审判权与执行权分离改革的模式选择：基于实证与类型化研究

田 源

当前，新一轮司法改革已经步入深水区，一批长期以来横亘在司改道路上的沉疴痼疾亟待破除。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”的改革任务，但对于具适用何种分离模式未予说明，这也引发了理论界与实务界的深入探讨。本文以现行审判权和执行权配置模式下，S省A市五个县区法院的审执工作情况为考察样本，采用实证调查与理论论证相结合的研究方式，尝试找寻一条有助于根治执行难和执行乱现象，有利于保障审判权与执行权科学运行的现实路径。

一、我国现行审执配置模式下的司法弊端

为摸清当前司法配置体系下审判权和执行权的运行现状，选取S省A市的五个县区法院作为考察对象。A市位于S省西南部，2016年全市常住人口730余万，约占全省常住人口的8.4%。2013—2015年A市法院年均结案数4.49万件，约占同期全省年均结案数的7.31%。以此为样本，具备一定的代表性和普适性。面向五个县区法官、执行人员、律师及当事人发放调查问卷各373份〔1〕调查问卷的制作充分考虑了不同群体的特殊性，面向五个县区的法官、律师、当事人群体各发放问卷100份。因为五个县区法院的执行人员共有73人，所以共面向该群体发放调查问卷73份。问卷回收方面，回收法官群体有效问卷94份，回收律师群体有效问卷93份，回收当事人群体有效问卷91份，回收执行人员群体有效问卷73份。，共回收有效问卷351份。同时，结合现场座谈、实地走访等方式，收集到尽可能全面的第一手材料。具体调查情况如下：

（一）案件执结率虚高，实际到位率偏低

调研过程中，课题组充分利用当前案卷电子化的便利条件，对S省A市五个县区法院的相关司法数据进行了梳理统计。经调查发现，被执行人难寻、被执行财产难找、协助执行人难求、应执行财产难动的“四难”现象普遍存在，在部分县区还很严重，总体执行效果欠佳。

2015年，A市五县区法院新收待执行民商事案件1891件，旧存未执结民商事案件数1344件，当年共执结案件2875件，案件执结率高达88.87%。但与不断虚高的执行结案量呈鲜明对比的是实际执行到位率的持续走低。被执结案件中有1719件是以“终结本次执行程序”方式结案，占执结案件数的59.79%。这一做法源自中央政法委、最高人民法院联合下发的《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》（法发〔2009〕15号）的相关规定。尽管在形式上实现了案件执行率的大幅提升，但此种做法对于当事人权益的保护和执行效果的改善缺乏实质性帮助。一旦有“发现被执行人有财产可供执行的”情况出现，申请执行人即可向法院再次提出执行申请，且“再次提出执行申请不受申请执行期间的限制”。由此可知，相关的执行任务仅仅是被暂缓，而并非实际完成。一旦去除该类案件，则2015年五县区法院的实际执结案件仅为1156件，执结率也缩水为40.21%，执行难问题充分凸显。

（二）优质人才偏向审判，执行人员来源复杂

在人员数量方面，A市五县区法院共有法官267人，执行人员仅有73人，数量上远低于法官，尚不足法官群体的三分之一。在年龄结构方面，五县区法院法官群体中35岁以下87人，35—44岁之间92人，45—55岁之间59人，55岁以上29人，处在45岁以下的人员占67.04%。反观执行人员群体，35岁以下的11人，35—44岁之间的13人，45—55岁之间的25人，55岁以上的24人。45岁以上执行人员占总数的67.12%，超过了人员总数的半壁江山。在来源渠道方面，法官群体当中高校毕业后进入法官队伍的人员152人，占总数的56.93%。反观执行人员，高校毕业生身份进入执行队伍的仅有13人，占17.81%；从其他行政部门调入的19人，占26.03%；来自军转干部的41人，占56.16%，超过全部人员的半数。在学历层次方面，法官群体中第一学历为大学本科以上的187人，占总数的70.04%，其中，硕士以上学历的41人，占比15.36%。相比之下，执行人员的学历层次明显偏低，以中专和大专居多，第一学历大学本科以上的仅13人，其中硕士学历的仅2人。

（三）重审轻执思想盛行，执行工作备受轻视

在接受问卷调查的各群体中，“重审判、轻执行”的观念较为盛行。在法官、律师、当事人三类受访群体当中，认为执行权的重要性不如审判权的数量依次为 57、48、49人，分别占受访群体总数的 60.64%、51.61%和53.85%，均超过了半数。即便是73位执行人员当中，也有26人认为“执行工作不如审判重要”，占35.62%，超过了三分之一。各受访群体认为执行权的重要性不如审判权的总数达180人，占受访群体总数的51.28%。之所以持“重审轻执”的观念，有73人认为法院的主业在于审判而并非执行，占40.56%；有56人认为执行工作相比于审判缺乏技术含量，占31.11%；有32人认为执行乱象拖累了审判权运行占17.78%；持其他观点的19人，占10.56%。

