边疆民族地区政府依法行政问题探究——以云南省怒江州为例

李红枣

（中共怒江州委党校 马克思主义基础理论教研室，云南 怒江 673100）

边疆民族地区政府依法行政问题探究
——以云南省怒江州为例

李红枣

（中共怒江州委党校 马克思主义基础理论教研室，云南 怒江 673100）

依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分，推进依法行政是保证党和国家方针政策的连续性、稳定性，实现社会长治久安、加强廉政建设、提高行政工作效率，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。本文结合怒江州实际，对当前推进依法行政过程中取得的成就、存在的问题进行总结和分析，并就如何加强依法行政提出对策。

边疆民族地区；依法行政；成就；问题；对策

依法行政作为依法治国的重要组成部分，直接关系到社会公共利益和公民合法权益的保障，直接关系到党的依法治国基本方略的实现，直接关系到中国特色社会主义事业的兴衰成败。本文从法律角度，透视当前云南省怒江州依法行政工作存在的问题并提出对策。

一、怒江州推进依法行政的实践及成效

（一）加强依法行政工作组织领导

怒江州成立以政府主要负责人任组长的依法行政领导小组，各县各部门也成立由主要领导任组长的推进依法行政工作领导机构，积极推进依法行政、建设法治政府工作。2015年，怒江州委下发了《关于全面推进依法治州建设法治怒江的实施意见》，统筹规划推进依法行政工作，明确行政首长是依法行政工作的第一责任人。

（二）深化行政管理体制改革

1.推进行政审批制度改革。截止2015年，怒江州共开展了4批清理工作，取消调整下放行政审批项目437项。其中：取消行政审批项目129项，接收省级下放项目80项，合并同类事项50项，调整名称32项，其他调整项目20项，下放县级126项。

2.探索行政管理体制机制。怒江州政府相继出台了《关于提高行政效能的若干规定》《关于当前深化行政管理体制改革的若干意见》等，大力推进行政管理体制改革与创新。推进政务服务中心和便民服务中心建设，建成州、县政务服务中心5个、乡镇为民服务中心29个、村级为民服务站252个，并向村民小组延伸。

3.大力推进政务公开。推行网上电子审批，构建以政府信息公开网站、政府门户网站、州长信箱、96128专线为主体的政务公开体系，加速推进政府电子政务建设与运用。

（三）加强政府立法和规范性文件的监管

第一，提高政府立法工作质量。围绕中心，突出重点，开门立法。第二，严格规范性文件合法性审查和备案管理。“三级政府、二级监督”的规范性文件备案审查机制基本形成。2014年，向省政府报送规范性文件2件，均通过省法制办登记，并在网站上向社会公布。截止2015年，全面清理甄别各类文件，最终保留69件，修改3件，废止16件，失效10件。

（四）完善依法化解社会矛盾纠纷机制

第一，出台《怒江州行政调解工作规定》和《怒江州行政调解工作实施细则》，建立了由各级政府负总责，各级政府法制局牵头，各级政府职能部门为主体的行政调解工作体制。第二，制定行政调解工作联席会议制度。科学界定调解范围，规范调解程序，深入推进行政调解规范化建设。截止2015年，全州累计排查行政争议纠纷623件。第三，健全行政复议案件审理、信访机制。一是充分发挥行政复议委员会的制度优势，认真办理复议案件。在复议工作中，注重运用调解、和解方式解决纠纷，有效促进社会和谐稳定。二是建立了信访日常联系制度。指定专人负责日常的工作联系，每季度将受理的信访案件办理情况进行通报。

（五）推进行政决策科学化民主化法制化

1.规范行政决策程序。制定了《怒江州重大行政决策程序规定》《怒江州重大行政决策听证工作规定》，严格执行重大行政决策的“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体研究决定”五个法定程序和重大决策听证制度，建立健全公众参与、专家咨询和政府决定相结合的决策机制，扩大听证范围，规范听证程序。2014年，怒江州共举办各类听证会43件次。

2.实行政府法律顾问参与重大行政决策风险评估咨询机制。第一，法律顾问参与政府重大决策的法律论证，为政府出台促进地方经济转型升级的规范性文件，以及经济决策、产业结构调整、扩大投资领域等措施，提供法律意见和建议。第二，审查怒江州政府规范性文件草案、以怒江州政府名义对外签订的各类合同和协议文本。降低了法律风险，充分发挥了政府参谋和助手的作用，为怒江州经济社会发展提供了有力的法制保障。

