国家大数据战略及对未来的影响

党西民

（中共中山市委党校 公共管理教研室，广东 中山 528403）

国家大数据战略及对未来的影响

党西民

（中共中山市委党校 公共管理教研室，广东 中山 528403）

党的十八届五中全会拉开了国家大数据战略的序幕，国家十三五规划对大数据作出全面布局，多个领域将面临重大发展机会。在未来，政府推动、企业拉动成为大数据发展的重要方式，而实验室建设将成为重要的落脚点。网络基础建设是发展大数据的重要条件，未来的建设速度还将加快。大数据作为各个行业淬炼出的石油，将推动经济领域出现快速变化，为产业稳步转型提供契机；也将变革权力运作方式，推动社会实现变量改革。通过打造诚信体系，大数据将重塑社会和经济发展模式，引导发展新方向。

大数据；国家战略；改革；产业；政府

党的十八届五中全会针对国家十三五规划提出了建议（以下简称《建议）》），要求“实施国家大数据战略”，这是我国首次将大数据提升到国家战略的层面。2016年3月，中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（以下简称《纲要》）进一步深化了大数据国家战略，提出要“实施国家大数据战略，把大数据作为基础性战略资源，全面实施促进大数据发展行动，加快推动数据资源共享开放和开发应用，助力产业转型升级和社会治理创新。加快政府数据开放共享，促进大数据产业健康发展。”［1］在未来发展中，通过十三五规划的顶层设计，诸多行业将提前布局，大数据行业以及相关领域将会出现一番新格局。

一、大数据国家战略的提出

（一）各地的大数据规划探索

大数据纳入国家战略并不是一蹴而就，而是经历了长期的酝酿和实践，经过了各地的探索和实践而逐渐提出的。这几年，京、沪、渝、粤、贵等省市都制定了大数据规划。从地域范围看，大数据规划在全国各地呈现出东西南北中全面开花的局面，各地都在研究当地的发展方向、重点和措施等，探索既适合当地又能快速发展的路径。

地方层面的大数据规划呈现出各自的特点：有的是基于已有信息产业的基础（例如重庆、广东），有的是整合现有的数据产业（例如北京、上海、武汉），有的是重开新局面（例如西安），有的是借助地理和自然优势推动本地大数据落地（例如贵州）。同时，全国各地的大数据产业都具有一些共同点：都通过规划大数据园区、加强基础设施建设、加大人才引进、利用财政资金带动、展开招商引资等多种策略，高起点布局本地大数据规划项目。

各地的大数据都是一种有力的探索，成为大数据落地的重要节点，在全国形成可以燎原的星星之火。大数据国家战略以这些点为试验田，在各地经验逐渐成熟之后，通过顶层设计和局部突破相结合的方式实现全面布局。

（二）国家层面对大数据的重视

在各地大数据实践和规划的过程中，国家层面也通过顶层设计来推动大数据。2014年，在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上，网络强国上升为国家战略。在同年的政府工作报告中，首次将“大数据”作为一种新兴产业。全国人大、政协、国务院各部委也对大数据战略进行多次研究和讨论，国家高层对发展大数据在思想上达到了空前共识。2015年，党中央、国务院多次提到大数据，国务院于7月和8月连续颁布《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》和《促进大数据发展行动纲要》，领域的集中性和文件的集中度比较罕见。《建议》提出：“拓展网络经济空间，实施‘互联网＋’行动计划，发展物联网技术和应用，发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展。实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享。完善电信普遍服务机制，超前布局下一代互联网。”无论是分享经济、物联网、电信普遍服务等，都在为下一代大数据产业打下基础，并成为大数据的重要领域。

我们目前面临着“经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，世界经济在深度调整中曲折复苏，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，全球治理体系深刻变革”［2］的外部环境。提出大数据国家战略是顺应时代主题，也是国家重大战略的定位。大数据国家战略不是就十三五规划而论的，而是实现两个一百年奋斗目标的中长期规划。

二、大数据助推深化改革

大数据产业正处于时代变革的前沿，引领时代潮流，也将成为深化改革的主动力。大数据涉及各个领域，将深刻影响到从微观向宏观的各个层面，从老百姓的衣食住行到工业、农业和服务业模式的变革，从地方治理到治理体系的现代化，从提升治国理政能力到提升国家综合竞争实力，保障国家安全甚至在维护国际社会的公平正义中都具有举足轻重的作用。

