我国政策议程设置多元主体互动模式研究

张光辉

（中共北海市委党校 统战教研室，广西 北海 536000）

我国政策议程设置多元主体互动模式研究

张光辉

（中共北海市委党校 统战教研室，广西 北海 536000）

改革开放以来，我国公共政策议程设置模式发生了巨大的改变，政策设定从以往单一的模式逐渐向多元化模式发展。多元化政策议程设置模式，不但参与主体更加多元化，而且主体参与政策议程设置的过程，都将更加开放与公平公正。从社会机制改革的角度分析，我国政策议程设置模式多元化已取得初步的成效，但就总体而言，还处于初步发展阶段。因此，还需要不断地进行优化与调整。

政策议程；设置；模式

议程设置是公共政策的首要环节。［1］20世纪后期，我国开始实行改革开放，坚持以经济建为中心，取得了举世瞩目的伟大成就。与此同时，过度地追求经济的发展，一味地讲求效率，未能有效地兼顾社会的公平公正，环境也受到巨大破坏。今天，这种过于追求经济发展的模式，已不适应中国社会的发展要求，急需调整，深化改革。而改革要解决的首要问题，就是社会利益在公平公正前提下的分配问题。另外，各种自发形成的非政府组织，包括公民在内，对于自身的自主权利的追求也越来越强，导致社会权力结构发生变化，政府的权威地位也有所下降，这就需要政府对自身进行相应的改革，完善体制机制，提高政府的权威性。政策议程设置模式多元主体互动，就显得尤为重要。

一、政策议程设置多元主体互动模式的特点

政策议程设置模式多元化表现为：我国整个政策制定体系逐渐向更加民主开放过渡与发展。这样，更有利于构建一个公平公正的权利结构，促使社会各主体在制定政策时能够相互间进行有效协商，最终达成共识，使政府制定的一系列政策都是切实针对社会突出问题，也具有很强的可操作性，从而实现共同推进我国社会改革的步伐。

（一）政策议程多元化发展

政策议程设置主体，由原来以政府和少数社会精英为主导的单一主导模式，逐渐向主体多元化发展，促进社会精英与人民群众打成一片，敢于为人民说话与维护人民利益，相互间也形成积极有效的沟通互动。另外，我国的政策议程制定过程受其他主体的影响越来越大。例如，人大的提议、人民群众对民生的反映及媒体的宣传等，都是影响政策议程设置的重要因素。尤其是现阶段，社会精英的社会地位与作用得到很大的提高，社会精英不但能够带动社会其他成员积极参与到政策议程设置过程中，确保了我国政治体制的民主性与公正性，同时，在政策议程设置的过程中，社会精英也起到很好的监督作用。通过对社会权力结构进行有效调整后，我国政策议程设置主体多元化也日益明显，公民权利也不断得到维护和提升，促使公民积极参与到各项政治活动中。这里充分体现出公民向社会精英反映的问题，得到精英们的积极响应与引导，不断深化相互间的沟通与互动，最终达成共识，共同影响着政策议程设置。

（二）政策议程设置主体内容更加丰富

第一，随着我国改革进入攻坚期、深水区，许多社会问题逐渐显现出来。对此，在政策议程设置上，必须重新进行有效的调整，将社会民生问题作为政策制定的主要内容，作为政府推进社会改革的重点工作。第二，人们维护自身利益的意识不断增强，政府在对民生问题设置相关政策时，成为人们重点关注的对象。第三，政府高度关注与重视社会民生问题，吸引各社会主体积极参与到政策议程设置中来，从而为政策议程设置模式向多元化发展打下了坚实的基础。

（三）模式多元化推动了我国政治体系的发展

我国的改革开放是第一次实际意义上的改革。经过30多年改革开放的洗礼，我国在经济发展上取得令世界嘱目的成绩，一跃成为世界第二大经济体。与此同时，各种社会问题日渐显现，政府政策制定和社会治理面临新的挑战。从宏观上看，这种过于追求经济发展的模式，越来越不适应我国现阶段的发展需要，说明我国有必要再次进行社会改革。从近年的发展看，我国已经在很多方面进行了一系列的改革，从过去过于追求经济发展向社会全方位发展过渡。全方位推进改革，既要保持经济的健康、平稳发展，也要顾及到社会其他方面的发展，及时解决或避免系列的民生问题。就此，党中央提出了保障长久可持续发展的科学发展观。在这一时代大背景下，新的政策相继提出。我国政策议程设置模式多元化，正是顺应深化社会改革的要求，必将有力地推进改革，促进发展。

