宗教治理法治化：功能·重点·措施

戴传利

（中共安徽省委党校 法学教研部，安徽 合肥 230022）

宗教治理法治化：功能·重点·措施

戴传利

（中共安徽省委党校 法学教研部，安徽 合肥 230022）

随着全面依法治国方略的实施，宗教治理法治化具有非常迫切的现实需求。宗教治理法治化具有重要的现实意义，要从立法和执法方面着力，同时，一是发展经济，夯实根基，树立新的世界观。二是发展教育，普及先进文化，崇尚科学。三是着力发展农村文化事业，传播先进文化，增强辨别力。四是坚持各种宗教平等政策，保障宗教信仰自由的权利。五是解决“三不管”问题，提高治理效果。

宗教治理；法治化；夯实根基；增强辨别力；治理效果

近几年来，信仰宗教的人越来越多，特别是我国西部地区发生的一些暴恐事件，许多都与信徒的极端行为有关，宗教治理问题成为社会关注的热点。宗教治理法治化，切合了建设社会主义法治国家的方略要求。加强研究，无疑具有重要的现实意义。

一、宗教治理法治化的功能

从现实看，在我国的某些地方，信仰宗教的人有增多的趋势。我国是贯彻政教分离、坚持宗教信仰自由政策的国家。国家的法律和政策保护正当的宗教信仰，同时，正当的宗教信仰对解决人们的精神寄托与慰藉、维护社会稳定是有好处的。但是，不可否认，一些地方，宗教在为信徒提供精神寄托与慰藉的同时，善良的宗教信徒容易被少数别有用心的人利用，可能会沦为“三股势力”渗透的重要载体（国际恐怖主义和包括“东突”势力在内的境内外民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力等“三股势力”）。［1］在构建法治中国的伟大社会实践中，宗教治理法治化当然是法治建设的应然之意，其实践经验彰显出法治化治理的巨大功能。

（一）保障正常的宗教活动，维护社会稳定

没有稳定的社会环境，经济发展、社会进步、国家富强都无从谈起。社会要稳定，就要有秩序；要有秩序，就要遵守规则，合法有序的宗教活动对社会稳定起着积极作用，非法无序的宗教会造成社会秩序的破坏。在我国的一些地方，宗教信徒很多，宗教氛围非常浓厚。在这些区域，不信仰宗教或不参加宗教活动的居民，会受到来自家庭、社会、宗教界人士等方面的压力，一方面，得不到周围人的认可，有可能融入不了当地社会。另一方面，可能遭遇“见面不问候、生病不看望、过节不拜年、死后不送葬”的待遇。［2］有些地方，信教群众在家庭或一些废旧房屋里进行宗教活动，监管难度比较大；有些地方，由于过去审批不严，没有很好地统一规划，造成寺庙比学校还多，增加了政府监管的难度；一些地方，“地下教经点”屡禁不止，非法宗教活动严重干扰了社会秩序，为境外分裂势力及暴力恐怖犯罪提供了可乘之机。因此，准确界定合法宗教与非法宗教，从而使宗教活动治理法治化，既是正常宗教活动和社会稳定的重要保障，也是构建法治中国过程中亟待解决的问题。

（二）依法打击暴恐行为

我国的一些地方，近几年宗教活动不断升温，在“三股势力”别有用心的推波助澜中，甚至近乎宗教狂热；宗教狂热的背后，容易滋生非法宗教活动。从近几年发生的一些暴力恐怖事件看，许多都与非法宗教活动有关联。例如，2013年，新疆和田发生的“6.28”群众持械聚众闹事事件；2013年10月28日，发生在北京的金水桥暴恐事件；2014年6月15日，新疆和田棋牌室砍人事件；2014年6月30日，新疆喀什市艾提尕尔清真寺伊玛目居玛·塔伊尔大毛拉被害案件等等。事情背后的原因是相当复杂多样的，但其中一个重要原因，是我们在宗教管理法治化方面还有缺憾，许多人对合法与非法宗教活动认识比较模糊，立法方面还不够完善。要准确打击非法宗教活动，就要有细化可供操作和有威慑力的法律规定为前提，否则就“无法可依”。