（一）创新发展的重要领域

1.大数据是创新发展的重要领域。创新发展是实现跨越式发展，走出目前发展困境的有效途径。习近平强调：“当前我国科技创新已步入以跟踪为主转向跟踪和并跑、领跑并存的新阶段，急需以国家目标和战略需求为导向，瞄准国际科技前沿。”［3］要进入与发达国家并跑甚至是领跑的地位，需要强大的科技研发能力弥补发展的短板，改变目前的核心科技不足，关键技术对外依存度高的被动局面，在科技上实现赶超。大数据不仅是各领域中的先导行业，而且是技术创新的重要落脚点。在乌镇第二届世界互联网大会上，习近平提出要推动网络经济创新发展，实施“互联网+”行动计划，推进“数字中国”建设。大数据不仅仅是一个行业概念，它涉及经济、社会、文化和政治等领域。作为技术性因素，它能够将技术基因渗透到其他相关领域，并成为驱动各领域发展的动力。未来在国家战略的导向下，相关地域和领域将各种资源集中于科技瓶颈，引领大数据发展的方向，布局大数据发展新领域，推进技术革新。

2.研发将成为大数据发展的重点和难点。科研是突破大数据发展瓶颈的首要因素，未来大数据研究的深入程度和广度将发生深刻改变。第一，从产业政策和发展重点看，未来财政对大数据基础研究和应用研究的投入力度将会加大，并对研究的导向将做出调整，对研究的监管将会更加规范。第二，科研体制机制将出现重大变革，形成新的科研生态，以适应快速发展新领域的需求。第三，在经济下行压力下，对科研的期望将会增高，这将不断提高对研究的重视度，对科研和科研人员的估值将不断提升。目前科研劳动力普遍低估、科研重视程度不够的局面将得到逐步改善。第四，研究协同性不断提升，将会出现政府、企业、学界和各行业之间的多元合作局面，打通各界之间的壁垒，为拉动以研究为中心，以应用为驱动的科研体制做铺垫。

（二）实现经济转型的主推手

1.大数据需要不断创新。大数据是一个新领域，以前没有驾驭这个领域的经验，需要不断探索。在该行业内部需要数据试错的积累，需要技术积累以缩短学习曲线，更需要累积管理经验以适应变局，需要在不断创新中寻找机遇以获得最佳突破点。第一，大数据产生新的经济价值，成就新的增长方式。作为第三产业，大数据领域正在爆发出蓬勃涌动的力量，在第三产业中所占的比例会逐渐增高。第二，大数据产业将会形成龙头企业带动，企业聚集的大数据产业集群，构建起大数据产业链。

2.大数据正在成为各领域变革的重要动力。《建议》强调：“运用大数据技术，提高经济运行信息及时性和准确性。”大数据涉及制造业、服务业、金融行业等各个领域。第一，我国要从制造大国转向制造强国，需要大数据技术的牵引，精密制造、精确控制和智能化管理等领域将是工业发展的重点。第二，大数据能够大大提升农业、服务业的运行水平，提高其全球竞争力。运用大数据突破工业、农业、服务业等领域中数据搜集、整理和自动作业的基本模式，大大提高行业竞争力。第三，大数据在经济领域的实践，为迎接未来全球化产业竞争做预演，打下基础，迎接挑战。第四，大数据成为监控经济良性运行的有效手段，能从宏观上对经济建设起到带动作用。

（三）成为社会转型的助推器

1.大数据将推进变量改革。以前的改革重视增量改革，通过增量赢得时间，消除阻力，稀释相关干扰；通过增量赢得机遇，化解变量改革带来的困惑；通过数量的此消彼长，达到变量改革的目的，释放改革动力。而改革的深化将逐渐演化为变量改革，深入到更为核心的结构化阶段，这种质的变革需要更多的智慧和机制。大数据依赖技术优势，既能有效引导各方力量参与改革，激发政策红利，又能调整结构，成为深化改革的利器。

2.大数据将推动行政管理变革。借助大数据，第一，从各种维度对政府各部门进行高效、准确分析，提供行政决策需要的基础性数据，提高决策的科学性。第二，分析社会舆情、民众思想动机和行为方式，探索社会需求，提高决策的民主性。第三，分析政府行政流程，找到行政痛点，优化政务流程，为改革提质增效。第四，有效监管行政行为，实现查缺补漏，优化行政职能，提高行政效率。第五，预判未知事件的发展动向，为政务服务提供参考。第六，提高政务服务的效率和贴心性甚至是精度，大大提升政府公信力。