二、政策议程设置多元主体互动模式的实践效应

我国政策议程设置模式的多元化，顺应了我国民主化进程与改革的需求，推动了社会治理创新，有利于完善政府的机制体制。同时，受诸多因素的约束，多元主体互动也有些消极影响。对此，政府应深入分析研究，从而更好地推进多元主体互动模式的发展。

（一）多元主体互动的积极作用

1.有利于减少政策议程设置的成本。第一，随着我国权力分配制度的逐渐完善，政策议程设置模式逐渐向多元化过渡并日趋成熟完善。第二，科学规范了人民群众参与政策制定的形式，有利于人民群众更加积极有效地参与到政治活动中来。第三，由于政策制定参与主体的多元化，政府有关部门在政策制定过程中能够接收或参考更多真实有效的社会信息，促使出台的政策都能充分考虑到社会的实际情况，从而科学有效地避免了政策议程设置的盲目性及各种弊端。第四，人民群众在逐渐成为政策制定的积极参与者时，也成为政府制定政策过程中强大的监督力量，能够很好地杜绝政府以自身利益为主制定政策现象的产生。换句话说，就是很好地实现以维护人民群众根本利益为目标制定利民保民的政策，抑制了腐败现象的产生。由此可以看出，政策议程设置模式多元化，不但有利于减少政策制定成本，同时提高了政府社会管理与设置政策的质量。

2.提高了人民群众对政策的认可度，有助于政策的全面贯彻实施。政策议程设置模式的多元化，能够加强社会各主体间的互动与交流，彼此间也相互了解对方的用意，政府也不再是高高在上的主体，而是与群众进行零距离的沟通互动，大大提高了政策质量及政策的实行力度。［2］另一方面，为切实提高政策的有效性，政府通常都会先从某个地方进行政策试验，及时改进政策实施过程中存在的不足，最终使政策符合人民群众的实际需求与期盼，提高了人民群众对政策的认可度和政府的信任度，有利于全面推进政策的实施，达到预期的目标。

3.提高了人民群众参与政策议程设置的积极性，有利于提升我国政府的社会治理及决策能力。在政策议程设置模式多元化的影响和推动下，人民群众作为参与主体，充分发挥自身优势，积极参与政策议程设置，体现了人民当家作主的原则。从目前的情况看，民意已经成为政府制定相关政策必须考虑的重要因素。随着我国民主化进程的不断推进，民意在政策议程设置和政策执行中发挥的作用将越来越大。

（二）多元主体互动的消极影响

1.参与政策议程设置的主体数量大幅增加，容易导致参与主体间的利益冲突。从一般意义上讲，政府与人民群众是政策制定主体与客体的关系，这之间的关系本来就复杂多变，因为各自的利益不同，政府与人民群众一直处于利益较量的过程中，相互间有时缺乏必要的信任与合作。现在，第一，由于参与政策议程设置的主体多元化，政府政策的既得利益群体的利益将受到一定的损害或减少，这无疑会加大既得利益群体为保护自身的利益，阻碍相关政策的制定与实施。［3］第二，由于参与政策议程设置的主体增加，利益分配工作的难度也将相应增大。因为人民群众对自身利益有了更深的认识与了解，致使人民群众与政府间的利益协商及权衡过程也被延长，制定公共政策的时间自然也会延长，从而在一定程度上影响政策出台的效率。

2.政策议程设置模式多元化对党和政府的社会治理能力提出新的挑战。从我国的实际情况看，政府的社会治理及行政管理能力还存在很多不足，加之大部分社会资源掌握在少数人手里，而人民群众对于自身利益的追求越来越强烈，社会弱势群体问题日益突出。如果解决不好，利益分配机制将失去其公平公正性，势必会影响社会秩序的稳定。基于此，党和政府要抓住政策议程设置多元化的契机，采取有效措施，确保人民群众能够充分表达自身的利益诉求，同时，制定的政策能够充分体现人民群众的意愿，从而更好地维护和实现人民群众的根本利益和具体利益。

3.社会主体参与政策议程设置的意愿强烈，对政策体系的包容性及政策的实际落实力提出了新要求。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，特别是我国改革进入攻坚期，深水区，各种社会问题也越来越突出，人们对于社会改革的需求也日益强烈。另一方面，政府的执政观念也发生了根本性的变化，在政策及相关法律法规的制定过程中，都将人民群众的基本利益放在首位，从而为政策议程设置多元化的发展提供了充分的前提。在这一大环境趋势下，人民群众参与各种政治活动的积极性，可以说是史无前例的。由于大量的问题被一时间反映出来，同时，人民群众也迫切地想得到反馈或解决。这样，导致的后果，各种信息很难得到有效的整理，给政府制定政策及落实政策工作带来一系列新的挑战与困难。