（三）克服宗教活动治理中的随意性

随着社会主义法治国家目标的提出和推进，社会的一切治理行为都应该纳入到法治化轨道，宗教治理也不例外。如何界定合法与非法宗教行为、对宗教违法行为如何处置等等，都依赖于法的明确性。界定非法宗教活动的讨论焦点、辨析难点，主要集中在两方面：一是打着宗教旗号的违法犯罪活动是否属于非法宗教活动。二是如何区分宗教活动与民族传统习惯。［3］如在一些地方，面对着日益增加的信教男人留胡须、女人蒙面以及穿吉力巴甫服装等有极端宗教思想倾向的人群，公安机关想管，但却难以找到合适的法律依据。

（四）依法区分宗教与民族风俗习惯，防止宗教过多干预社会事务

在我国的一些地区，人们的穿着、饮食、婚丧、嫁娶等，都渗透着宗教的烙印。原来，一些少数民族的婚礼，既可以喝酒，还有民族歌舞队，热闹非凡。而被宗教渗透后，现在的婚礼，既不喝酒，也没有民族歌舞，“喜事办的跟丧事一样”。婚姻，要念妮卡，才算正式婚姻，甚至异化为不需要进行婚姻登记，只要找阿訇念完妮卡，就被认为是合法婚姻。在极少数地方，宗教也渗透到社会矛盾纠纷的化解中。例如，在一些交通事故造成的伤害案件中，交警和当地党委（政府）依法处理事件，往往得不到当事人的认同，当事人可能会漫天要价或者无理取闹，但只要阿訇出面调解，家属可能就会很平静，不会再漫天要价，甚至会放弃合法的索偿权利。因为阿訇的话，法定的赔偿请求权，可能就会被家属放弃。我们从诸如此类的案件中，可以看到宗教对社会事务及法律纠纷事务干预的力量之大、之广。群众有纠纷，不找法院，找阿訇处理，会在一定程度上弱化司法的作用，不利于人们法律意识的培养。如果再不依法加强对宗教活动的治理，将会对法治建设构成极大的危害。

（五）保护不信教群众的合法权利

众所周知，党和国家的宗教信仰自由政策，包括信教的自由，也包括不信教的自由。但在一些宗教氛围浓厚的地方，公民不信教的自由和权利经常受到侵害，甚至受到人身攻击。如妇女到市场买东西，如果没有戴头巾，可能会被一些宗教教徒强暴地在头上套上塑料袋；有的宗教徒对不戴头巾的人进行谩骂、羞辱等，严重侵害了不信教人的权利。但是，不信教的人受到侵害后，却没有强有力的救济途径，政府没有权力介入；即便是起诉到法院，也会因为固定证据的困难以及法律依据的不足，更因为是社会敏感问题而被排斥于法院大门之外，很难胜诉。

二、宗教治理法治化的重点

理论上对法治的分析，多以亚里士多德双重含义理论为主流论调，法治双重含义理论对我国宗教治理法治化路径的完善，同样具有指导价值。从“良法”与“从法”两个视角看，我国宗教治理法治化尚需有以下一些努力的重点。

（一）完善国家层面的立法

目前，在宗教治理领域中，我国缺乏基本法，主要是以《宗教事务条例》这个行政法规作为治理宗教事务的主要依据。所以，近几年来，不管是宗教界，还是学术界，已就制定一部宗教治理基本法代替《条例》逐渐达成共识，以依法治理宗教代替行政治理宗教模式。［4］在制定国家宗教基本法时，有几个方面需要进一步明确。

1.合法与非法宗教事务的界定。“法”的范围到底包括哪些？政策是否包括在“法”中？协调好法与政策的关系，是宗教治理中的一个重要问题。传统法的理论是把法与党的政策严格区分开来的，但随着软法理论研究的展开，“软法亦法”的观点也得到了许多人的支持，政策是内含于软法范畴内的。按照这样的逻辑，合法宗教活动之“法”，当然包括政策在内。实践中，对合法宗教活动的界定，也是包括符合政策范畴的活动。例如，2001年，全国宗教工作会议明确指出，依法治理宗教事务，是指政府根据宪法和有关法律、法规及规范性文件，对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为的行政治理。［5］从我国局部地区宗教活动的实际情况看，准确界定“合法”与“非法”宗教活动，还要注意识别打着合法宗教旗号进行违法犯罪活动的非法宗教活动。［6］

