建设项目环境影响评价审批权的划分：经验与解释

肖明新

一、引言

2015年上任的环境保护部部长似乎把关注点放在了环境影响评价上。〔1〕参见于华鹏《陈吉宁第一把火烧向“环评灰幕”》，载《经济观察报》2015年3月23日，第5版。除了环评机构改革之外〔2〕参见杭春燕《中介摘“红顶”，环评改革始出招》，载《新华日报》2015年4月8日，第5版。，建设项目环境影响评价审批权限的又一次调整也是本次改革的一个方面〔1〕参见《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录（2015年本）》，登载于“环境保护部网”，网址：http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201503/t20150317＿297342.htm，访问时间：2015年4月20日。在2003年9月《环境影响评价法》正式实施之后，环境保护部先后在2004年、2009年、2013年调整了建设项目环境影响评价文件审批权限。。这种变化是我国中央与地方职权划分频繁变化的一个缩影。

当前，我国的环境问题十分严峻〔2〕根据相关环境状况统计信息，我国的环境问题依然十分严峻。当前，全国环境质量总体一般：地表水总体为轻度污染，部分城市河段污染较重，城市环境空气质量不容乐观。参见《2013中国环境状况公报》，登载于“环境保护部网”，网址：http：//www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201406/W020140605385940287254.pdf，访问时间：2014年6月10日。《2013年中国海洋环境状况公报》，登载于“国家海洋局网”，网址：http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyhjzlgb/201403/t20140324＿31065.html，访问时间：2014年6月10日。《全国土壤污染状况调查公报》，登载于“环境保护部网”，http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/W020140417558995804588.pdf，访 问 时 间：2014年6月10日。，李克强总理更是史无前例地喊出了“向污染宣战”的口号。〔3〕李克强：《政府工作报告——2014年3月5日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上》，登载于“新华网”，网址：http：//news.xinhuanet.com/2014-03/14/c＿119779247.htm，访问时间：2014年6月10日。在很大程度上，正是地方政府的相关行为破坏了环境，也是地方政府的相关行为妨碍了环境保护。〔4〕参见［英］詹姆斯·凯恩奇：《中国的环境危机》，顾目译，《国外社会科学文摘》2004年第10期，第13页。“政府行为不当（包括政府的有关政策、立法、执法、计划、决策、管理等）是造成中国环境污染、生态破坏和资源浪费的主要原因。”蔡守秋：《论修改〈环境保护法〉的几个问题》，《政法论丛》2013年第4期，第11页。亦可参见刘效仁《不能让地方利益阻滞环评立法》，载《中国环境报》2007年11月13日，第3版；支振锋《环保利益为何难敌地方利益》，载《法制日报》2009年6月19日，第3版；吴湘韩《何时不要看当地领导眼色？》，载《中国青年报》2006年9月15日，第3版。无论是认为环境保护部门应该实行垂直管理〔5〕参见李爱年、陈颖《我国环境保护监督管理体制的现状及完善对策》，《环境保护》2013年第23期，第34页。，还是认为着重点应在合理划分中央与地方的环境保护职权〔6〕参见杜万平《对我国环境部门实行垂直管理的思考》，《中国行政管理》2006年第3期，第101页；陈泽伟《冷观政府垂直管理》，《瞭望新闻周刊》2006年第46期，第32页。，这都说明环境问题的解决同中央与地方关系的关联性。而环境保护法中有诸多关于中央与地方职权划分的规定。这些规定既有稳定性的一面，也有变化性的一面。从中央与地方职权划分的角度来分析一项具体的制度也有助于理解我国的央地职权划分。

基于以上认识，本文将以环境影响评价审批为例来详细分析中央与地方职权划分问题。本文将首先检索环境保护法中建设项目环境影响审批制度的规定，并考察这些规定是否发生变化；其次，本文将分析建设项目环境影响评价审批的中央与地方职权划分的方式以及内容，根据相关的法律规定以及一定的价值标准对此予以评判；最后，本文将总结建设项目环境影响评价审批中的关于中央与地方职权划分的模式，并探讨建设项目环境影响审批权划分的宪法依据。