（四）执行违法违纪较多，司法满意度偏低

据从A市中院纪检部门了解到，执行领域中出现的问题普遍要多于审判领域，受到惩处的执行人员较于法官也要“略胜一筹”。2015年A市五县区法院共通报违纪案件23件，其中，涉执行的违纪案件15件，占比65.22%。较于2013年涉执行的违纪案件的9件，上升了66.67%。

这一现象直接导致调查过程中，各受访群体对审判与执行工作的评价呈现“冰火两重天”现象。有1271位受访者对当前法院审判工作的整体印象为一般以上（包括“一般、好、非常好”），占受访群体的68.81%。而相同受访者对当前执行工作整体印象为一般以上的仅为347人，仅占受访群体的18.79%，显著低于审判工作的满意度。在对审判与执行工作效果的比较方面，有944人认为审判工作要优于执行工作，占比51.11%，超过半数。有211人认为审判工作与执行工作效果差不多，占比11.42%；认为执行工作较于审判工作效果更好的仅有104人，仅占5.63%。2013—2015年间，因对执行效果不满而采取非正常途径上访的案件数量持续上升。2015年，五县区共发生涉诉信访案件101件，其中涉执行信访案件37件，占比36.63%。相比于2013年的23件，涉执行信访案件数量上升了60.87%。

二、域外审执分离模式的考察与借鉴

长期以来，世界范围内关于审判权与执行权配置的理论探讨和司法实践始终未曾停歇。综观主要法治国家及地区关于审执模式的设置类型，大致可分为内部独立行使模式、内部混合行使模式、外部独立行使模式、内外混合行使模式四类模式。

（一）模式一：内部独立行使模式

该模式的表现形式为，在法院内部设立特定的执行机构来行使执行权。其代表国家有意大利、西班牙、秘鲁。法院设立专门的执行机构来负责执行工作，执行机构由专职执行的执行员来构成。执行员尽管具备和法院一样的公务员身份，但却不具备独立办理执行事务的权限。具体的执行裁决权由法官负责行使，执行员要根据执行法官的指令来办理执行事务。其中，以意大利最具代表性。《意大利民事诉讼法法典》第490条规定了执行程序由“司法办公室”来负责实施。第619条规定了“法官所隶属的司法办公室”字样。〔1〕参见刘汉富：《国际强制执行法律汇编》，北京：法律出版社，2000年，第107页。可以由此推知，意大利的执行权由司法办公室享有，具体的执行裁决权则由执行法官来行使，具体包括庭审事项的排期、执行查封、拍卖事宜的决定、执行程序的中止或中断等。自2008年开始，我国台湾地区司法机构将法拍、查封、点交工作全部交由司法事务官（司法行政人员）负责，民事执行处的法官仅负责处理当事人的抗告、假处分及假扣押等事务。〔2〕参见《我国台湾地区法官法走入历史 司法事务官将全面接手》，登载于“中国诉讼法律网”，网址：www.procedurallaw.cn/zh/node/4147，访问时间：2016年3月31日。考虑到民事执行权会对被执行人的财产处分权造成限制或剥夺，域外国家普遍设定了法院专有的执行领域和事项，并对参与执行的人员提出了很高的要求。法国要求须由大审法院（级别类似于我国的中级法院）的资深法官行使民事执行权，日本和我国台湾地区要求执行法官必须是具有丰富审判经验的资深民事法官。〔3〕参见江必新主编：《强制执行法理论与实务》，北京：中国法制出版社，2014年，第49页。