3.大数据将促进公共管理变革。大数据属于全社会所有，是公共产品，能为社会的繁荣发展做出贡献。第一，公共部门的数据更是公共产品，公共部门的开放将会引发权力结构的变革。技术是给全社会赋权的重要形式，大数据能保障权力在合理和透明的空间运行，释放社会压力，提高社会良性运行水平。第二，开放数据可以引发公共领域的改革红利，提升人民生活水平。第三，大数据将改变公共服务的供给侧改革，保障社会安全，维护公共秩序，提升社会健康运行水平。第四，大数据能提前预测危机并化解危机。“人类面临的危机越来越多的是非典型性危机。在这样的危机面前倘若事先缺乏危机管理意识和足够的心理准备，人们就会显得措手不及和极度恐慌。对应对危机极为不利。”［4］针对危机成为常态的当代社会，大数据能对公共生活展开预测，探索危机发生的可能性，能降低危害和危机爆发机率，提高公共福祉。

三、大数据战略的落点

作为顶层设计，大数据国家战略也要寻找落点，稳步推进。在未来，一些相关的落点将越来越受重视。发挥企业的主阵地优势，打造实验室的技术驱动地位，构建开放的数据格局是发展的重要落脚点。

（一）企业成为承接大数据的重要动力

大数据战略的提出有赖于企业的带动，企业在数据管理领域有长期的探索，积累了丰富的经验，能为规避发展风险提供参考。

1.企业具有发展大数据的动力和能力。类似于BAT这样的公司，汇聚了大量的用户信息，能够将数据转化为经济价值，实现了企业的腾飞。在经济和社会环境的变化下，大数据企业不断适应社会需求，不断提升技术研发能力，无论是市场占有率，还是引领行业发展的能力都较高。第一，企业在布局大数据上积极主动，不仅要借助数据努力实现价值，而且力主进入行业主流。雷军认为，如果小米的大数据不尽快实现价值，小米就灭亡。第二，企业在非结构化数据领域不断突进，挖掘并积累了海量的数据，能够弥补公共部门在该方面的不足。第三，海量数据企业也有带动产业勃兴的义务。《纲要》提出要“引导大型互联网企业向小微企业和创业团队开放创新资源，鼓励建立基于互联网的开放式创新联盟。”［5］第四，大量的大数据企业的发展，有利于培育“互联网+”生态体系，形成网络化协同分工新格局。第五，企业已经做好了发展的准备。一旦公共数据开放，他们首先有能力承接数据存储、管理和分析，从而产生爆发性的价值，满足社会的爆发性需求。第六，在多年的数据保护中，这些企业培育了数据安全维护的能力，在最大程度上能够保障数据的安全。

2.企业要增强大数据创新能力。我国是互联网大国而不是互联网强国。我国的大数据技术是在互联网技术中发展起来的，在线上重视互联网的发展，在线下重视基础建设，但线上线下数据对接不足，目前还处在大数据价值链的低端，对数据的分析和自动执行能力相对较弱，未来还有很长路要走。企业要发展大数据技术，亟待通过引进、联合研发和自主创新等方式，提升其技术能力，为迎接大数据技术的全球化大会战做准备。

（二）实验室成为研究的重要平台

1.重视大数据实验室的作用。习近平强调：“我国同发达国家的科技经济实力差距主要体现在创新能力上，提高创新能力，必须夯实自主创新的物质技术基础，加快建设以国家实验室为引领的创新基础平台。国家实验室已成为主要发达国家抢占科技创新制高点的重要载体。”科技研发尤其是前沿学科需要“布局一批体量更大、学科交叉融合、综合集成的国家实验室。”以实验室为创新落脚点，能为科研人员提供相应的研究平台、空间、氛围和环境。

2.实验室具有强大的带动作用。习近平指出，美国、德国等一批国家的实验室在承担国家使命、提升创新能力上起到重大贡献，在学科创新、学科协同上起到重大作用。我国发展大数据的痛点在于：关键技术研发不足。在未来，将越来越重视对重点实验室的投资、建设、维护和管理。在未来科技创新中，重大实验室将发挥越来越重要的带动作用，实验室在科技创新和行业带动上的地位将会日益突显。

（三）政府数据开放成为内在动力

政府是引导大数据发展的牵引力，推动大数据的重要主动力，也是参与大数据发展的主角。

1.以产业政策带动行业发展。政府的产业政策能够引领行业发展，撬动该领域的大量投资和持续跟进。目前，国家实施大数据战略，许多地方制定或者正在制定大数据产业规划，从整体宏观层面引导行业发展，让投资者关注该领域并产生信心，带动行业快速发展。