二、概念与视角

（一）建设项目环境影响评价审批

建设项目环境影响评价审批是指行政部门依照权限对建设项目环境影响评价文件予以审查批准的制度。建设项目环境影响评价审批是通过运用行政权力介入环境影响评价从而实现环境保护的重要一环。从行政行为的属性来讲，建设项目环境影响评价审批属于行政许可的一种。按照《环境影响评价法》第25条的规定：“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”可见，建设项目环境影响评价审批具有严肃的法律效力。

由于建设项目的广泛分布及其对环境的影响范围大小不一，因而对建设项目环境影响评价采取分级审批是十分必要的。合理划分审批权限既有利于提高行政监管的效果，同时又可控制地方保护主义，在一定程度上解决环境影响的外部性的问题。我国的建设项目环境影响评价审批权就是在中央与地方政府间进行划分。

（二）中央与地方

1982年制定的《宪法》重新对中央与地方关系予以了规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”该规定在之后的修宪过程中也没有发生变化。在现行《宪法》中〔1〕因我国的宪法文本采取修正后重新公布的形式，故本文所指的宪法，若没有特殊说明，是指2004年重新公布的宪法。，中央人民政府即国务院。而根据宪法的规定：“全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市。”

如此一来，在论及中央与各级地方的关系时，内容将会过于庞大。为了论述的简便，本文所指的地方仅指包括指省、自治区、直辖市在内的省级地方。〔1〕同样的论证方法可参见薛立强《授权体制— —当代中国中央地方关系的一种阐释》，《云南社会科学》2007年第5期，第18页；谢庆奎《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2000年第1期，第28页；刘志欣《中央与地方行政权力配置研究——以建设项目环境影响评价审批权为例》，上海：华东政法大学博士学位论文，2008年，第8页。这种取舍既有法律上的依据，也有一定的社会基础。《宪法》在规定各中央国家机构的职权时，在涉及地方国家机构时多指省级地方。如全国人民代表大会常务委员会可以撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；上级人民法院监督下级人民法院的审判工作；上级人民检察院领导下级人民检察院的工作；等等。在现实中，“省级以下各级政府与中央政府也有关系，如都必须执行中央政府的计划、政策、决定和命令，但一般都是通过省级政府而发生关系的；市、县政府与中央政府及其部门发生的联系，一般都是经过省级政府同意或批准的，或事后报告。”〔2〕谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2000年第1期，第28页。另外“中国的省界观念很强”〔3〕［英］罗素：《中国问题》，秦悦译，上海：学林出版社，1996年，第193页。，这也是着重关注中央与省级地方关系的文化因素。

本文选取了建设项目环境影响评价审批这一行政权作为关注点。该选择主要基于以下几点原因作出。首先，基于历史发展来看，无论是1950年统一国家财政、1952年撤销大区政府机构，还是1993年分税制改革等重大中央与地方关系的变动主要针对的是行政机关及行政权的变动。〔4〕对于新中国中央与地方关系变动的过程，参见辛向阳《百年博弈：中国中央与地方关系100年》，济南：山东人民出版社，2000年，第149—368页。可以说，行政权是国家权力中最活跃、最直观的权力，在一定程度上是最重要的权力。其次，从现实情况来看，全国人民代表大会批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》也提出要合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责。最后，从内容来看，为了实现其所宣示的目的，《环境影响评价法》确认了国务院以及省级地方人民政府大量的环境保护监管职权。需要说明的是，由于中央人民政府以及地方人民政府依法领导其所属部门的工作，故本文央地关系中的中央与地方包括相应的中央与地方政府行政主管部门。