（二）模式二：内部混合行使模式

当前，大多数国家普遍采用这一模式。这一模式，即在法院内部对执行权进行任务分解，交由不同部分分别负责。法国、德国、日本均采用这一模式。从发展的总体趋势上来看，上述国家的法官对执行事务的参与度在逐步降低。以德国为例，本应由法院负责的执行事务目前已主要由设在法院内部的司法辅助官直接办理，法官仅保留对涉执行的抗议进行裁判等少数权力。〔4〕参见江必新主编：《比较强制执行法》，北京：中国法制出版社，2014年，第142页。《德国民事诉讼法》第八编第753条〔5〕参见丁启明译：《德国民事诉讼法》，厦门：厦门大学出版社，2016年，第249页。《德国民事诉讼法》第753条规定：“（1）强制执行，除应由法院实施的以外，由执行员受债权人的委托实施之。（2）债权人委任实施强制执行时，可以请求书记科予以协助。受到书记科委任的书记员视为受债权人所委托。”规定，执行法院、执行官、案件审理法院共同享有案件的执行权，三者之间实行分工负责。德国只在最基层的初级法院设置执行机关，其执行法院均为初级法院。〔6〕参见杨奕：《民事执行体制改革研究》，北京：清华大学出版社，2013年，第48页。执行官具有相对独立的地位，但并非是唯一的执行机关，法院也具有一定的执行权限。其权限分工为：对于不动产的强制执行，对债权及其他财产权的执行、容忍某种行为的执行，以及对涉及复杂法律问题需要进行审查判断的执行，由执行法院负责；对于涉及动产的查封、拍卖及执行标的物的交付等简单事实行为的强制执行，由执行员负责；对债权文书所要求债务人从事或禁止从事某类行为，对涉执行诉讼的审理裁判等统一归受诉法院行使。

（三）模式三：外部独立行使模式

该模式在北欧国家中盛行，瑞典、冰岛为其中的典型国家。上述国家按级别设立专门的强制执行法院和拍卖法院，具体负责全国范围内的强制执行工作，兼顾法院以外机关作出的裁定的执行。瑞典在法院之外设置专门的执行机构负责法院裁判的执行工作。〔1〕参见李先映：《民事执行监督机制的再构造》，《边疆经济与文化》2011年第5期，第154页。该执行机构于1997年设立，设84个办公室，执行局由从事执行的律师、执行员、行政人员组成。律师除满足办案经验要求之外，还要接受执行机构的专门职业培训。根据《瑞典执行法典》规定，执行局是国家设立的专门从事执行法院给付判决和裁定的国家机关。可见，其执行局独立于法院之外，但仍受到法院的监督。但这种监督只在特定阶段内发挥效用。在执行程序启动前，法院无权监督并干预执行局工作。执行局可依照职权裁定采取强制措施。对于裁定不服的，当事人可以向法院提出异议。除法院作出中止执行的裁定之外，不影响执行机关裁决的执行。同时，《瑞典执行法典》第18章第7条规定，申请执行人或被执行人如果对执行机关裁定不服的，应当在裁定送达之日起三周内向执行局提出。如当事人提出异议或执行机关自行发现错误的，执行机关可及时对之前作出的裁定予以纠正。

（四）模式四：内外混合行使模式

这一模式下，法院和行政机关共同行使执行权，即在法院外部设置专门机构处理执行任务，但法院仍处于主导地位。具体的执行工作由专门的执行官行使，执行官隶属于外部执行机构。然而，执行官从事执行工作需要有法官的执行令，且执行完毕后要向法院回复。英国、美国的民事执行机构“由设在法院以外的、隶属于行政或者警察系统的官员执行。上述官员，除执行判决和送达文书之外，还负责法院的护卫、传唤陪审员等有关为法院审判服务的事务。”〔1〕最高人民法院执行局办公室：《国外执行机构概览》，《人民司法》2001年第3期，第46页。英国是这一模式的典型国家，在英国，负责执行事务的人员可以分为两类：一是执行官，二是执行员。执行官由地方郡的官员出任；执行员则由代理法庭从事具体实施性执行事务的人员来出任。执行员对执行官负责，并承担执行义务。具体的执行流程以法官发布的执行令状为依据，执行过程中出现纠纷问题，由执行官或执行员定期向法官汇报执行的进展情况。根据执行标的不同，执行令状与相应的执行机关均有所区别。其中，对于有形动产、货物以及金钱、证券等的执行，主要适用法令状。“被执行人如果在规定的履行期限内未予履行的，执行官可下令查封、拍卖被执行人财产，查封范围包括各种动产和不动产。”〔2〕方立新：《西方五国司法通论》，北京：人民法院出版社，2000年，第63页。“情节严重的，还可以藐视法庭为名对拒不执行的债务人处以监禁或罚金等。”〔3〕参见徐昕译《英国民事诉讼规则》，北京：中国法制出版社，2001年，第2页。