2.政府数据能实现较高的价值。政府是权威数据的拥有者，能够带动数据领域的改革。数据显示，“我国的社会信息资源80%掌握在政府手中，大部分都是高价值数据，一旦将这些数据开放，将为中国经济的转型增长释放巨大的红利。”［6］2015年8月，国务院颁布《促进大数据发展行动纲要》，敲定了数据公开的议程，要求在2017年底前形成跨部门数据资源共享使用格局。有关部门持续推进大数据行动纲要，必然促进数据公开和共享，必将释放数据的活力。第一，开放公共数据是许多领域急需的生产资料，能够带动行业产生颠覆性变革。第二，公共数据具有多次利用的价值，能够引发相关行业迅速变革，以应对快速变革的产业环境。

3.政府数据需要有规则地扩大开放幅度。政府数据要对所有人都平等开放。对与这些数据的读取，不需要特别登记，不受版权、专利、商标或贸易保密规则的约束。同时，这些数据的开放需要有严格的边界，有授权和安全的保障，不涉及国家安全、商业机密、个人隐私等，是免于授权的。这样，才能为数据开放清除障碍。

4.政府数据要实现互联互通。未来实现公共数据共享是政府改革的必经环节，未来需要打破条块分割的科层化信息壁垒，实现数据的互联互通。行业之间也要打破数据割据，实现行业数据的外部效应。阿里、腾讯、百度等公司的数据，主要是非结构化数据。这些数据的价值密度低，但目前已经在商业领域发挥了较大的价值，并且倒逼国企深入推进数据改革，倒逼政府数据公开。金融、交通、电力、健康、贸易等行业掌握着优质的数据资源，其数据的结构性最强，价值密度更高。开放这些数据资源，有利于产生巨大的数据红利。未来公共部门的数据对接和开放程度将更高，这不仅是政务的变革，更是推进各个领域革新的重要驱动力。

四、促进大数据发展的现实支点

大数据作为国家战略，不仅仅要找到落脚点，也要找到现实的起点。大数据发展要上接顶层设计，中合行业发展，下接当前现实，消除发展带来的泡沫，引导行业实现持续的良性发展。

（一）重视网络基础建设

大数据的基础条件是数据的高速传输，网络基础建设是推进大数据工程的必然一步。

1.完善数据传输布局。“统筹规划大数据基础设施建设”是大数据起步阶段的必经阶段。《纲要》强调：“加快构建高速、移动、安全的新一代信息基础设施，推进信息网络技术广泛运用，形成万物互联、人机交互、天地一体的网络空间。”当前，我国在信息领域的基础建设先天不足，需要加大投资，以弥补短板。为了争取国际发展空间，十三五期间将“建立畅通的国际通信设施，优化国际通信网络布局，完善跨境陆海缆基础设施。建设中国———阿拉伯国家等网上丝绸之路，加快建设中国——东盟信息港”，强化与国际之间的基础网络布局，将为数据中国创造外围条件。

2.不断完善网络建设。我国正在布局新一代高速光纤网络。构建先进的无线宽带网，加快信息网络新技术开发应用，推进网络提速降费，迫在眉睫。第一，许多地方政府非常重视基础建设，无论是从土地供给、管网铺设，还是人才招引等方面，都给了较大程度的倾斜。第二，我国的大数据还处于底端的发展阶段，亟待从基础建设上为大数据发展提供必要的条件。第三，大数据对数据传输的基础条件要求越来越高，它实现的是一秒定律，所以，对传输速度、效率、便捷性和安全性提出最高要求。未来，在该方面的投资将为大数据提供基础支撑。

3.基础建设的动力和压力增大。大数据在未来的基础建设中，吉尔德定律将会凸显。即随着通讯能力的不断提高，每比特传输价格朝着免费的方向下跃，费用的走势呈现出无限接近于零的“渐进曲线”。所以，基础投资呈现出价值下跌趋势。另外，无论是国内外竞争还是行业竞争，在进入主流市场的过程中，遵循着马太效应。有强大基础的地区和企业，较早地进入该行业，在未来竞争中获胜的机会最大。由于网络基础建设费用过大，基于吉尔德定律的压力和马太效应的引力，网络基础建设的迭代不断加快。基础建设需要快速投入使用，快速产生价值并放大价值，进入主流市场。这需要当地企业、单位对市场敏感度高、行动迅速，快速找到盈利模式和发展模式。

（二）提升智能制造水平

我国已经成为全球制造业大国家，旧有的发展模式，既是具有诱惑性的甜蜜的陷阱，也是转型升级的瓶颈。智能制造能够突破这种瓶颈，成为制造业转型升级的重要途径，其智慧程度有赖于数据积累、数据管理和数据分析等大数据技术的支撑。