三、建设项目环境影响评价审批制度的初步确立

我国的环境保护事业是作为国际政治斗争手段开始的，在1972年人类环境会议之后，我国才出现环境保护的概念。〔1〕参见北子：《中国“环保之父”曲格平》，《环境教育》2004年第3期，第8—11页。但在此之前我国已经出现了环境问题。〔2〕“我国在20世纪初开始出现环境问题，经历了中华人民共和国建立初期的工业化阶段，环境问题开始严重起来，我国的环境立法也从此时开始。”汪劲、田秦：《绿色正义——环境的法律保护》，广州：广州出版社，2000年，第13页。转引自陈维春：《〈中华人民共和国环境保护法〉之历史功绩与历史局限性浅析》，发表于“中国环境资源法学会研讨会（年会）论文集”，青岛，2003年7月24—29日，第635页。人类环境会议之后，环境问题在我国逐渐得到重视。

1978年10月，在中央转批的《环境保护工作汇报要点》中，环境影响评价意向被首次提出。〔3〕“选择厂址要注意环境保护，合理布局。工程项目的设计文件要包含环境保护篇章，阐明企业建设前的环境状况，设计所采取的主要环境保护措施，建成后环境质量状况的预计以及企业环境保护管理机构的设置等内容。”《中国环境保护行政二十年》编委会编：《中国环境保护行政二十年》，北京：中国环境科学出版社，1994年，第103页。同年，北京师范大学等高校在国家环境保护局办公室的支持下，率先在江西永平铜矿进行了环境影响评价工作。〔4〕《中国环境保护行政二十年》编委会编：《中国环境保护行政二十年》，北京：中国环境科学出版社，1994年，第103页。环境影响评价在我国第一次作为方针政策的形式出现则是在1979年4月国务院环保领导小组《关于全国环境保护工作会议情况的报告》中。〔5〕“要从资源开发利用、厂址选择、工艺线路和产品品种的选择、环境质量影响评价等基本建设前期工作抓起，防止产生新的污染源。”《中国环境保护行政二十年》编委会编：《中国环境保护行政二十年》，北京：中国环境科学出版社，1994年，第103页。

1978年11月，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上的讲话中指出，应集中力量制定包括《环境保护法》在内的一系列法律。〔6〕参见：《邓小平文选（一九七五—一九八二）》，北京：人民出版社，1983年，第136页。这为《环境保护法》的出台提供了契机。全国人大常委会于1979年原则通过了《环境保护法》并以试行的形式颁布实施。1979年《环境保护法（试行）》共有两个条款对环境影响评价作出规定。

第七条 一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计；其中防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产；各项有害物质的排放必须遵守国家规定的标准。

已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理，或者报请主管部门批准转产、搬迁。

第八条 在老城市改造和新城市建设中，应当根据气象、地理、水文、生态等条件，对工业区、居民区、公用设施、绿化地带等作出环境影响评价，全面规划，合理布局，防治污染和其他公害，有计划地建设成为现代化的清洁城市。

这是环境影响评价及其审批首次在法律中得以规定。对于审批权限的划分，1979年《环境保护法（试行）》并没有作出明确的规定。1981年发布的《基本建设项目环境保护管理办法》规定：“国家和地方环境保护部门按照基本建设项目计划任务书的审批权限相应地负责审批环境影响报告书，并对基本建设项目的环境保护进行监督检查。”“六五”期间（1981—1985年），环境影响报告制度得到全面推行，在预防产生新的污染和危害影响、控制新污染的发展上起到了重要作用。〔1〕《中国环境保护行政二十年》编委会编：《中国环境保护行政二十年》，北京：中国环境科学出版社，1994年版，第104—105页。