三、审判权与执行权分离模式的路径选择

（一）关于审执分离模式的主流观点

当前，学界关于审执分离的改革路径意见并不统一，主要有三种类型的观点。第一类主张深化内分。观点认为，应在现有裁执分离模式的基础上，将审判权和执行权彻底交由法院内部的不同部门来行使，做更为彻底的分离。〔4〕参见肖建国：《民事执行权和审判权应在法院内实行分离》，《人民法院报》2014年11月26日，第5版。第二类主张“深化内分，适当外分”。该观点认为，在法院保留部分执行权并交由内部不同部门行使的前提下，将另一部分执行权交由法院之外的其他部门来行使。第三类主张彻底外分。该观点认为，应将整个执行工作从法院剥离出去，划归法院以外的其他机关来行使。〔5〕陈卫东教授在接受访谈中谈道：“法院作为裁判机关，而裁判内容的执行又主要是行政权的范畴。党的十八届四中全会提出，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，由不同部门承担执行权，使审判和执行的分离更加彻底，有助于司法公正。”汤维建教授建议下一步改革的基本思路就是将执行权从法院分离出来，将其交由司法行政机关行使或者另设的专门执行机构行使。参见《研究审判权与执行权“外部分离”——透视司法体制和社会体制改革实施方案八大焦点话题》，载《新安晚报》2015年4月10日，第A14版；王尔德《“两高”报告：重点推进司法改革》，载《21世纪经济报道》2015年3月13日，第4版。上述三类观点系当前的主流观点，在分离模式和改革走向的选取上各有侧重。我们认为，对审判权和执行权分离模式的科学选择，应建立在立足我国司法实际和借鉴域外司法经验的基础之上。

（二）我国审判权与执行权配置的改革历程

自新中国成立以来，围绕审判权与执行权配置的改革方案、措施不胜枚举，却收效甚微。我国审判权与执行权配置历经了长期的变革与调整，但始终与同时期的经济、社会、政治、文化的发展变化相适应。先后经历了审执合一阶段〔1〕1951年9月3日审议通过《人民法院暂行组织条例》规定“刑事、民事案件的执行事项”由各级法院来行使。1954年9月21日通过的《人民法院组织法》第38条规定，地方各级人民法院设立执行员，并赋予了执行员办理“民事判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项”的权力。执行工作依附于审判工作，实行“谁承办谁负责执行”制度，由作出裁判的审判组织来负责实施执行，即事实上的审执合一。、审执内部分离阶段〔2〕1982年3月8日通过的《民事诉讼法（试行）》设立专编就执行程序作出了规定，从立法上明确了审判程序与执行程序的差异。全国各级法院由此开始设立专门的执行员或专门机构来办理执行案件。尽管执行庭与审判庭并行，但在性质上并没有脱离审判工作。、执行实施权与审查权内部分离阶段〔3〕2009年《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（法发〔2009〕43号）和2011年《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》（法发〔2011〕15号），最高人民法院执行局开始对各级法院执行局实施垂直监督与指导，并按照“分权运行机制设立和其他业务庭平行的执行实施和执行审查部门，分别行使执行实施权和执行审查权”的要求，对各级法院的执行实施权和执行审查权作了进一步划分。2012年修订的《民事诉讼法》及其司法解释对执行程序作了较大幅度完善，进一步优化了执行程序，丰富了执行措施，并强化了执行监督，从立法上明确了执行实施权和执行审查权的内部分离。等。纵观多年来审判权与执行权相分离的改革探索，总的特征有二：一是民事执行权一直由法院专属行使；二是将审判权与执行权予以区分的观念日渐明晰。但目前审判权与执行权的分离，尚停留在内部运行机制层面上的分离，尽管具有一定的理论价值和探索意义，但依然很不彻底，与十八届四中全会决定提出的“实行审判权和执行权相分离”的目标任务明显不符，远非实质意义上的分离。现行审判权和执行权配置模式下，执行难与执行乱的沉疴顽疾仍然困扰着司法工作，影响着法院形象，蚕食着司法权威。

（三）对域外审执配置经验的借鉴

通过对域外法治国家审执权力配置模式的考察，发现各国的审判权与执行权配置的形成，既结合了司法传统，又考虑了执行工作所拥有的社会资源环境，虽然各具特点，但都恪守了严格分权原则。即便部分国家采取在法院外设置执行机构的模式，但也是在法院的监督和指导下开展执行活动的。各个国家在进行执行机构设置时都会充分考虑不同民事执行行为性质的差异，在实践中将其交由不同主体来行使。

（四）我国审判权和执行权配置的路径选择

长期的改革实践和当前的司法现状证明，试图通过在法院内部进行审判与执行的分权实施改革来解决“执行难”“执行乱”的问题是行不通的。简单的头痛医头、脚痛医脚式的改革，抑或是“扬汤止沸”式的小修小补，只是治标不治本，无助于“执行难”“执行乱”问题的根本解决。〔1〕参见马登科主编：《民事执行的现代转型与制度创新——以威慑机制和人权保障的冲突与融合为背景》，厦门：厦门大学出版社，2014年，第5页。在立足我国现实国情、借鉴国外经验做法的基础上，实行审判权与执行权的实质分离模式，才是根治执行顽疾，优化司法权配置的“釜底抽薪”之策，也是当前和今后一个时期最符合客观司法规律，最契合我国现实国情，最适合审判权、执行权运行的解决方案。所谓审判权与执行权的实质分离，有别于现阶段的适度分离模式，而是将执行权从法院彻底剥离出去，划归外部的司法或行政机关行使。审执分离的改革视野不再局限于法院内部机制的零敲碎打，而是真正顺应司法改革的大势需求，上升到司法体制变革的层面。