3.加强重大行政决策跟踪反馈。从2013年开始，每年对1-2件规范性文件实行和执行情况进行跟踪、评估工作，并根据评估结果提出调整或完善意见。

（六）依法规范行政执法行为

1.完善行政执法体制和机制。出台了《依法行政规划纲要》和《怒江州加强法治政府建设实施意见》，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，完善了内部监督制约机制，全面推进综合行政执法工作，怒江州所辖四县先后成立了综合执法局。

2.集中评查行政执法案卷。对怒江州所辖四县政府及44个州级行政执法单位的行政处罚案卷1572卷、行政许可案卷6302卷、行政复议案卷13卷逐件进行全面审查，对30卷不合格的及时进行整改。

3.推行行政执法责任制。全面开展了以执法主体、执法人员、执法事项、自由裁量权和执法依据“五清理”为主要内容的行政执法事项清理，实行行政执法人员资格制度，严格执法人员持证上岗制度，并公告执法主体。全州公告行政执法人员1289人，法制督察136人。切实梳理行政执法依据，界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。

（七）强化行政监督问责

1.自觉接受人大、政协监督。2014年，办理人大代表提出的围绕怒江州经济社会发展重点及广大人民群众普遍关心的热点、难点问题86件建议、批评和意见，办理政协委员的127件提案，办复率为100%；积极参与行政应诉，自觉履行人民法院生效判决和裁定。

2.加强行政复议监督。结合实际，推行统一受理、统一审理、统一决定、统一监督执行和统一协调的“五统一”办案模式，保证复议决定准确合法，经得起当事人和历史的检验。

3.强化层级监督和专门监督。通过规范性文件合法性审查、行政复议案件审理和行政执法案卷评查等，强化层级监督，及时纠正违法或者不当行政行为，自觉接受监察和审计等监督机关的监督。

4.自觉接受人民群众监督。主动听取人民群众、企业和投资者对优化投资发展环境的意见和建议，不断完善群众举报投诉制度。对州长信箱和各执法单位的意见建议和投诉问题进行认真调查核实，依法处理，及时反馈。

（八）初步树立了依法行政的意识

近年来，怒江州从巩固党的执政地位和维护国家政权的高度，重点对领导干部和行政执法人员进行法制宣传教育。把《宪法》《行政许可法》等法律法规和国务院《全面推进依法行政实施纲要》《关于全面推进依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》的学习培训，作为引导各级行政机关工作人员转变传统行政观念的革新举措，采取多种形式，开展“六五”普法教育。大力推进法律进机关、进学校、进企业、进村寨、进社区和进宗教活动场所活动，怒江报、怒江电视台和怒江大峡谷网站开设法制宣传专栏。采取专家法制讲座、以案讲法、演讲比赛、法律知识竞赛和干部任前法律知识测试等多种形式，对行政执法人员进行培训，增强了行政执法人员依法行政的自觉性，不断提高执法队伍的能力和水平。

二、怒江州推进依法行政工作面临的问题

（一）民族立法有待加强

民族立法是我国社会主义立法体系的重要组成部分，是宪法和法律赋予民族自治地方的一项重要职权，也是民族自治地方实行区域自治的具体体现。怒江傈僳族自治州成立60年来，自觉维护法制统一的原则，突出民族地域特色，在立法创新、立法为民上，不懈追求，共制定自治条例、单行条例3件，为完善社会主义民主、加强社会主义法治、促进和保障地方改革、发展、稳定起到了不可替代的作用。但是，这些自治条例，是在计划经济体制时期及改革开放初期制定的，大多是原则规范，只具有政策宣示与导向功能，可操作性、可执行力弱，内容过时，难以满足现实发展的需要，而且数量明显不足，生态文明建设、民族文化保护等方面，还存在立法空白。