2.注意区分宗教行为与民族风俗习惯。在我国某些地区，“三股势力”故意混淆宗教与民族风俗习惯的差异，把宗教行为渗透到人们的婚丧嫁娶中，借机兜售极端宗教思想，使善良的宗教信徒一步步地误入歧途。例如，他们利用少数民族女同志戴头巾的习惯，引导宗教信徒穿戴具有极端宗教标志的吉里巴甫服装，鼓吹这样的服饰，才是真正的伊斯兰教信徒，把其他不戴头巾的人说成不是真正的信教徒，把不信教的汉族看作是“异教徒”，杀死“异教徒”就可以升天堂，等等。这些错误的思想，容易误导信教群众的宗教情感，被曲解的教义导引、或者社会矛盾的刺激而导致宗教狂热，从而引起不同社会群体，尤其是不同宗教文化群体之间的矛盾和对立。［7］因此，强化对民族风俗习惯的研究，把宗教与民族风俗习惯区分开，就显得非常重要。恢复民族风俗习惯的本来面目，有利于消解别有用心的宗教布道者以所谓的“真正穆斯林的宗教特点”，达到使不信教的汉族与信教的少数民族之间泾渭分明的目的，减少或避免由此造成的危害。

3.注意对侵犯不信教群众利益行为的矫治。由于受宗教极端思想的影响，少数信教群众往往把不信教群众看成是“异类”，歧视甚至谩骂、殴打不信教群众。在调研中，我们了解到，许多少数民族女同志到公共场所，并不是自愿带头巾，而是担心受到歧视或打击，而且，权利受到侵害后，“维权太难”，正不压邪。所以，应构建对不信教群众利益的保护规则，为不信教群众撑腰，采用有奖举报方式，鼓励同歧视不信教群众行为作斗争，对歧视不戴头巾等行为给予惩治。

4.法律后果的设定要明确，惩罚与奖励并重。在我国某些地方出台的地方性法规和规章,在内容条款上也不够具体,缺少法律责任和程序性规定等,对于宗教领域中的违法犯罪行为没有制定明确的制裁依据,治理手段不足。［8］例如，私办地下教经点，今天取缔，明天换个地方继续作业，如何处理？现实情况再次说明了法律后果设定缺乏科学性。另外，还可以对一些鼓励性行为给予奖励。现在的法律后果设定中，奖励性的法律后果普遍太少，难以调动人们的积极性。商鞅变法成功之道，除了“严罚”之外，以爵位等作为重奖，也是重要因素，“重赏之下必有勇夫。”

5.挖掘少数民族习惯法中的有益成分，使之法律化。刑事习惯法是我国少数民族习惯法中的重要内容之一。例如，穆斯林习惯法中，关于杀人、斗殴、偷盗、强奸、通奸等行为的刑事处罚措施，都有详细规定。因此，可以通过立法程序，把一些民族习惯法的有益成份法律化，使其与现代法律相衔接，并且在教民中进行宣传和普法教育，提高教民自觉遵守刑事法律规范的意识。［9］

（二）充分发挥地方的立法功能

1.加快民族自治地方立法进程。在遵循法治的统一原则之下，承认法治的地方性是必然选择。地方法治是我国社会主义法治的重要组成部分。我国东、中、西部地区，在民族分布、风俗习惯、文化特点等方面差异较大。例如，新疆地处祖国的西部边陲，多民族聚居。即便是在新疆内部，在民族结构、经济发展水平、生活习惯、宗教信仰程度等方面，南疆和北疆也不一样。宗教信仰往住与民族问题纠结在一起，依法治理宗教过程中，往往是“法”不够用，过于宏观的宗教方面行政法规等，没能考虑到当地宗教的特殊性。我国相关法律规定民族自治地方可以根据地方经济、政治、文化等方面的发展需要，制定自治条例和单行条例。民族自治地方应该充分发挥国家赋予的地方立法权，对宗教治理问题做出切合实际的规定。

