人权司法保障下的行政公益诉讼探究

张瑞杰（四川大学，四川成都610217）



人权司法保障下的行政公益诉讼探究

张瑞杰
（四川大学，四川成都610217）

摘要：行政公益具有集体人权属性，体现了行政公益的集体性、国家义务性和平等性，将其纳入人权司法保障的范围，可以为构建行政公益诉讼制度奠定理论基础。目前，我国在环境、国有资产、土地利用等五大典型公益领域中存在案件较少、诉讼主体和诉讼请求为公民和个人私益的问题，缺少相应的司法救济。应该将环境、国有资产、土地利用等纳入行政公益诉讼受案范围，明确检察机关原告资格，突出司法救济的“公益性”。

关键词：集体人权；司法保障；公共利益；行政公益诉讼

党的十八届四中全会提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”、“完善人权司法保障”。长期以来，行政公益诉讼为学界研究的热点，随着2015年1月我国行政公益诉讼第一案的诞生，检察机关首次“亮剑”行政公益诉讼，让之前诸案例的“第一案”之争尘埃落定。但接踵而至的是更激烈的争论，表现为检察机关提起行政公益诉讼的原告资格问题；检察机关所享有的法律监督权与公益诉论权的同一性，任何诉讼制度无不是通过司法机关行使法律监督和审判职能来维护当事人的合法权益，促进社会公平正义，其最终目的是保障人们能够享有宪法和法律上的权利，同时这也是构建行政公益诉讼的内在价值。

一、行政公共利益和集体人权的关系

（一）集体人权的内涵

集体人权打破了只有个人才是人权的主体、只有个人才能享有人权的传统概念，是人权发展史上一个重要的里程碑。按照类型可以分为国内集体人权和国际集体人权，国内集体人权包括妇女儿童权利、老年人权利、残疾人权利等，又被称为弱势群体人权；国际集体人权包括发展权、和平与安全权、环境权等。集体人权从整体的角度保障人权，丰富人权理论的内涵，和个人人权具有内在的统一性，二者相互促进。个人人权是集体人权的基础，集体人权是个人人权的保障。但同个人人权相比，集体人权更强调人权保障的国家义务性，这是集体人权一个十分显著的特征。因为对自由的放任产生的消极影响需要国家运用公共权力来进行必要的限制，集体人权强调国家应建立相应的规则、制度，宏观上构建一个公正的制度环境，为个人人权的实现创造良好的条件。

（二）行政公共利益

行政公益诉讼范畴是行政公共利益，以行政行为引起的公益关系为核心，这种公益关系在一般情况下是由行政主体积极的作为和消极的不作为而使公共权利关系发生了变化。行政公共利益有国家利益说、社会利益说、公众利益说、族群利益说。国家利益说强调利益的政治属性，范围过于狭窄且不利于司法的保护；社会利益说则太过于宽泛，加之我国的“国家—社会”模型正在发展过程中，其中存在较大的变数，司法保障实行起来较为困难；族群利益说则存在过于分散，不够统一的弱点。公众利益说强调公众是利益主体，笔者认为，公众利益既强调了利益的整体性又明确了利益享有者，可以为行政公益诉讼的范畴。具体表现为环境公益、国有资金、公共设施等领域。

（三）行政公共利益属于典型的集体人权

1.行政公共利益的整体性

行政公共利益不能简单的认为是所有个人权利的叠加，而是作为一个独立的人权存在，有着不同于个人人权的保障措施，这种整体性为人们共同承认同个人人权紧密相关具有超越个人人权的特征。只有从集体人权的角度探索行政公共利益的保护，才能为公益诉讼奠定理论基础，而这恰恰为目前我国学界所忽视，使行政公益诉讼一直在缺乏共识的环境下处于争论状态。

2.行政公共利益保护的国家义务性

公益诉讼有民事公益诉讼、行政公益诉讼之分，行政公益是公共利益和行政行为的结合和互动。国家有保护人权的义务，任何行政公益只能由国家来保护，这是区别一般行政诉讼的基本特征，否则便没有必要探索建立行政公益诉讼制度。正因如此，人权保护的国家义务性便十分突出。

3.行政公共利益享有的平等性

正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。作为一项集体人权，行政公共利益的享有者是公众，公众作为一个复合概念包含了个人利益诉求和整体利益维护两个维度，鉴于行政公共利益的不可分割性和有限性，保证个人机会获得的均等和实质分配的公正成为行政公共利益的核心价值，司法机关作为维护这一价值的最后一道防线，更是责任重大，这便是人权司法保障下行政公益诉讼应当遵守的原则。

二、我国行政公益司法救济的典型领域

我国新修改的行政诉讼法在内容上作了很大的调整，从受案范围到立案制度再到行政执行，使行政诉讼过程中“立案难、审判难、执行难”的问题得到了很大的改观，但保护对象主要是私益，行政公益并未纳入行政诉讼制度中。目前，主要有五大领域缺乏司法救济。