1986年3月，国务院环境保护委员会、国家计划委员会、国家经济委员会制定并发布了《建设项目环境保护管理办法》。从基本建设项目到建设项目，这一变化反映的是我国经济体制的改革。〔2〕1984年中共中央通过了关于经济体制改革的决定。《建设项目环境保护管理办法》除了规定非基本建设项目需要进行环评外，还将项目按照不同的投资规模以及性质在中央与地方之间划分相应的审批权限。〔1〕《建设项目环境保护管理办法》第13条：“大中型基本建设项目和限额以上技术改造项目的环境影响报告书或环境影响报告表，经省级以上（含省级）的项目主管部门预审后，报项目所在地的省级环境保护部门审批，同时报国家环境保护局备案。大中型基本建设项目和限额以上技术改造项目有下列情况之一者，环境影响报告书须报送国家环境保护局审查或批准：1.跨越省、自治区、直辖市界区的建设项目；2.特殊性质的建设项目（如核设施、绝密工程等）；3.特大型的建设项目（报国务院审批）。小型基建项目和限额以下技改项目的环境影响报告书或环境影响报告表按各地区规定的审批权限办理。对环境问题有争议的建设项目，其环境影响报告书或环境影响报告表可提交上一级环境保护部门审批。”此时的项目性质还不是就其环境影响范围大小而言，而是诸如项目地域范围、项目目的等其他方面而言。而对于可能造成跨区域环境影响的建设项目也只规定“可”提交上一级环境保护部门审批。在此基础上，国家环保局在1986年发布了《关于建设项目环境影响报告书审批权限问题的通知》。在该通知中，国家环保局对“特大型的建设项目（报国务院审批）”予以了明确。

“七五”期间（1986—1990年），在经济较高速增长的前提下，尽管能源消耗与工业产值都大幅增加，但污染急剧加重的趋势得到了一定程度的遏制，大体控制在“六五”前的水平，1986—1990年也被环保部门认为是中国环保工作最有成效的5年。〔2〕汪劲主编：《环保法治三十年：我们成功了吗——中国环保法治蓝皮书（1979—2010）》，北京：北京大学出版社，2011年，第13页。

四、市场经济建设下的建设项目环境影响评价审批

随着社会的发展，为了解决1979年《环境保护法（试行）》的不足，国务院于1989年提请制定新的环境保护法。〔3〕参见李鹏《国务院关于提请审议〈中华人民共和国环境保护法（修改草案）〉的议案》，《国务院公报》1989年第26期，第948页。1989年12月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境保护法》。这部法律在实施过程中一直未被修改。1989年《环境保护法》对于环境影响评价审批并未作详细规定。〔4〕《环境保护法》（1989年）第13条第2款：建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。实践中起作用的依然是《建设项目环境保护管理办法》。不同于20世纪80年代，该办法在90年代实施的社会背景存在着一个重大变化——由计划经济转向市场经济。这种经济体制转变的具体表现有建设项目立项审批权限下放、投资渠道多元化、立项审批部门多元化等。〔1〕《中国环境保护行政二十年》编委会编：《中国环境保护行政二十年》，北京：中国环境科学出版社，1994年，第105页。这些都对环境影响评价审批制度产生了影响。例如，1992年，国家环保局联合对外经济贸易部发布了《关于加强外商投资建设项目环境保护管理的通知》。通知要求：“凡对环境有影响的外商投资建设项目必须遵守我国建设项目环境保护管理规定，执行环境保护影响报告书的审批制度。中外合资、中外合作建设项目环境影响报告书按现行规定的审批权限和程序进行审批。外资建设项目环境影响报告书的审批权限，由与批准设立外资企业审批机关同级的环境保护行政主管部门审批。”

市场经济导向的改革对环境影响评价制度的影响之一就是环境影响评价执行率的降低。1992年全国建设项目环境影响评价制度执行率为60.4%。〔2〕刘志东：《我国现行环境影响评价制度存在的问题及建议》，《中国环境管理》1996年第2期，第43页。对此，国家环保局在1993年1月印发了《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》的通知。通知要求“必须严格遵守环境保护的有关法规，执行环境影响报告书（表）的审批制度，先评价，后建设”，同时“要在法律、法规允许的范围内，有条件地下放环保审批权限”。这说明，一方面，上级政府及其环境保护部门无法全面完成原来的环境影响评价工作；另一方面，下级政府出于地方发展的目的也可能不严格执行环评制度。对于地方政府的不作为不能简单地通过审批权上收来应对。