（二）依法行政意识不强

第一，部分领导干部法治观念有待强化。一是法律知识的学习与实际工作相脱节，没有做到真学、真懂、真信、真用。二是习惯于传统的思维方式和工作方法，行政不作为、慢作为、乱作为的问题依然存在。第二，行政执法人员依法行政能力有待提高。一是行政执法人员对依法行政的认识不够全面，习惯于用人治思维模式来处理问题，存在重罚轻教，以罚代管的现象，甚至用破坏规则的办法来处理问题。二是行政执法人员尚未实现从法律知识、法治意识和法治观念到具体行为的转变，依法行政能力有待提高。第三，群众尊法学法信法守法用法的意识不强，信权不信法、信访不信法的现象依然存在。

（三）依法行政体制不畅

怒江州委、政府高度重视政府法制机构的建设，但是，依法行政体制与依法行政工作的要求不相适应，政府法制人员结构不合理。第一，从人员分配来看，州级法制机构为8人，泸水县6人，福贡县4人，贡山县3人，兰坪县5人。这种机关强、基层弱的工作体制，严重影响了基层依法行政工作的开展。第二，从知识结构看，他们大都是从行政工作岗位转行而来，半路出家，仅仅参加过业务学习和培训，没有受过系统、专业的法律教育。因此，无论在法律知识上，还是实践操作上，都不能完全适应依法行政的要求。第三，从年龄结构看，政府法制机构普遍存在人员老化，人才断层现象，影响依法行政工作的延续性。

（四）行政执法不规范

第一，多头执法，造成执法混乱。行政执法部门过多，执法权力过于分散。部门职能职责重叠，导致执法交叉、重复执法、多头执法。第二，行政执法有“部门化”和“利益化”的趋势。有利益的事争着办，无利益的事拖着办。第三，行政执法存在“随意性”。在行政处罚过程中，行政执法部门图方便，讲人情，简化程序。有的没有履行告知义务，变相剥夺了行政执法对象的法律权利；有的应该适用普通程序却使用了简易程序，有的应该适用简易程序却使用了普通程序。第四，基层执法人员素质水平偏低。大多数基层执法人员没有受过法律专业教育，在执法过程中，野蛮执法，随意执法，不讲程序，影响了党和政府的形象。

（五）法治监督力度不强

第一，健全的行政执法长效机制缺乏。往往以活动形式开展行政执法监督检查，一阵风，没有形成制度化和经常化的执法监督格局。第二，行政执法监督滞后。很多行政执法人员认为，监督的目的就是查错纠偏和查缺补漏，忽视事前监督和事中监督，偏重于事后监督和整改处罚，导致违法行为屡犯屡改，没有从根本上有效预防和控制。第三，行政执法监督缺失。由于地方小，人员相互熟悉，对于违法行政行为，往往是批评教育多，对事处理的多，对人处理的少。这样一来，虽然违法行为得到了纠正，而违法者却很少受到严厉的处罚，不能从根本上解决问题。

三、怒江州推进依法行政工作的对策

（一）加强民族立法工作

建章立制的目的就是约束人们的行为规范，维护人民群众的根本利益。为此，在民族立法过程中：

1.着力提高立法质量。要遵循以人为本的法治理念，把公平、公正、公开原则和宪法法律精神以及社会主义核心价值观，融入并贯穿于每一部规范性文件和制度制定的全过程，使立法真正反映人民意愿，符合怒江州经济社会的发展。

2.科学立法和民主立法。要从怒江州改革发展稳定的难点热点问题入手，确定地方立法的重点。同时，要对制定的规范性文件和制度进行严格的备案审查，增强立法的及时性、系统性、针对性和有效性。针对怒江州当前的中心工作，要尽快完善怒江干流开发、生态环境保护、民族文化传承、民族团结进步方面的相关立法。如《怒江流域保护条例》《怒江傈僳族自治州民族特色村寨和民居保护条例》《贡山独龙族怒族自治县独龙江环境保护条例》等。坚持立改废释并举制度，对不适应发展要求的单行条例和规范性文件，要及时修改或废止。