三、政策议程设置多元主体互动模式的优化对策

政策议程设置模式多元化，可以说是我国深化改革的一个必然趋势和要求。多元化是指多个主体间通过有效的沟通、互动及协商，科学有效地解决系列社会问题。目前，我国政策议程设置模式多元化还处于初步发展阶段，所以，有必要优化完善。

（一）培养富有公共精神的治理主体

在优化完善政策议程设置过程中，首先要求各主体自觉培养强烈的社会责任感与理性客观的参与态度。这样做，不但可以提高政府制定政策的质量，同时，为公民参与政策制定过程提供充分的前提条件与环境，促使公民积极参与其中，实现各主体积极承担起相应的社会责任，共同推进我国的社会治理现代化。

1.政府必须端正价值取向，增强社会责任感。这样，政府在进行社会治理过程中能够坚持公平公正，敢于对社会负起相应的责任；其正确的价值取向，也能确保社会管理者尽心尽力为人民服务。对此，公共管理者拥有优秀的管理能力的同时，其思想观念与价值取向也相应正直及正确，很好地兼备精神与行动两个层面。另一方面，要完善相关的法律法规，进行有效的监督制约，从而使社会管理者形成良好的自我约束，养成遵纪守法习惯，行政工作中坚持公平公正。

2.着力培养人民群众的公共意识及社会责任感。要釆取行之有效的措施，让人民群众积极参与公共政策制定的过程；加强政府与人民之间的沟通互动，增加彼此间的相互信任与互助；提高公民自身的社会责任感，使其在表达自身利益诉求时全面理性地考虑到其他利益的因素，从而从根本上推进政策议程设置模式的优化完善进程。

3.有效地调整社会关系。要充分利用社会各成员间的关系，提高社会运作的效率，提高政府与公民间的沟通互动。政府应积极充当好引导和带头的角色，就政策议程的设置，与公民进行有效的协商。经过协商，达成共识后，积极落实政策。由于政府与公民间的交流互动不断增加，相互间的信任与合作也不断提升，从而不但降低了政策制定过程中产生的成本，还提高了整个社会变革的积极性。在不断提高政策质量的同时，也方便了政策的推行实施，最终实现各主体共同积极参与我国政策议程设置的完善与优化工作，提升我国社会治理的水平和能力。

（二）提升公民参与政策议程设置的组织化程度

公民参与政策制定的组织水平，事关整个政策议程设置过程是否有效进行及政策质量，而其社会问题涉及到的人数也是作为政府对社会问题严重性的主要标准。［4］我国社会阶层的分化日益明显，不同阶层会站在不同角度去思考同一社会问题，而不同阶层通常是以组织的形式参与各种政治活动，因此，有必要提升其组织水平。

1.鼓励公民积极参与政策议程设置。通过鼓励公民积极参与政策议程设置，能够从根本上改变我国以政府为主导的政策议程格局，同时，提高了政策质量及实际落实力度。为保障公民参与政策议程设置的有序发展，要促进经济的健康发展，提高人民群众的收入，打牢参与的物质基础；要深化政治体制改革，逐渐消除不利于公民参与政策议程设置的各种体制机制；要充分利用好我国优秀的传统文化，去其糟粕，取其精华，从根本上提高人民群众对民主政治的认识与参与。

2.转变政府的执政理念。受到传统文化的影响，长期以来，政府掌握着政策制定的话语权，决定着政策的走向，人民群众一直处在被动的境地。随着我国民主政治与市场经济的不断发展，这一政府垄断的政策制定的局面将逐渐瓦解。［5］人民群众逐渐有更大的空间参与政策制定过程。为此，第一，政府的政策要尽可能满足广大人民群众的需求，维护人民群众的根本利益。［6］第二，政府要积极发挥引导的作用，加大政府信息公开力度，与人民群众形成良好的交流互动，从而推动公民有机凝聚起来，不断提升公民自身的组织化意识，促使不同的社会组织依法有序地参与各类政治活动。

3.深化社会组织的管理体制改革，规范其运行方式，提高其参与能力。从促进政策议程设置模式多元化看，第一，由于很多社会组织还没有真正脱离政府，对此，政府要深化社会组织管理体制改革，使社会组织与政府彻底脱钩，将其性质转变成民间机构，并赋予其相应的权利，使其坚持从全社会利益的角度参与政策制定，能够及时地向政府提出代表广大人民利益的意见，同时也对政府在政策设置过程中形成很好的监督及约束作用。［7］第二，党和政府应根据不同阶层的实际情况，采取有针对性的政策措施，及时出台相应的法律法规，规范其组织团体的构建及日常运营管理，提升其组织团体的独立运行能力，鼓励其依法有序参与各种政策议程设置。