1993年6月，国家环保局、国家计委、财政部、中国人民银行发布了《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》。通知要求：“贷款项目《报告书》的审批，须按我国建设项目环境保护管理审批权限和程序办理。地方环保部门负责审批的贷款项目《报告书》，应将《报告书》及批复意见报国家环境保护局备案。”

1998年，国务院发布了《建设项目环境保护管理条例》。虽然《建设项目环境保护管理条例》“没有明确规定废止1986年国务院环境保护委员会、国家计委、国家经委联合发布施行的《建设项目环境保护管理办法》”，但“由于原《建设项目环境保护管理办法》所规范的内容已经全部为本条例所取代，该《建设项目环境保护管理办法》实际上已经没有必要继续执行”。〔3〕郜风涛：《建设项目环境保护管理条例释义》，北京：中国法制出版社，1999年，第92页。《建设项目环境保护管理条例》在审批权限划分标准上相比《建设项目环境保护管理办法》变化不大，变化之处在于删除了项目规模类型表达，将环评审批权限标准建立在建设项目审批程序之上，并规定引起争议的、可能造成跨区域影响的项目“（应）由”共同上一级环境保护部门审批。〔1〕《建设项目环境保护管理条例》第11条：“国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表：（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目。前款规定以外的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。建设项目造成跨行政区域环境影响，有关环境保护行政主管部门对环境影响评价结论有争议的，其环境影响报告书或者环境影响报告表由共同上一级环境保护行政主管部门审批。”

五、《环境影响评价法》中的建设项目环评审批

2000年，李鹏委员长在九届全国人大常委会第十五次会议上提出“环境影响评价法要抓紧起草工作”。〔2〕《李鹏委员长在九届全国人大常委会第十五次会议上的讲话》（2017年7月16日国务院公布了修订后的《建议项目环境保护管理条例》，本文引用的皆为修订前的条文，特此说明），《全国人民代表大会常务委员会公报》2000年第3期，第191页。但是，《环境影响评价法》的主要目的并不是规范建设项目环境影响评价。“关于开发建设项目的环境影响评价，在国务院《建设项目环境保护管理条例》中作了比较具体的规定。根据《立法法》的规定精神，只对其中需要上升为法律规范的部分，纳入本法草案之中，并专门设立‘开发建设项目的环境影响评价’一章，其余部分仍由行政法规调整。”〔3〕王涛：《关于〈中华人民共和国环境影响评价法（草案）〉的说明——2000年12月22日在在第九届全国人大常委会第十五次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2002年第6期，第497页。

由全国人大常委会在2002年10月28日通过并于2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》将有关审批权限划分的规定上升为法律，但实质内容并未改变，仅在个别无甚紧要的表述上有差异。〔4〕如《建设项目环境保护管理条例》第11条第1款第3项的“国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目”在《环境影响评价法》中为“由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目”；《建设项目环境保护管理条例》第11条第2款的“环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”、第11条第3款的“环境影响报告书或者环境影响报告表”在《环境影响评价法》中统称为“环境影响评价文件”；第11条第3款的“建设项目造成跨行政区域环境影响”在《环境影响评价法》中变更为“建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响”；等等（2016年全国人大常委会对《环境影响评价法》进行了修改，本文引用的皆为修改前的条文）。