（一）环境领域

从性质上看，环境不为私人独占的特征决定了环境属于公共财产，因此，对环境的司法保障属于十分典型的公益诉讼。目前环境公益诉讼主要是民事公益诉讼，原告通常是环保组织，如2015年“福建南平生态破坏案”就是由民间环保组织“自然之友”和“福建绿家园”作为共同原告提起。相比环境领域中的民事公益诉讼，行政公益诉讼相对较少，主要是因为原告资格在学界和实务界存在分歧，尤其是检察机关行政诉讼的原告资格问题。检察机关作为法律监督机关提起行政公益诉讼会发生严重的角色冲突，危及行政审判的独立性。笔者认为，环境公益诉讼是公益和私益的统一体，环境权作为一项人权，公民义务和国家义务二者并行不悖，行政公益诉讼突出了政府对环境监管的职责，有力的彰显了环境作为公共利益的内涵，只有将民事和行政公益诉讼紧密结合起来才能体现司法对环境的保障力度，使环境公益诉讼制度更加完善。

（二）土地利用领域

我国土地属于国家或者集体所有，《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。我国土地法律性质决定了土地具有很强的公益性，应该节约利用，发挥土地最大的效益以满足人民和社会的需要。土地包含自然价值和经济价值两方面，在我国经济不断发展的过程中，由于土地经济价值的上涨，产生了对土地不合理利用的现象，一些开发商通过“囤积土地”来获利，造成很多土地闲置。加之土地监管制度不够完善，监管难度较大，造成了土地不能得到合理的利用，排斥了民众利用土地的可能，间接损害了民众的利益。土地规划、审批、监管属于政府和企业双向关系，无法通过民事诉讼程序进行公益救济。《行政诉讼法》第25条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。土地不合理利用，往往对社会和公民的利益构成了损害，间接侵犯了公民的土地使用权。构建土地的行政公益诉讼，可以弥补目前土地监管存在的不足，为合理利用土地资源创造良好的制度环境。

（三）政府公共工程审批、招标、发包领域

公共工程是聚集在特定区域的政府、其他投资企业、承包商、供应商、公众等众多项目利益相关者，相互依赖，相互补充，通过一系列协同互动的交互作用，在一定时间内形成和创造的经济、社会、生态价值总和。公共工程具有很强的福利性，其非常重要的目的就是为民众的生活提供必不可少的帮助，如桥梁、道路。人民之事无小事，正是因为公共工程便民、利民，所以公共工程的建设应该更加严格，从审批到招标、发包都对承包商的资格认定以及工程质量有着非常细致的规定。但在现实生活中，一些开发商出于利益最大化的承包动机，降低材料标准和工期，使一些公共工程如新民居工程和桥梁严重不达标，给人民群众生命财产造成了损害。政府在审批、招标、发包过程中由于疏漏，只重视对承包商资格审查，缺乏对工程质量经常性检查，最终很容易使审批行为形式化。

（四）政策性价格领域

政策性价格主要发生在电信、油气、铁路等部门，这类部门关系着国计民生，其提供的产品也被称为公共产品，所以，这些产品价格的变化直接影响大众的利益。近年来，这个领域因为价格引发的案件也在不断增多。从最高人民法院公布的行政指导案例来看，很多案件性质均未体现公益特征。2001年乔占祥诉铁道部春运价格上浮案在社会产生了很大的影响，2014年律师董正伟因为中国铁路总公司不公开制定调涨火车票退票费过程中的政府定价信息和退票成本信息，提高退票费至20%，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。法院认为，“铁路客货运杂费项目和收费标准审核”这一行政审批事项被列入被告的职责范围，并在被告自行发布的规范性文件以及《国务院部门行政审批事项汇总清单》中对外公示，故被告应当具有审核火车票退票费的法定职责。法院判决支持董正伟的诉求，要求国家铁路局撤销原答复，重新做出答复行为。随着行政诉讼法的修改，政府信息公开案件适用行政简易程序，这是行政诉讼法修改的一大亮点。但这类案件往往难以触动到价格问题，经常在调查价格上浮阶段遇到信息不公开的问题，所以起诉的方向也转向了要求政府公开信息领域，间接倒逼政府对调价作出说明，降低了问题的针对性。

（五）国有资产领域

广义上讲，我国国有资产包括国有财产和集体财产，《宪法》第12条将二者概括为公共财产，并规定公共财产神圣不可侵犯，国有资产的使用，既可以公用也可以私用。政府具有双重属性，既是社会管理者也是法人，作为法人，政府参加民事活动受民事法律法规调整，国有资产的使用不具有公用的特征；作为社会管理者，国有资产属于社会公益资源，受法律的严格约束，《行政事业单位国有资产管理办法》第22条规定，行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。“随着给付行政、福利行政的兴起,国家通过其掌控的资源为人民提供服务与保障的功能越加明显”。对国有资产公用监督的制度也日益完善，各级部门都设有国有资产监督管理部门，以保障国有资产能够得到最大的利用。但由于国有资产使用界限不够明确，公用和私用区分存在困难，产生了一些国有资产流失的现象。我国服务型政府的建设决定了国有资产的利用更多属于公用，加强相应监督制度的建设十分迫切，将国有资产纳入行政公益诉讼的范围，不仅是完善国有资产救济途径的一种重要方式，也是行政公益诉讼的题中之义。