（二）强化法治教育

近年来，怒江州在法治教育方面取得了一定的成效，但与人民群众对法治的需求相比较，法治教育还有薄弱环节。因此，加强全民法治教育尤其必要。第一，加强领导干部的法治教育。通过法治教育，牢固树立法治观念，彻底摒弃人治思想，清除官本位、特权思想的影响；在协调处理矛盾时，善于运用法律手段解决问题。第二，加大法治教育培训力度。要把依法行政纳入各级干部教育培训规划，纳入党委（党组）中心组学习内容，将学习情况和依法行政能力作为干部考核合格与否的重要依据，提高广大干部的法律素质，增强他们依法行政的能力，做依法行政的模范。第三，抓住群众的法治教育不放松。要利用民族语言、文艺表演、以案释法等形式，大力宣传法律法规知识，让人民群众知法、晓法和学法，增强他们利用法律武器保护自己合法权益的意识，监督执法人员的行政行为，从而推进政府的依法行政，推动全社会的依法行政。

（三）加强法治队伍建设

1.把思想建设放在首位。要加强法治工作者的理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和法治理念教育，补足精神之“钙”，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民和忠于法律的法治工作者队伍。

2.完善干部考核评价体系。要把尊纪守法作为评价干部德才素质的重要标准，把法治素养和依法办事能力作为提拔使用干部的重要依据。通过发挥考核评价和选人用人这个指挥棒的作用，督促各级部门把依法执政、依法行政的要求落到实处，自觉养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯。

3.推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化。第一，进一步完善法律职业准入制度，从政法专业毕业生中招录人才，完善职业保障体系。第二，加强公证员、调解员和法律服务志愿者队伍建设，进一步扩大法律援助的范围。第三，跨部门、跨地域交流立法执法司法工作者，把那些政治过硬、业务精湛、多岗锻炼，善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上。

（四）加大行政监督和问责力度

1.建立监督制约机制。要把法治建设成效纳入领导干部工作实绩内容考核，建立一种从内到外、从上到下全方位的监督制约机制。要加大查处力度，坚决纠正以权谋私、吃拿卡要的不正之风，严肃查处违纪违法行为。

2.加快惩治和预防腐败体系建设。按照标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防的方针，一手抓惩治，一手抓预防，注重制度建设，集中智慧和力量，真正把权力关进制度的笼子，努力从源头上铲除滋生腐败的土壤。

3.建章立制，规范问责。进一步明确问责的情形、问责的方式、问责程序等内容，对“问谁”、“问什么”、“怎么问”、“谁问”、“问后”等，都作出详细的规定，确保问责工作有据可依、有章可循。同时，发挥新闻舆论的监督功能，进一步拓宽社会监督的渠道，创造良好的问责环境。

（五）全面推进政务公开

按照以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。第一，凡是不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息和涉及公民、法人、社会组织权利义务的规范性文件，按照政府信息公开的要求和程序，都应向社会公开。第二，推进财政预算、“三公”经费、国有资产处置及公共资源配置、重大项目建设、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。第三，加快互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台的建设，构建全州统一的行政权力网上运行系统，让权力在阳光下更加规范有序地运行。

（六）依法全面履行政府职能

1.深化行政审批制度改革。第一，切实做好国务院、省政府取消、下放行政审批事项的清理和对接工作，全面清理怒江州自行设定的行政服务事项，取消强制服务、变相审批性质的行政服务事项，严禁以备案、登记、年检、监制、认证、审定等形式变相实施行政审批。第二，按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的要求，全面梳理并向社会公布州、县、乡政府及其部门“权力清单”、“责任清单”、“负面清单”，规范“一站式”及并联审批服务，以“权力清单”管控行政权力乱作为，以“责任清单”约束行政权力不作为，以“负面清单”促进市场主体有作为。

2.加强行政组织和行政程序建设。理顺政府与市场、社会的关系，推进机构、职能、权限、程序和责任法定化。依法依规实施州、县、乡政府行政机构设立、撤销和合并工作，遵循行政程序的合法性、公开性和科学性，落实好政府部门“三定方案”。

［1］习近平谈治国理政［M］.北京:外文出版社，2014.

［2］中共中央国务院.法治政府建设实施纲要（2015－2020年）［N］.人民日报，2015-12-28.

［3］国务院关于加强市县政府依法行政的决定［N］.人民日报，2008-05-12.

责任编辑：马树勋

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1671-2994（2016）05-0165-04

2016-04-28

李红枣（1971-），女，云南祥云人，中共怒江州委党校马克思主义基础理论教研室主任，副教授。（课题组组长，执笔人）。研究方向：法学。