四、审判权与执行权实质分离模式选取的应然论证

（一）审执实质分离更契合审执权力的属性差异

关于执行权的权属辨析，是审判权与执行权分离所绕不开的实质问题。〔2〕参见郑金玉：《审执分离的模式选择及难题解决》，《西部法学评论》2015年第5期，第89页。长期以来，关于执行权的权力属性问题，理论界与实务界莫衷一是。主流观点主要可分为三类，即司法权说、行政权说、司法行政权混合说等。

1.司法权说

我国早期盛行的审执合一的民事执行体制，使得执行权属于司法权的观念在部分学者及实务人员的头脑中根深蒂固。有学者认为，执行权和审判权两者共同作为人民法院司法权的内核，两者只有相互联系、相互配合才能从最终结果上使债权人的权益得到实现，执行程序和审判程序二者是司法权下两个并列的子程序。有学者指出，执行权内在地包含了司法权和行政权两个方面的内容，尽管在民事执行程序中有些权力的行使彰显出行政权的属性，但是从民事执行程序的运行全过程来看，民事执行权更应当归属于司法权的范围之内。〔1〕参见江伟、赵秀举：《论执行权的性质与执行机构的设置》，载张启楣主编《执行改革理论与实证》，北京：人民法院出版社，2002年，第25页。还有学者认为，执行权是执行机构根据当事人的申请，以裁判文书所确认的给付内容为依据，运用国家强制力保障民事权利实现，以及对民事执行程序中存在的有关事项，作出裁决的司法强制权。〔2〕参见童兆洪：《民事执行权研究》，北京：法律出版社，2004年，第25页。

该学说的主要论据在于：第一，与审判权一样，执行权同样是由法院来加以实施的；第二，执行权的行使依据在于审判权所作出的相关裁决；第三，执行权由国家强制力作为后盾，是审判权实施的必要保证；第四，执行权只有当事人申请后方可启动，符合司法权被动、消极的特点；第五，执行位于诉讼的最末阶段，执行权是审判权的继续和延伸。

2.行政权说

该学说将执行权定位为执行机关依照法律规定所进行的活动，是执行机关根据当事人申请，依照法律规定，对生效法律文书确定的给付内容以国家强制力为后盾保障实现的活动。〔3〕参见石时态：《民事执行权配置研究》，北京：法律出版社，2011年，第21页。持该观点的学者普遍认为，执行行为具有确定性、主动性、命令性等特点，与司法行为特征有明显差异，倒是与行政行为的诸多特征相符。〔4〕参见郑金玉：《审执分离的模式选择及难题解决》，《西部法学评论》2015年第5期，第91页。该学说的主要论据在于：第一，各级行政机关是国家权力机关的执行机关，负责执行国家权力机关制定的各项法律、法令和就某些重大事项作出的决定，因此，法院运用国家法律作出的判决、裁定也应当由行政机关行使。换言之，判决、裁定的执行工作应具有行政属性〔5〕参见谭世贵：《论执行体制改革》，《海南大学学报（人文社会科学版）》2000年第3期，第79页。，执行权属于国家行政权的组成部分。第二，两造对立是司法的固有形态，但执行与之明显不符，是三方共存的诉讼形态。第三，审判权与执行权二者的价值取向不同，审判权的最高价值是公正，而执行权是效率。第四，执行权即便包括执行裁决权，但这并不足以改变执行权的行政权特性。第五，执行局受本院和上级法院“统一管理和协调”的现实，也充分体现了执行权的行政属性。