1.数据流将成为智能制造的整个流程。在过去的企业经营中，企业家精神是企业的灵魂，是企业决策和管理的重要元素，也是企业繁荣的决定性因素。而在未来的企业决策和管理中，大数据决策和预测将逐步取代精明的企业家对行业的敏感性，为企业的科学、可靠的决策提供参考。在传统制造过程中，人力资源意味着价值，而在大数据时代，以数字驱动的机器正在取代人力资源，制造环节上正在实现“机器换人”。

2.大数据驱动制造业的智能化。随着机器人的广泛使用，智能工厂、无人车间将不断涌现，制造业必将迎来新一轮的智能化浪潮。第一，制造机器会产生大量的数据，需要全方位挖掘这些数据，也需要解决数据的高速传输和精准分析。第二，大数据将对机器进行精确监控，消除机器之间、机器和人之间、生产链条之间的沟通壁垒。第三，大数据的高效运算能实现目标下达和信息反馈之间的无缝对接，消除科层制带来的结构性缺陷。第五，大数据能实现从生产、销售到反馈的有效管理，成为制造业变革的主要动力。

（三）淬炼行业发展的石油

1.数据成为石油。“数据已经成为一种新的经济资产类别，就像货币或黄金一样，将形成数据材料、数据探矿、数据加工、数据服务等一系列新兴产业。”［7］在未来，任何事物都会产生大量的数据流，数据成为衡量各种事实、现象、过程的标尺，成为衡量一切行业的重要手段。另外，大数据也将成为一种新型资产，产生巨大的价值。它不仅是各个领域的催化剂，也是行业发展的必需品。

2.大数据的驱动力将凸显。大数据将从附着在各种物质上的信息，转变为一种驱动行业发展的生产资料，甚至成为一种生产要素。在未来的经济发展中，大数据将通过抓取、存储、统计、清洗和分析，创造出意想不到的价值和财富。大数据将快速推进生产、管理和流通环节的对接，将成本降低到意想不到的程度，这对于提升效率、提高价值起到积极作用。

（四）构建社会诚信体系

大数据有助于构建诚信体系，优化社会环境，构建新型发展环境。

1.大数据助推征信系统建设。2014年6月，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要》，在全国推行诚信体系建设。十八届五中全会提出：“加强社会治理基础制度建设，建立国家人口基础信息库、统一社会信用代码制度和相关实名登记制度，完善社会信用体系。”目前，各地区、各领域正在逐步推出诚信建设规划和方案。诚信建设需要强大的数据库做支撑，强大的海量人口基础信息库、法人单位信息库、自然和地理资源信息库等，将成为诚信建设的基础条件，而这些海量的数据必然离不开大数据技术。未来，在个人、法人机构的数据建设中，企业、个人和组织的诚信数据，将被逐渐记录下来，为诚信管理打下基础。在日常管理中，对征信记录、征信管理和违法追责等，都离不开数据的整合、分析和处理能力。

2.大数据征信需要互联互通。第一，全国的诚信数据库需要互联互通，才能释放价值，实现其外部效应。当打破了地域和行业的数据壁垒后，大数据能够为各行业提供参考，成为构建诚信体系的巨大力量。第二，各地诚信数据的互联互通，将使更多废弃数据重见天日，实现数据的再利用，也能让相互关联却海角天涯的数据联系起来，实现强关联性。第三，大数据将实现“人在干、云在算”的格局，对违反诚信起到强大的震慑作用。第四，大数据将对诚信主体进行精确管理，构建科学、严谨和规范的管理体系。第五，大数据对于规范个体行为，引导企业合法合理经营，完善权力运行方式起到规范性引导作用。第六，整个社会发展将以诚信建设为契机，重塑发展方式，推动公平正义。

［1］［5］中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要［EB/OL］.工信部网站，2016-03-18.

［2］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议［R］.北京:人民出版社，2015:3.

［3］习近平.关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明［R］.北京:人民出版社，2015:47.

［4］刘文光.国外政府危机管理的基本经验及其启示［J］.中共云南省委党校学报，2004（02）.

［6］孙丕恕.呼吁我国开放政府数据立规矩［N］.中国政府采购报，2015-03-12.

［7］专家解读：大数据是未来的新石油［N］.中国青年报，2014-01-10.

责任编辑：马树勋

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1671-2994（2016）05-0160-05

2016-04-27

党西民（1977-），男，陕西渭南人，中共中山市委党校公共管理教研室副教授，博士后。研究方向：大数据与新媒体。

本文系是广东省党校系统哲学社会科学规划2016年度项目《大数据规划与广东发展路径研究》（16GL06）；中山市哲学社会科学课题《国家大数据规划下的中山发展路径研究》（青201601）的阶段性成果。