2.加强宗教的网络传播监管。在国家没有出台统一的法律之前，要考虑网络监管的地方先行立法。实践证明，网络监管依靠行业和公民自律是远远不够的，政府必须介入网络监管。纵观各国的网络监管，立法不停地完善，政府的作用越来越重要。地方政府可以先行先试，大胆探索我们地方的网络监管模式。第一，探索网络监管的地方性办法。制定地方政府性网络监管办法，明确规定立法目的、监管的主体、监管的基本原则、监管者的职权与责任、网络违法行为证据规则、互联网供应商的权利与义务、网民的权利与义务、行业监管与公民参与、法律责任等等，使网络监管有“法”（包括软法）可依。第二，把实践中探索的网络实名制加以总结、改进和推广。韩国政府为了减少不良信息对社会的危害，逐步推动“网络实名制”。第三，网络监管主体可以组织“网上巡警”的调查人员，全天候跟踪分析网上出现的可疑信息和情况。及时删除不良或者违法信息，对网页主办者、违法信息制作、传播者以及不良供应商名及时予以名单登记，列入黑名单。通知互联网服务商加以屏蔽，禁止转载。根据相关法律规定，对违法者进行罚款、行政拘留等行政处罚，严重的要追究刑事责任，按照宽严相济的刑事政策从严制裁。此外，应该学习韩国经验，在网吧、公共图书馆和学校等场所安装过滤软件，并引入内容分级治理制度。第四,充分发挥网站自治、公民参与治理的作用。第五，建立网络监管的区内联动机制，加强区际乃至国际合作制

度。

（三）强化执法

完善立法只是实现法治的前提条件之一，但“徒法不足以自行”。再完善的法律，要靠强有力的

执行，才能发挥作用。

1.有序解决基层执法权普遍不足的问题。基层不牢，地动山摇。对非法宗教事务治理的重点在基层。我国“看得见的管不着，管得着的看不见”的执法脱节问题，还没有完全解决。基层治理执法权匮乏，就难以完成治理的目标任务。在社会治理重心下移后，在日益倡导刚性治理与柔性治理相结合的行政治理模式背景下，基层的社会治理方式显得柔性有余，刚性不足。执法权是社会治理的一种必要的手段，在人们还没有完全养成一种自觉的文明行为之前，执法权是规范人们行为的一种强制方法。社区，主要职能是服务社区居民，但必要的强制治理，也是保障社区规范有序的重要保障。治理也是一种服务。

2.调整、充实基层治理队伍。在调研中，一些基层干部普遍反映辖区面积大，人员、经费、物资匮乏，干部无执法权的情况。各乡镇、街道日常工作任务重，干部大多身兼多职，而且派出所干警也不能达到每日全勤在岗，部分干警长期在外借调、培训，只有部分人员每日在岗，还要完成上级部门安排的其它工作，因此，根本无法实现及时掌握和了解流动人口信息的要求，也就难以掌握社会发展动态。

3.赋予基层治理者必要的监督和治理权力和手段。当日常的监督和治理还是基层组织的重要职责的时候，赋予基层治理者必要的监督和治理权力和手段，是十分必要的，否则，有治理之责，无治理之权，就会造成权责不对等，难以起到规范基层社会秩序的作用。现在基层治理中普遍缺乏监管手段，没有处罚权，执法脱节问题，仍然是困扰基层社会治理的现实难题。因此，在执法重心日益下移的今天，强调资源往基层转移、治理重心下移的同时，执法权也应当进行必要的下移，以解决“责”与“权”脱节的问题，强化基层治理的实际效果。在农村，要在提高村级干部待遇的同时，探索赋予他们更多的治理权力和手段，采用重奖与考核惩戒相结合的方式，激励村两委人员治理非法宗教行为的积极性。