3.司法行政权混合权说

该学说认为，执行权既有司法权的一些属性，又有行政权的部分特点，是处于行政权和执行权之间的一种权力；但它既不是纯粹的司法权，也不是绝对的行政权〔1〕参见童兆洪：《民事执行权的理论构建》，长春：吉林大学博士学位论文，2004年，第17页。，而是区别于传统国际权力配置之外的独立的国家权力，即它在国家权力体系中处于司法权与执行权之间，是一种新的权力类型〔2〕参见谭秋桂：《民事执行原理研究》，北京：中国法制出版社，2001年，第23页。。执行权是一种旨在保障人民法院审判职能正常行使的权力，其既有司法权的部分特点，也有行政权的些许属性，是一种具有双重性质的复合型权力。有学者在此基础上进一步认为，民事强制执行权既不属于司法权也不属于行政权，而是一种相对独立的国家权力（独立的公权力说）。〔3〕参见童兆洪：《论民事执行权的定位》，《法律适用》2003年第9期，第36页。该学说主要论据在于：第一，强制执行的部分职权具备司法权的特征；第二，强制执行的另一部分职权则具有行政权的特点；第三，上述两种特征都是强制执行行使所不可或缺的。因此，将其定位为司法行政权。

4.执行权的权属辨析

狭义的执行权，就是指依照生效的裁判文书，对其所确立的权利义务关系的实现，并不包括执行程序中由法院行使的执行纷争性事务的裁判权。其相对于审判权而言，行政性特点比较明显。但正如最高人民法院贺小荣法官所言：“执行权可以划分为执行裁决权和执行实施权。执行裁决权是一种判断权和裁量权，属于司法权的范畴；执行实施权是一种行政权，上下级之间是一种指挥和服从的关系。”〔4〕贺小荣：《依法治国背景下司法改革的路径选择》，载《人民法院报》2014年10月31日，第5版。执行权也具有一定的综合性特点。对于混合了执行实施权和执行裁判权的执行权而言，“强制执行法中虽有若干异议之诉之规定，但其诉讼提起后，该事件系依民事诉讼法之规定审判，而非由执行机关审理；又强制执行程序中虽有若干裁定程序及抗告程序之规定，但其内容亦仅涉及强制执行之程序争议，至若涉及实体之争议，仍须回归民事诉讼。故强制执行程序，虽规定准用民事诉讼法之规定，但仍不影响其性质为非诉讼事件”〔5〕陈计男：《强制执行法释论》，台湾：元照出版有限公司，2012年，第5页。。

执行权的行使是运用国家强制力，促使已具备法律效力的裁判文书得以生效的过程，其具有明显的强制性，突出体现效率价值取向。〔1〕参见孙万胜：《司法权的法理之维》，北京：法律出版社，2002年，第9页。而我国审判权则是指：“法院特别是审判法庭、法官依照法律规范，就当事人提出的主张、事实和法律问题在是非、曲直、正误、真假等方面所具有的多种可能性之间进行的辨别、选择与断定的权力。”〔2〕郑金玉：《审执分离的模式选择及难题解决》，《西部法学评论》2015年第5期，第90页。审判过程中，法院作为保持中立的第三方存在；执行过程中，法院实现执行目的的行为必然会带有一定倾向性。从价值取向的角度来看，公平是审判的首要价值追求，效率则是执行的最大化价值。可见，从核心内容来看，审判权具有中立、公正及被动的特性，属于一种裁判权或判断权；执行权则具有确定、强制和主动的特点，是一种实现权或实施权。进而可以推知，正是由于审判权与执行权在权力属性和运行规律上的巨大差异，十八届四中全会决定才提出了“审判权和执行权分离改革试点”的目标任务。而简单以执行权属于司法权范畴为由，否定执行权与审判权分离的必要性和可能性的结论显然是难以成立的。无视审判权与执行权的差异，将二者均交由法院来统一实施的做法，不仅存在理论上的矛盾，更引发了一系列实践中的现实问题。审判权和执行权的实质分离，符合正视二者权力属性差异的科学认知态度。

（二）审执实质分离有助于提升审执质效

审判权与执行权的实质分离是发挥二者固有价值的关键，具体体现在两个层面。第一个层面，强化对审判权和执行权的监督制约，以确保权力始终在正确轨道上行使，预防或减少“执行乱”现象。尽管造成“执行难”的因素是多方面的，但毫无疑问，执行权配置不科学，执行机构的设置不合理，执行管理体制的不健全，以及执行方式方法的不完善是其中的重要因素。当前，“审执合一”现象在各级法院仍有不同程度的存在，尤其部分基层法院、派出法庭还时常出现执行人员既作出判决裁定，又执行自己所作判决裁定的情况，甚至部分执行人员还错误地认为实施执行行为的人员必须包含作出裁决的合议庭组成人员。在上述情况中，无论是法官还是执行人员，既要对案件法律问题进行裁决，又要实行强制执行措施，不符合职业化、专业化的基本要求，也容易导致执行或裁决标准尺度的巨大差异。更严重的是，审判权与执行权合二为一归由一个主体行使，容易引发执行过程中的独断专权，甚至是肆意妄为。而只有将执行权与审判权相分离，并在内部使执行裁决权与执行实施权相互独立，才能为执行问题的统筹解决打开制度通道〔1〕参见周斌：《现行审执体制弊端导致执行“难乱困” 全国政协委员建议：推进审执分离体制改革提高司法权威》，载《法制日报》2015年5月15日，第5版。文中全国政协委员、武汉大学法学院教授李仁真提出，审执分离改革可以为执行难问题的统筹解决打开制度通道，有利于提高司法权威。，避免诸如职责不清、程序混乱的“执行乱”现象。