（三）充分发挥各社会主体的正能量

现阶段，我国各类社会问题日益突出，利益分配上，各社会主体间也存在很多矛盾。究其主要原因，在于未有序有效实现公平公正的问题。因此，在制定政策时，就必须遵循公平公正这一根本原则，从而积极推动政策设置模式多元化的稳定发展，提高社会弱势群体对自身利益的维护能力。“政策议程一旦偏离了这些原则，……有时是在其提出之前或接近相关的政策领域之前就会被改变或扼杀。”［8］

1.要发挥各社会组织在政策议程设置中的作用。随着我国市场经济的发展，民主政治建设取得了显著成效，人民群众对自身利益的追求日益强烈，各种社会组织应运而生，并对政策的制定产生多方面的影响。基于此，政府应积极引导社会组织的发展，充分发挥社会组织接触面广的优势，协助政府部门收集相关决策最切实的信息。这样，政府在制定政策过程中，通过与社会组织的有效沟通互动，不但能够充分考虑到实际的状况，有效反映人民群众的利益诉求，而且能够使社会组织参与政策议程设置更具有目的性，充分发挥社会组织对政策公平公正的促进作用。第二，因为不同社会组织的影响力及利益追求不同，政府在制定政策中，就更需要坚持公平公正。

2.强化社会弱势群体权益的维护工作。由于弱势群体一般都比较分散，其组成部分也十分复杂，涉及的人数也较为庞大，因此，其群体自身很难形成有效的社会组织，而个人在维护自身权益中也出现无能为力的尴尬局面，以至被排挤在社会的边缘。为此，第一，政府要强化对社会弱势群体问题的关注，为弱势群体提供大量的物质技术支持；出台相关法律法规，切实维护弱势群体的权利。第二，要培养和增强弱势群体维护自身权益的意识，促进弱势群体构建社会组织，引导其积极参与政策议程设置。也就是说，要从法律到政府部门，构建完善的保障体系，最终真正实现政策议程设置模式多元化，进一步推进民主化进程，为我国和谐社会发展打下坚实基础。［9］

3.扩大社会其他主体的话语权，提高政策制定水平。扩大社会其他主体的话语权，是一种政策有效协商的具体表现，能够从根本上提高政策的质量。目前，我国很多地方已在积极实践。［10］例如，浙江省温岭市以民主恳谈会为载体，引导公民参与地方政策过程。同时，在网络上也随处可以看到话语权民主化的踪影。这充分说明我国正逐渐将其推广落实，作为我国政策议程设置核心内容未来发展的大致结构与方向。［11］

［1］［3］刘新传.网络时代国家战略传播的新模式:“中国屋”视角［J］.广西师范学院学报（哲学社会科学版），2016(03).

［2］陈立敏，姚飞.视频自媒体的内容生产与盈利模式［J］.广西师范学院学报（哲学社会科学版），2016(02).

［4］于美娜.论“一带一路”战略下中国公共外交发展策略［J］.广西师范学院学报（哲学社会科学版），2016(03).

［5］张继焦，刘仕刚.关于当前中国经济社会结构转型的几点思考［J］.广西师范学院学报（哲学社会科学版），2016(01).

［6］陈宣明，唐冬梅.论宏观调控与微观自主的辩证平衡［J］.广西师范学院学报（哲学社会科学版），2016(02).

［7］陈沛照.论我国多民族国家的价值认同［J］.广西师范学院学报（哲学社会科学版），2016(03).

［8］胡咚.社会主义核心价值观教育对古代道德教育方法的借鉴运用［J］.广西师范学院学报（哲学社会科学版），2016 (01).

［9］易奇志，承天蒙.微信公众平台新闻传播正负效应分析［J］.广西师范学院学报（哲学社会科学版），2016(02).

［10］胡晓娟.中国传媒安全面临的问题与应对［J］.广西师范学院学报（哲学社会科学版），2016(03).

［11］杨军.服务型政府绩效评估:问题·原因·对策［J］.中共云南省委党校学报，2015（02）.

责任编辑：马树勋

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A

1671-2994（2016）05-0173-04

2016-04-28

张光辉（1975-），男，河南驻马店人，中共北海市委党校统战教研室副主任，讲师。研究方向：公共管理。