4.继续探索执法重心下移的路径。市（地州）、县（市）的部分日常监管执法权，可以下放到社区和村级组织。在社区相关机构内分设或者独立设立监管执法部，在村委会内设治安保卫委员会，配备2人左右执法人员（可以是社区治理机构或村委会成员兼任）。在对执法人员进行执法培训后，发放“行政执法资格证”。执法方式为一人多能，一证多能，避免执法队伍过于庞大造成的人员过多过重问题，提高执法效率。承担社区或村内违法行为的日常监管、违法行为制止、证据固定、小数额的处罚、违法行为的及时报告等职责。执法权来源于地方法的授权，当然，需要解决法律的授权障碍。具体方法可以参见肥西县执法权向乡镇延伸的经验。［10］

5.强化执法制度建设。为了保障行政执法行为规范、高效、文明，防止“执法俘虏”，可以设立或加大对行政相对人举报、投诉的奖励力度，调动行政相对人对行政主体执法监督的热情。他们最了解行政执法中的问题，也可能是“执法俘虏”的贿赂者，鼓励他们举报，可以让意欲执法寻租者望而却步，不敢乱为。要实行执法常态化，避免运动式执法，加大对执法不作为的处罚和责任追究。

三、有序推进宗教治理法治化的措施

法治是我们治理国家和社会的一种方式和手段，是经过人类社会发展实践证明是行之有效的治理方式。但我们也要看到，法治本身也会因为各地发展的阶段性差异而体现出其局限性。随着社会治理方式多元化观点的提出，对于法治程度还不是很高的一些地方来说，宗教治理法治化方式也需要与其他社会治理方式相配套，以法治方式为主导，适度调合治理方式，发挥以法治为主的多元化宗教治理方式。正如有的学者指出，一旦宗教人物出格或产生争议，当事者的家庭、媒体和其他相关的社会团体会首先对之进行监督。如果有人诉诸法律，那么司法机构也会随之跟进，用法律来规范宗教团体的行为。因为家庭、媒体、社会团体、法律界都介入到对宗教的治理之中，所以我称之为“以社会为中心的多元治理模式”，简称“多元治理模式”。［11］

（一）发展经济，夯实根基，树立新的世界观

治理宗教问题离不开经济发展，经济落后与宗教之间会形成互为因果的关系。在落后的经济面前，人们对物质的追求无法在现实生活中得到满足，就很容易受到“来生”与“天堂”学说的影响，精神上的麻痹，会使心灵得到某种程度的安宁与慰藉，但“宗教是人们精神上的鸦片。”只有经济发展了，才能奠定人们树立新的世界观的经济基础。另一方面，宗教对经济发展也会产生影响，对经济增长的决定因素的实证研究通常忽略了宗教的影响。［12］巴罗和麦克拉瑞从实证的角度，利用跨国数据资料研究了宗教参与率和信念对经济发展的影响。他们发现：相信地狱的人数的比例与经济增长之间有着明显的正相关关系，而参加教堂活动人数的比例越高，经济增长越缓慢，这个趋势非常明显。其结论是：宗教信仰正相关于经济增长且负相关于宗教参与率。他们的解释是，宗教本质上是一个类似于俱乐部的共同体。如果一种宗教能够在人的心理或性格上产生积极的作用，使人们能够更加努力地工作，提高劳动效率，那么，这种宗教是有利于经济发展的。然而，在一定的信仰程度下，过于频繁地去教堂做礼拜，对经济发展反而越不利。因为过多投入资源在宗教活动中，产出即信仰的虔诚程度却没有改变，那么，对经济的投入就有限制，所以是不利的。［13］

（二）发展教育，普及先进文化，崇尚科学

落后的教育使科学的思想难以在落后地区扎根发芽，宗教信仰会像接力棒一样代代相传。发展教育事业并不是为了消灭宗教，而是要让新生代学生接受科学思想，认清宗教的本质。未成年人是“三股势力”灌输极端宗教思想的重要对象，部分地方出现的私办地下教经点，就说明了别有用心的宗教掮客的野心，他们是想让极端宗教思想“代际相传”。只有发展教育事业，才能让更多的学生能够有条件接受先进文化的影响，从小树立崇尚科学反对迷信的思想，自觉抵制极端宗教思想的不良影响。