第二个层面，在于通过进一步规范和细化审判权与执行权的职责分工，充分发挥二者的价值功用，进一步提高执行工作的质效，以便从根本上破除“执行难”问题。一是执行权固有的权力属性决定了其所追求的，是对生效裁判文书所确立的权利义务关系的高效快捷实现，执行效率是执行权的首要价值追求。然而，当前上下级法院之间是监督关系而非领导关系，即便在同一法院内部法院党组与庭室负责人之间也并非完全行政化的上下级关系。显而易见的是，这种为审判权独立运行而量身打造的体系模式，并不能完全适应带有明显行政化倾向的执行权的运行需要，势必会对执行权的实施质量和效果造成负面影响。二是执行工作中的查封、扣划、冻结等措施牵扯到的各类法律规范以及社会的方方面面，是一项专业性和综合性很强的工作，只有由专门机构与专业人员来行使，才能使得执行工作的质量与效率得以保障。审判权与执行权相分离，有利于实现执行工作的专业化，提升执行工作的质量与效率〔2〕参见万学俭、申婧茹：《试点审判权和执行权相分离意义重大》，《法庭内外》2015年第3期，第34页。，最大限度地避免出现司法公信力下降、司法权威受损的状况。三是审判权与执行权的分离，有助于进一步明晰案件审判权和执行权运行过程中的权责问题，进而实现对审判和执行各个环节的审查监督，及时发现可能存在的程序问题、质量瑕疵，并作出相应的纠正或补救，对审判和执行过程起到规范和督促作用。只有对审判权和执行权分而治之，才能实现从“重审轻执”到“审执并重”的意识转变，扭转将执行作为审判附属品的观念，切实树立起执行的权威性，最大限度地消除部分审判或执行人员存在的消极怠工现象，从根本上破除“执行难”问题。

（三）审执实质分离更有助于优化人力资源配置

由于历史原因和传统做法的共同作用，现有的执行人员普遍具有审判资格，相当比例的执行人员还是由审判岗位转到执行部门的。A市五县区法院的73名执行人员当中，有69名具备审判资格，占比94.52%；其中通过国家司法考试的51人，占比69.86%。随着经济社会发展步伐的加快，各级法院都面临着案件数量持续递增，案多人少矛盾愈发严重的问题。在这一现实背景下，执行工作的重要性固然不可否认，但让具备审判资格的法官从事执行工作的做法，无疑会使得大量宝贵的审判人力资源被无谓挤占，有“牛刀杀鸡”之嫌。

实践中，执行部门在法院司法人事体系内处在相对边缘的位置，执行人员较于法官无论在职级晋升抑或是福利待遇评定上，均处于明显劣势，长此以往就造成了有能耐的不愿干执行，没能耐的又干不了执行的尴尬现状。与审判岗位上的法官相比，执行人员在年龄、学历、综合评定等方面普遍处在劣势地位。随着立案登记制的全面铺开，在当前案多人少矛盾日渐突出的现实背景下，各级法院为了应对与日俱增的执行工作压力，不得不拆东墙补西墙，从有限的审判队伍中抽调人员投入执行工作当中。显而易见的是，最优质的人力资源往往会被用在视为“刀刃”的审判工作当中，往往安排一些无法胜任审判工作的人员从事“并非法院主业”的执行工作。人手的短缺和人员素质的相对低下，容易使得执行工作陷入越无法获得优质人力资源，工作质效越低下；执行工作质效越低下，在法院内部地位越边缘；在法院内部地位越边缘，越无法获得优质人力资源的恶性循环。

（四）审执实质分离有助于树立司法公信

由A市五县区法院的考察可知，法院内部相当比例的法官存在“重审轻执”的思想认识，认为法院的主要职责功能在于审判。即便是执行部门的分管领导或工作人员，也很少有人将执行的重要性等同于审判。思想上的不重视，必然导致行动上的懈怠，引发具体工作落实过程中的变形或走样，进而引起当事人和社会公众的不满或质疑，司法的权威性和裁判的公信力由此受损。实践中，还有很多执行人员是从审判部门转岗而来，很多人的思维模式还停留在审判模式，并没有完成执行工作思维的建构。诸多执行工作环节完全套用审判工作的模式要求，导致司法权本身的谦抑性、被动性与执行权本身的扩张性、主动性常常发生冲突，即使现行法律已经赋予法院的执行手段，法院囿于其审判机关中立和被动的思维惯性，也难以充分发挥出这些执行手段的作用。〔1〕参见褚红军、刁海峰、朱嵘：《推动实行审判权与执行权相分离体制改革试点的思考》，《法律适用》2015年第6期，第34页。

