地调研，发放问卷120份，实际收回105份，有效回收率为87%。数据通过EXCEL进行统计和分析，其调研情况如下：

（一）二级教代会的地位作用和运行情况。1.二级教代会的地位得到充分认识，但对其职责作用发挥认识还不够。此次调查显示，有超过90%的受访者认为二级教代会地位非常重要；有近80%的受访者认为二级教代会是院务公开的重要载体；2/3的受访者认为二级教代会可以履行民主评议党政领导干部的职权，充分行使监督权；但也有10%左右的受访者对于二级教代会的职责作用表示“不清楚”。认为学院已有规范的议事制度，二级教代会只是一种形式。2.二级教代会设立情况正常，但召开频次还不够规范。此次调查显示，有72.4%的受访者表示所在学院已经建立二级教代会制度，有10.5%的受访者表示没有建立二级教代会制度，还有17.1%的受访者表示对是否建立教代会制度“不清楚”。从二级教代会召开的频率看，30.5%的二级教代会都能保证每年召开2次以上，51.4%二级教代会每年能定期召开1次会议，两者合计达82%，但也有不到10%的二级教代会一年一次会议也没有。

（二）二级教代会的制度建设和代表情况。1.大多数高校已建立二级教代会制度，但细节方面有待进一步完善。调查显示，在建立二级教代会的学院中，基本都建立了相应的会议制度，但各个学院之间的制度内容并不一致。比如：“听取并讨论本单位主要负责人的工作报告、财务工作报告”（85.7%）、“教代会代表制度”（84.8%）建立得最为全面；“教代会民主评议制度”“教代会提案工作制度”的建立率也达到57.1%和51.4%；但是，“教代会代表监督检查制度”“教代会代表常任制”等制度的建立率不到30%。2.二级教代会代表的产生及构成比较合理，但代表的民主意识有待提高。调查显示，大部分二级教代会代表的产生过程和构成结构比较合理。认为教代表产生过程“非常合理”的占28.6%，“比较合理”的占52.4%，两者合计达81%。认为教代表构成情况“非常合理”的27.6%，“比较合理”的占51.4%，两者合计达79%。但对于教代表的民主意识，一些受访者表达了不同的见解。认为教代表民主意识和民主素养“非常好”的仅9.5%，“比较好”的占47.6%，“一般”的占28.6%，还有14.3%的受访者表示“不清楚”。可见教代表的民主意识和民主素养还有待提高。

（三）二级教代会的职权履行和评价情况。1.二级教代会的职权能够基本履行，执行率还有待提高。根据《上海市高等学校教职工代表大会实施意见（试行）》和《关于进一步加强上海市高等学校所属院系（部门）二级单位教职工代表大会工作的若干意见》等文件规定，高校二级教代会主要行使审议建议、审议通过、审查监督、民主选举、民主评议等职权。但在实际调研中，各项职权发挥并不充分。其中，“民主选举权”落实情况最好，达到90.5%；其次是“审议建议权”（87.6%）、审议通过权（81%）；“民主评议权”（57.1%）和审查监督权（47.6%）。2.对二级教代会总体评价尚可，但缺乏必要的考核评价机制。学院党政领导的重视程度是对二级教代会推进的重要依托，调查显示，有38.1%受访者认为“领导非常重视”，有40%受访者认为“领导比较重视”，这对推进二级教代会的发展比较有利。另外，调查显示，对于二级教代会的考核评价机制，目前还没有高校对二级教代会开展考核与评估。同时对二级教代会工作执行情况也没有相应的奖惩措施。

三、健全和完善高校二级教代会制度建设的方法与对策

（一）加强组织领导，明确职权地位。重视二级教代会工作，就要明确规定党组织、行政班子和学院工会在二级教代会中的职责。一般来说，二级教代会的工作格局是党组织领导、行政支持与工会运作。院党委（党总支）应担负起领导和支持教代会的职责，把握二级教代会制度建设的方向。院行政应支持二级教代会依法行使民主参与、民主管理和民主监督的职权，通过教代会使行政的意图成为科学的、民主的决策，并为教代会提供必要的工作条件。院分工会应做好教代会召开的组织工作，以及教代会闭幕期间的日常工作。

（二）健全制度体系，规范工作程序。健全制度体系，规范工作程序是顺利召开二级教代会与发挥其作用的前提和保证。一方面，在制度建设上，需建立《二级教代会实施细则》《院务公开实施办法》等来规范二级教代会的职权范围、组织形式及运行程序。另一方面，规范工作流程也是落实各项制度的保障。二级教代会会议程序一般包括：召开预备会议、举行开幕式、分组讨论、召开主席团会议、举行闭幕式。召开预备会议主要是听取二级教代会筹备工作报告、确定大会议题；举行开幕式的流程一般包括致开幕词、校领导讲话、听取行政和财务工作报告、听取工会工作、工会经费和提案处理报告、学院党政领导干部述职与民主测评以及涉及学院重大决策、教职工薪资福利分配等的一些重大问题报告；分组讨论一般都是以代表团（小组）为单位组织讨论，重点围绕各项工作报告开展充分讨论；召开主席团会议主要是听取各代表团讨论情况汇报，讨论修改提交大会表决通过的有关报告的决议草案等；举行闭幕式，在闭幕式上进行举手或无记名投票表决，如遇换届，还应进行无记名的投票选举，单位的党组织负责人员作最后的大会总结。

（三）做好提案工作，加强院务公开。提案工作是教职工行使民主权利、参与学院管理的最直接有效的方式。二级学院可以参照学校提案工作的有关规定制定相应的二级教代会提案工作规范，以保证提案征集、审理、办理、回复等项工作纳入规范化轨道。提高提案的质量，建议进行提案辅导，不但提出问题，而且分析原因，提出合理化建议。真正激发教职工的参与热情，更有效地发挥二级教代会民主管理的作用。教代会代表在闭会期间要关心教职工普遍关心的问题，例如学风、教风问题、教职工生活福利问题和其他方面问题。对于教师和学生反映的普遍问题，可通过座谈会、书面报告或其他形式向学院二级教代会提案，并讨论审议。要把二级教代会制度作为推进院务公开的有效载体，进一步扩展、拓宽院务公开的渠道和内容。教代会还要承担好院务公开的协调运作、监督与信息反馈工作，保证院务公开操作的规范性与有效性，推动院务公开工作的有序开展。

（四）建立评估机制，实现良性发展。要充分发挥二级教代会民主监督和民主管理的作用，就必须有健全的考核机制。以评促管，以评促改，以评促建，最大限度地发挥其应有的效应。坚持把二级教代会工作列入单位“职工小家”建设的考评和二级学院工会年度工作考核的重要内容。可以开展上级对下级教代会的定期评估活动，通过评估检查解决一些问题。如教代会制度不规范、不能定期开展教代会活动等问题。教代会工作的评估内容：一方面包括教代会工作机构的工作内容、工作程序、会议程序、提案征集和处理程序以及会议议题产生程序、会议决议产生和通过程序、教代会闭会期间的民主管理工作等，为教代会提供清晰的运转操作规范。另一方面包括教代会四项职权和活动经费是否依法落实；教职工的经济权益、民主权益、精神文化权益是否得到尊重；有没有严重违背教职工意愿、侵害教职工合法权益的事项发生；是否民主评议学院领导干部；是否实行院务公开等。

【参考文献】

[1]李杰.基于民主管理的新时期高校二级教代会制度创新研究——南京信息工程大学二级教代会建设实践体会[J].教育教学论坛，2013（31）.

[2]葛长敏.高校二级教代会的实践与思考[J].云南财经大学学报，2011（2）.