第二十三条 国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：

（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；

（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；

（三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。

前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批。

按照《环境影响评价法》的规定，不由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目的环境影响评价将不再由国家环保总局审批。而2001年国家计委就已经取消了五大类投资项目审批。〔1〕赵承：《五大类投资项目取消审批》，载《新华每日电讯》2001年11月8日，第2版。与此对应，国家环境保护总局在《环境影响评价法》通过之后仅四天就颁布了《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》。该规定的主要意图就是明确哪些投资项目虽然无需国家计委审批，但其环境影响评价仍需由国家环境保护总局审批。

但这一部门规章还没有实施多久，国家环保总局在2004年12月以规范性文件的形式发布了《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》。该通知对于审批权限的划分有两个值得注意的要点：一是明确由国务院投资主管部门核准或审批的建设项目，或由国务院投资主管部门核报国务院核准或审批的建设项目，其环境影响评价文件原则上由国家环境保护总局审批；二是以附录的形式列举了对环境可能造成重大影响的建设项目标准，并明确由国家环保总局审批。

2009年，环境保护部又颁布了《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》。相比于《环境影响评价法》以及2002年的规定，该规定主要是明确了由环境保护部审批的对环境可能造成重大影响的特殊性质的建设项目的前提是，该项目需要在国务院有关部门备案。〔1〕《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第5条规定：“环境保护部负责审批下列类型的建设项目环境影响评价文件：（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）由国务院审批或核准的建设项目，由国务院授权有关部门审批或核准的建设项目，由国务院有关部门备案的对环境可能造成重大影响的特殊性质的建设项目。”

2013年，环境保护部为了贯彻落实国务院深化行政审批制度改革的决策部署，提高建设项目环境管理效能，推进简政放权，根据国务院授权有关部门审批、核准建设项目权限的调整，发布了《环境保护部关于下放部分建设项目环境影响评价文件审批权限的公告》，向省级环境保护部门下放了部分审批权限。2015年，环境保护针对《政府核准的投资项目目录（2014年本）》发布了《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录（2015年本）》。

六、环评审批权划分的方式及其问题

综上所述，环境影响评价审批一直是中央与地方共同的职权。在国务院出台行政法规之前，这种共同职权一直是由国务院部委单独或联合制定规章或规范性文件予以划分。而在国务院出台行政法规之后，国务院部委依旧通过制定规章或规范性文件对职权予以划分。如果在国务院没有相关规定之前，国务院部委可以先行通过某种方式就某事务予以规定是中国法制变迁的一个特点的话，那么在“依法治国”入宪之后，这种做法必将要接受“合宪性”“合法性”的检验。这种逻辑同样适用于法律。在1998年国务院出台行政法规之后，2002年制定的《环境影响评级法》也就环境影响评价审批权划分作出了几乎相同的规定。通过法律划分审批权限也不是没有问题。

（一）国务院环境保护行政主管部门的恣意扩权

出于环境管理效能的考量，环境保护从2009年开始陆续下放了部分环境影响评价审批权限。这种下放事实上是建立在前期肆意扩权的基础上，而这种扩权本身也是不合法的。

1998年颁布的《建设项目环境保护管理条例》只规定“国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目”的环境影响评价由中央审批，但在国家计委2001下放了部分建设项目审批权限之后，环保总局仍颁布了《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》，将部分无需国家计委审批的建设项目环境影响评价审批权限归属于环保总局。

2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》同样是规定“由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目”的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。但环保总局在2004年发布的《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》中明确“由国务院投资主管部门核准或审批的建设项目，或由国务院投资主管部门核报国务院核准或审批的建设项目，其环境影响评价文件原则上由国家环境保护总局审批”，将由国务院授权有关部门核准的建设项目的环境影响评价审批权限收归自身。这不得不让人怀疑其公平性、合理性。〔1〕参见杜万平《对我国环境部门实行垂直管理的思考》，《中国行政管理》2006年第3期，第101页。