审判权与执行权的实质分离还可避免法官或执行人员集执行与裁决权于一身。这种既是选手、又当裁判的现象，扭曲了审判机关的角色定位，严重影响到审判的中立性和执行的公信力。审判权和执行权内在属性差异决定了二者的价值追求是南辕北辙的，审判强调中立、公正，执行追求强制、效率。如果审判权、执行权同归一体，则法官或执行人员一方面要站在权利人的立场上强制执行，另一方面还要超脱于案件保持中立。同时兼容两种落差如此之大的功能，无疑使两项权力的行使过程中彼此产生负效应。这既给法官或执行人员带来角色转换困扰，也会让当事人和社会公众产生合理质疑。建立审判与执行彻底分离的制度可以使法院保持超脱的地位，法院专注于审判权的行使，执行人员掌握执行权，从而避免二者兼顾带来的功能抵触现象。审判权和执行权的相互分离，将执行职能从法院剥离出来，既可使法院集中精力做好审判，保证公正司法，又可消除执行问题给法院带来的负面影响，保障当事人的合法权益，维护司法公信和法院权威。

（五）审执实质分离有助于维护司法廉洁

江西省高级人民法院副院长郭兵曾撰文称：“执行机构人员占法院的十分之一，违法违纪人数却长期保持五分之一的比例。”〔2〕暮云：《媒体揭法院执行局腐败方式：每个环节都能做手脚》，登载于“凤凰网”，网址：http：//news.ifeng.com/a/20140424/40026405＿0.shtml，访问时间：2016年3月1日。这种情况很大程度上给司法权威抹了黑，让司法公信减了分。这种情况愈演愈烈，导致不少县区法院院长，甚至是分管执行的副院长或执行局长都赞成将执行权从法院分离出去，从而减轻法院工作的负担。从A市五县区法院的实地调研得知，无论在违法违纪方面，还是在申诉信访方面，执行领域出现的问题普遍要多于审判领域，受到相应惩处的执行人员较于法官也要“略胜一筹”。执行事实上成了司法腐败的重灾区。

无论是审判权抑或是执行权，其运行必须遵循法定程序。要保证权力在法定范围内运行，则有赖于一套科学合理的监督体系，以及权力与权力之间的彼此制衡。权力的合理运行有赖于法律制度的规范，法律制度的有效实施又有赖于权力的支撑，而能够支撑法律制度有效实施的权力又必定是具有内在制衡机制的权力。〔1〕参见王寿林：《科学配置权力是制度建设的核心》，载《检察日报》2014年3月11日，第7版。现行审判权和执行权配置模式下权力过度集中，缺乏应有的监督和制约。不受监督的权力必然导致腐败，诸如拖延执行、消极执行、随意执行、滥用执行等现象层出不穷，影响执行工作质效，损害司法权威公正。只有审判权与执行权的彻底分离，形成权力间的相互监督和彼此制衡，才有助于将二者的运行过程尽可能置于监督之下，才能最大限度地防止暗箱操作、权力寻租现象。也只有推进审判权与执行权的实质分离，才能创造条件保证当事人及社会公众的知情权、参与权、监督权，构建开放、动态、透明的执行机制，让越来越多的当事人和社会公众了解执行，并最终信服执行。同时，执行权行使的依据在于法院的生效判决，审判权与执行权相分离，有助于执行人员更加公正、理性地评判相关判决是否公平公正，是否合法合理，对审判工作起到必要的监督与检验作用。审判权与执行权的实质分离，有利于实现执行对审判的监督制约效用，倒逼司法公正廉洁的实现。

五、结语

恰如习近平同志所言：“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头……”审判权与执行权实质分离的改革，既受到外部客观条件的种种制约，又牵扯到法院内外错综复杂的权力关系，尤其将触及或损害一部分现任执行人员的切身利益。改革面临的挑战巨大，但巨大的挑战将激发改革者更高的智慧，而更高的智慧正是推进审判权和执行权实质分离改革的基础。我们有理由相信，只要改革者抱定破除万难的决心，秉持严格审慎的态度，采取科学务实的措施，必定能充分发挥审判权与执行权的功能价值，推动“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”目标的早日实现。