（三）着力发展农村文化事业，传播先进文化，增强辨别力

在落后的边远地区，人们乐意参加宗教活动，并非单纯是一个信仰问题。由于农村没有其他文化设施，百姓无法享受先进的文化成果。在没有其他文化消费去处的时候，在寺院可以找到一定程度的集体归属感。平时很忙碌、难以见面的熟人，借此也可以见见面、嘘寒问暖。每个人都有与他人交往的需求，而这种需求通过宗教活动得到了满足。可见，发展农村及社区文化，让更多的人能消费上先进的文化。在传播先进文化的地方相互交往，比单纯的思想宣传的效果肯定要更好。为此，要充实乡村、社区文化站，挖掘民间艺人的力量，用老乡们自己喜闻乐见的民族文化表现形式为载体，让人们在享受民族优美歌舞等艺术的同时，接受科学文化的熏陶，摒弃愚昧的宗教世界观。宗教世界观可以利用科学成就来为自己辩护，但它本身不可能变成科学的世界观。神灵创世的说法、神灵造人的说法、天堂地狱的说法、末世的说法，以及存在着能够打破自然规律的神迹的说法等，都是如此。［14］

（四）坚持各种宗教平等政策，保障宗教信仰自由的权利

在我国有的地方，某个宗教发展壮大后，就想方设法抑制其他宗教信仰，排斥所谓“异教徒”。宗教平等本身已经包括了各类不同宗教之间的地位平等。不管信教徒多寡、宗教场所多少等，各宗教团体之间的法律地位是平等的，不存在孰优孰劣之分。只要不违背法律，不违背社会公共道德，不违背善良风俗，都可以自由发展。防止宗教发展中“一支独大”，可以保证人们真正享有宗教信仰自由的权利。

（五）解决“三不管”问题，提高治理效果

要认真研究对策，切实解决宗教治理中的“不愿管、不敢管、不会管”现象。首先要解决不愿管问题，这是前提。在愿意管的前提下，才谈得上敢不敢管、怎么管的问题。人的行为都有趋利避害的本性，如果人们对非法宗教行为管了以后，不但对自己没有益处，反而会使自己受到孤立、谩骂甚至打击报复，人们就会本能地选择对自己有利的行为方式：明哲保身，视而不见。

［1］顾华详.论打击“三股势力”立法应确立的基本原则［J］.贵州民族研究，2009（06）.

［2］任红.新疆非法宗教活动频发原因及其对策［J］.新疆社科论坛，2013（03）.

［3］［6］李晓霞.新疆遏制非法宗教活动政策分析［EB/ OL］.中国民族宗教网，2013-07-18.

［4］刘康乐.“宗教与法治——宗教组织的治理”学术研讨会综述［J］.世界宗教研究，2008（01）.

［5］冯典江，周风，杜静.依法治理宗教事务研究［J］.理论探讨，2014（04）.

［7］艾力江·阿西木.论新疆和田人的特殊性格之历史渊源［J］.内蒙古民族大学学报(社会科学版)，2003（04）.

［8］安琼.新疆依法治理宗教事务的现状分析及对策建议［J］.实事求是，2011(05).

［9］陈彤.论民族区域自治地区加强和创新宗教事务治理的法治路径［J］.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2013（01）.

［10］戴传利.乡镇执法权强化问题研究［J］.理论动态，2009（12）.

［11］卢云峰.走向宗教的多元治理模式［J］.文化纵横，2013(03).

［12］RobertJ.Barro，RachelMcCleary Religion and Economic Growth NBER Working Paper No.9682，Issued in May 2003 NBER Program（s）:EFG

［13］张志鹏.宗教信仰与经济增长：如何解释中国奇迹？［EB/OL］.http://www.pacilution.com，2008-10-31.

［14］刘建军.怎样看待宗教信仰［N］.中国教育报，2012-11-23.

责任编辑：刘建文

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A

1671-2994（2016）05-0149-05

2016-04-20

戴传利（1971-），男，安徽定远人，中共安徽省委党校法学教研部副主任，副教授。研究方向：诉讼法，经济行政法。