通过前面的分析可以说明我国现在行政公益诉讼存在以下几个问题：

第一、原告以公民或者社会组织为主。目前，上述五大领域属于民事或者刑事诉讼，如虽然在国有资产流失领域起诉方是人民检察院，但这类案件都是刑事案件，一般以私分国有资产罪定罪处罚。环境领域主要是以公民个人和一些环境公益组织提起诉讼为主，检察机关作为原告提起的案件非常少。

第二、司法机关介入较少。前面列举的五大领域行政色彩较浓，有些领域主要是垄断行业，但同民众利益息息相关，如果受到侵犯，人们往往采用投诉、信访等方式，司法机关救济途径不畅。在公共工程领域，常常是等到出现较大的事故，司法机关才会介入，事前救济缺乏，民众很难以利益直接受损要求司法机关对行政行为进行审查。

第三、以公共利益受损提出诉讼请求的案件很少。目前除了环境领域外，其他领域几乎没有哪件案件提出同样的诉讼请求，即使十多年前的乔占祥诉铁道部案和2014年董正伟诉国家铁路局案，这两案件之所以引起人们关注是因为案件背后是人们都关注的公共利益，但从起诉方式和诉讼请求以及法院判决上看，两案都是以保护私益为最终目的诉讼方式，公共利益只是间接目的。

三、我国行政公益诉讼的展望

（一）明确检察机关提起行政公益诉讼的原告地位

行政公益诉讼作为人权司法保障制度的一部分，应该同时具备司法的一些特点，在我国司法机关包括人民法院和人民检察院。《宪法》第129条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院的法律监督职能不仅仅体现在对审判工作，否则司法对行政的制约功能就无法得到充分体现。根据《行政诉讼法》的相应规定，行政公益诉讼的提起主要是因为行政机关履行职务不及时，对国家和社会公共利益发生侵害或可能存在潜在危险，这属于法律实施中出现的问题，理应纳入法律监督范畴。因此，行政公益诉讼中，直接受到侵害的是社会公共利益，而检察机关作为公共利益的维护者提起诉讼更能体现公共利益的属性和保护公共利益的国家义务性，比公民个人在提起诉讼、举证能力、法律法规知识方面也更有优势，监督效果也比较明显。

（二）明确诉讼请求的公益属性

从诉权理论来看，诉讼请求反映着当事人权利保护要求，体现了公民、法人及其他组织的合法权益侵害而产生争议时，需要通过司法途径予以救济。从上面对诉权的定义上看，我国目前的诉讼制度特别是民事诉讼和行政诉讼主要是为了保障私益，在刑事诉讼中，犯罪行为造成物质损失可以提起附带民事诉讼，《刑事诉讼法》第99条第2款规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。此时，人民检察院的角色是公益的维护者，这种请求的公益性不是基于对犯罪行为的惩罚，而是出于保护公共财产不受侵害而提出。行政公益诉讼中，如果仍然局限于过去直接利害关系或者个人权益的侵犯，以追求个案正义为目的，那么对人们具有普遍影响的公益利益的正义维护原则将如何体现？社会的每个角落是否都能得到恰当的救济，正义的总量——也称整体正义，是否达到令人满意的标准，才是衡量一国司法水准高低的真正尺度。明确行政公益诉讼中诉讼请求的性质，确定行政公益诉讼救济的公共性质应该成为构建行政公益诉讼制度的关键内容，进而使个人人权和集体人权相互促进，互为内容的条件。

（三）明确行政公益诉讼的受案范围

根据有限司法审查原则，司法机关受案范围太大会影响行政权力运行的效率，如果受案范围过小，那么对行政行为的监督就会弱化，人权保障职能就会大打折扣。2015年6月24日全国人大常委会24日审议相关决定草案，拟授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展检察机关提起公益诉讼改革试点。笔者认为，环境、国有资产、土地利用等五大领域往往缺乏有效的监督，应纳入行政公益诉讼的受案范围。以土地利用为例，据国土资源部公布的数据，2014年闲置土地面积为107万亩，这些土地中有的是批而未供，有的是粗放、低效利用、还有的是完全闲置。从中可以看出，在土地利用领域需要强化监管力度，针对行政机关监管过程中存在的不力现象，应该纳入司法审查范围，以保证公共利益及时得到救济。此外，这种现象不仅仅存在于土地利用领域，在一些政策性价格领域更加明显，这些领域由于具体行政行为和抽象行政行为界限的模糊，在实践中审查存在困难。

综上所述，行政公益诉讼作为我国构建人权司法保障制度的重要一环，把集体人权和个人人权相结合，以集体人权作为诉讼的主要请求，最终保护每个公民的权利，是长期以来针对公共利益受到行政行为侵犯却缺少相对应的司法救济制度的完善和补充。

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（责编：许淑贤）

中图分类号：D922.112

文献标识码：A

文章编号：1008-8431（2016）03-0053-04

〔收稿日期〕2016-03-28

〔作者简介〕张瑞杰（1990-），男，四川大学宪法与行政法2014级硕士研究生。