国务院环境保护行政主管部门扩大自身的审批权限，地方保护主义当然可以是一个现实理由，但是这种理由并不充分。从实践来看，国务院环境保护行政主管部门并不具备对如此大量建设项目环境影响评价进行日常监管的能力。2005年1月，国家环保总局掀起了“环评风暴”叫停了一批未经环评即开工的建设项目。〔2〕宝森、张磊、慧智：《环保总局叫停30违法项目》，载《中国电力报》2005年1月23日，第2版。2007年，环保总局又发起了“环评风暴”，也是在这个过程中出现了“区域限批”这种连坐的办法。区域限批这种措施一方面在当时并没有法律依据，另一方面也不符合《行政许可法》原理。〔3〕《环境保护法》第44条第2款：对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。对与该规定与行政许可法的冲突的分析可参见竺效：《论新〈环境保护法〉中的环评区域限批制度》，《法学》2014年第6期，第30页。2008年全国人大常委会开展了《环境影响评价法》执法检查。在检查报告中，“一些地区和部门存在着‘未批先建’、‘批小建大’、‘未评先批’等违法现象”是《环境影响评价法》实施存在的主要问题之一。〔4〕陈至立：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境影响评价法〉实施情况的报告——2008年10月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2008年第7期，第732页。这足以说明国务院环境保护行政主管部门实际上难以监管如此多的建设项目，通过所谓的审批权的集中并不能很好地实现监管目标。

以上还只是从实际效果的角度对国务院环境保护行政主管部门恣意扩权的责难，在合法性层面上，国务院环境保护行政主管部门的恣意扩权也存在问题。对于建设项目环境影响评价审批权限的划分除了由法律、行政法规予以规定外，国务院环境保护行政主管部门事实上也通过部门规章甚至规范性文件的形式将审批权限在中央与地方之间予以划分。依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。”但是国务院环境保护行政主管部门的这种划分审批权限的职权并没有得到宪法、法律、行政法规甚至国务院的决定等的确认与认可。

（二）法律位阶的迷思

《环境影响评价法》相对于《建设项目环境保护管理条例》，对建设项目环境影响评价审批并没有新的规定。将审批权限划分列入法律看似提高了这些规范的法律位阶，更具权威性，但是这种上升却带来了麻烦。

在《环境影响评价法》正式实施前，全国人大常委会通过了《行政许可法》，该法于2004年7月1日起施行。但《行政许可法》的实施却让建设项目环境影响评价审批的相关规定面临合法性问题。随着我国经济社会的发展，原有的投资体制已经不适应实际需要。2004年7月，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》。该决定对与投资体制的一个重大改变就是：“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。”由于《环境影响评价法》针对的仅是政府审批的项目〔1〕《环境影响评价法》第23条第1款第3项：“（三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。”，这就使得核准和备案的项目的环境影响评价审批处于法律上的真空状态。投资体制改革是从促进经济发展的角度来考虑的，由此并不能认为核准和备案的项目就不会造成环境破坏。此时，《环境影响评价法》的规定就会让私主体认为核准和备案的项目无须进行环境影响评价。由此，这种法律规定既导致了不适应性，也损害了法律权威。这种问题当然可以通过修改法律解决，但是对法律予以修改的程序要求又比较高。如果这种权限划分依然是由行政法规规定的，国务院既可以通过修改行政法规，也可通过决定的方式来规定核准以及备案项目的环境影响评价审批。

环评法要求的是政府审批的投资项目，并没有规定核准或备案的投资项目。为了解决国家环保总局发布的相关规定的合法性问题，国家环保总局于2007年就《环境影响评价法》第23条的适用问题向全国人大常委会法工委进行了请示。该请示内容包括“‘国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目’中的‘审批’是否可以扩大理解为：‘审批、核准和备案’”。全国人大常委会法工委在答复中认为：

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第一款第三项规定的“国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目”中“审批”的建设项目，可以包括《国务院关于投资体制改革的决定》中规定的由国务院或者国务院投资主管部门“核准”的建设项目。“备案”的建设项目中对环境可能造成重大影响，依照国务院及国务院有关部门的规定属于本条第一款第一项规定的“特殊性质”的建设项目的，其环境影响评价文件的审批按照本条的规定办理。

暂且不论这种答复程序是否合法有效，内容是否适当，但是这么一个过程起码反映出由法律来划分中央与地方的职权难以适应其他规定的变化。造成这种不适应性的原因是我国目前尚处于转型时期，各种制度甚至基本制度都存在着变革的可能性。2013年11月，中国共产党通过了关于全面深化改革若干重大问题的决定。该决定涉及的改革范围十分广泛。〔1〕参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《求是》2013年第13期，第3—18页。在该决定内容以一定的程序和方式正式实施之后，现有的诸多制度都将会发生改变。这会对既有的法律规定形成一定的影响。

七、回到《宪法》的规定

当前，在中央与地方政府之间存在着普遍性的职权同构的现象。〔1〕参见朱光磊、张志红《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第101—112页；赫广义《中国纵向间政府“职责同构”模式解析》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2005年第2期，第39—43页。在这种职权同构下，区分具体的管理权限既是现实也是有必要的。

环境影响评价审批一直是中央与地方的共同职权。只是对于职权划分，一方面存在着国务院部委通过各种形式予以规定并表现出恣意扩权，另一方面通过法律来划分审批权限则又体现出了一定的不适应性。事实上，根据《宪法》的规定，国务院部委并不是央地职权划分的合法主体；而中央和省、自治区、直辖市国家行政机关职权具体划分的主体是国务院。

1982年修改的《宪法》除了规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”外，还在国务院的职权条款部分规定了“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”〔2〕《宪法》第89条第4项。。另外，在地方人民政府的职权部分，《宪法》规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”〔3〕《宪法》第107条第1款。《宪法》的这些规定在后续的修正过程中并没有改变，由此可见，国务院部委并不是央地职权划分的合法主体。〔4〕经法律以及国务院明确授权的暂时不予讨论。

对于法律制定机关——全国人大及其常务委员会的职权划分主体地位，表面上似乎难以从《宪法》上予以判断，因为《宪法》也规定地方政府可以“根据法律规定的权限”开展工作。但从体系的角度出发，这种解释错误的。

对于职权划分，宪法使用了职权的“具体划分”的表达。从语义上来讲，有具体划分就还有一般划分，且行使主体相异。从这一点看，通过法律的权限划分表达应该是职权的一般划分的含义。但是，到底什么是职权的一般划分并不好回答。行政职权并不是抽象的存在，在实践中它表现为行政机关采取的各种具有约束力的行政措施，环境影响评价审批就属于具体行政措施的一种。对于行政职权的划分没有比划分采取具体行政措施的权力更具体的了。故笔者认为对环境影响评价审批权的划分属于职权的具体划分是合适的。从这个角度来看，环境影响评价审批权的划分应由国务院来行使，而划分形式可以是行政法规或国务院的决定。由国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关职权的具体划分是其法定权力。从实践效果来看，由国务院规定相比由法律直接规定更具稳定性和适应性的特点。

八、结语

从总体上讲，自市场经济体制建设以来，我国的建设项目环境影响评价制度并没有达到预期的效果。本文从中央与地方政府间建设项目环境影响评价审批权限划分的角度对此进行了一定的解释。从管理效能的角度看，中央政府在掌握大量建设项目环境影响评价审批权限的同时并不能很好地实现监管。在审批权限的划分过程中还存在着国务院环境保护行政主管部门恣意扩权的现象。从审批权限划分方式上看，通过法律的划分给环境保护实践操作带来了不必要的麻烦。依照《宪法》的规定，对采取具体行政措施的权力的划分应由国务院作出。根据对建设项目环境影响评价审批权划分的分析而得出的上述结论，既可以用来审视环境法律中其他管理权限的划分，又可以用来评判其他领域中央与地方职权的划分。