建构基层治理中的网络问政新模式——以浙江省宁海县为例

江赛帆

（中共宁海县委党校，浙江 宁海 315600）

建构基层治理中的网络问政新模式
——以浙江省宁海县为例

江赛帆

（中共宁海县委党校，浙江 宁海 315600）

改革开放30多年的经济社会发展和变迁，给中国国家治理体系建设提出了新要求。基层治理在其中有着基础性的地位，网络问政实践的兴起，为基层治理和推进基层治理体系现代化提供了重要手段和平台。在深入系统分析浙江省宁海县“百姓事马上办”网络平台的发展历程、组织结构和运行模式的基础上，探究了网络问政“宁海模式”的特征：立体式全方位的问政，拓宽了民意表达渠道；线上问政与线下治理紧密结合，形成整体型政府；制度、媒体和社会三位一体的监督管理体系，保障网络问政治理绩效。这一模式在基层治理中发挥了重要的作用，一是推动了公民政治参与，创新基层治理主体的多元化。二是开放了政府治理过程，转变了治理方式，降低了基层治理成本。三是成为推进基层治理体系现代化的重要手段和平台。

基层治理；浙江宁海；“百姓事马上办”；网络问政；治理绩效

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，在国家治理体系中，基层治理在其中有着基础性的地位。网络问政的兴起和实践，为基层治理提供了一个有效的治理平台和工具。浙江省宁海县通过创建“百姓事马上办”网络问政平台，拓宽民意表达和诉求渠道，也增强了政府收集民意、处理社会问题的能力，提高了基层政府的治理能力。

一、“百姓事马上办”：浙江宁海的网络问政实践

（一）十年磨一剑：“百姓事马上办”的发展历程

从2004年宁海县设立“百姓事马上办”电话热线，到现在的集“百姓事马上办”电话热线、“百姓事马上办”网络平台和“百姓事马上办”报纸专栏整合为一体的问政平台；从最初的民众反映问题无人受理，政府部门执行效率低下，到现在的件件事情有着落，民众、媒体和纪检共监督，政府部门执行效率大提高。宁海县“百姓事马上办”网络问政的发展，可谓“十年磨一剑”。因此，了解宁海县“百姓事马上办”网络问政从不成熟到成熟完善的发展过程，给以直观的体验，对我们总结和探究宁海网络问政的经验尤为重要。

1.起点：“百姓事马上办”新闻电话热线。宁海县“百姓事马上办”不同于政府直接搭建的问政平台，其最初是一个新闻舆论监督栏目。“百姓事马上办”是宁海新闻网的一个便民服务栏目，新闻热线受理群众投诉，并通过投诉处理和记者代言，发挥舆论作用，为百姓和弱势群体排忧解难。同时，也为政府、行业主管部门与老百姓之间架设了沟通桥梁，促进了宁海社会更加和谐。

2004年6月，为解决民众反映政府部门“门难进、脸难看、事难办”和政策落实“肠梗阻”等问题，宁波市13个政府部门联合发出了“百姓事马上办”倡议书，宁海县领导即行批示，要求县效能办、县委宣传部和县新闻中心等相关部门学习宁波市的做法，结合宁海实际创新载体，把效能建设引向深入。县级相关部门协商后，最终确定由县效能办和新闻中心合作，在《今日宁海》和宁海新闻网开设新闻监督专栏,设置了一条民生服务热线。民生服务热线电话设在新闻中心，明确24小时由专人负责处理接听、接待、登记民众来人、来电或来函。对能即时受理回应的，即时答复。对属于受理范围需要时间办理的，积极与有关部门进行沟通，并要求按时高质量结办答复。对不属于受理范围的事项等，应积极做好沟通解释工作。通过2年的实践，“百姓事马上办”栏目通过关注民生，解决民众的琐事、急事、愁事和难事，得到了民众的信任和支持。2006年8月，时任宁海县委书记对“百姓事马上办”栏目做出了批示：“‘百姓事马上办’深受群众欢迎，它感受真情，倾听真话，必须坚持下去，而且要不断地扩大影响。”同年，县委督查室与县委宣传部、县效能办、县信访局和县新闻中心等单位对此进行认真调研，并制定了《“百姓事马上办”实施办法》。该办法，一是明确将“百姓事马上办”定义为通过新闻监督和效能监察，及时解决群众难题和维护群众的合法权益。二是明确了各政府职能部门的工作范围和职责分工，考核奖惩和责任追究制度等等。

如果说“百姓事马上办”设立初期的运行，主要靠当地主政者的意志和亲身推动。其实，开明领导人的推动，这在中国各地网络问政实践中是一个共性。那么，在“百姓事马上办”成立不久，也正在其治理绩效显现时，宁海县政府就及时制定了《宁海县“百姓事马上办”实施办法》（2006年）和《宁海县“百姓事马上办”实施方案》（2007年），这意味着宁海县在“百姓事马上办”运行初期，就进入了实践摸索与制度化建设并行的探索之路。

2.发展：“百姓事马上办”网络平台。“百姓事马上办”新闻电话热线的设立和运行，得益于电话和移动电话的普及。互联网的普及，显然比电话和手机的普及要晚，但其发展迅速。当“上网”成为民众的一种日常生活方式，网上聊天、论坛发帖变得习以为常，“百姓事马上办”网络平台的开发也可谓顺势而为。随着网络热潮来临，互联网逐渐显现出其传播优势，网民在网络论坛上发帖表达意见和要求解决问题的需求越来越多，2007年，宁海县新闻中心在宁海新闻网上的网民论坛开设了百姓热线，同年，县委宣传部按省市要求，相继在全县各职能部门推出了新闻发言人制度，同时要求各单位以新闻发言人的做法，在网络上设置网络发言人，对群众反映的帖子进行回复。通过这两者的整合，为“百姓事马上办”网络平台的建立奠定了基础。但在接下来的实践过程中，因为论坛实行匿名注册，网络发帖反映情况无法核实，无法与发帖人进行进一步的沟通，对反映情况无法进行针对性处理回复，且论坛约束力很弱，硬性考核指标无法统一等一系列问题，使得“百姓事马上办”网络问政功能发展进入比较尴尬的境地。这也是中国各地网络问政发展过程中普遍存在的问题，其关键在于如何解决这些难题，

2009年、2010年，宁海县新闻中心和县效能办对“百姓事马上办”深入调研，针对群众反映的问题进行了集中分析，着手开发“百姓事马上办”网络平台。2011年，在宁海县领导的高度重视和大力支持下，开发了“百姓事马上办”网络平。5月份开始试运行。“百姓事马上办”网络平台，依托宁海新闻网，由宁海县新闻中心维护，政府各职能部门明确分管领导和操作人员，群众通过实名注册提交问题和意见建议，方便联系沟通、核实和反馈。同年，县纪委进一步调整完善了考核制度，为网络平台的运行提供了制度保障。

为提高政府部门工作效率，增强政府回应性，2012年5月，开通了“百姓事马上办”网络平台手机通知功能，使发帖人、相关部门操作员都能及时得知每个环节情况。经过近几年的运行，目前“百姓事马上办”已经形成了以网络平台为主体，热线电话来人来信来访、报纸媒体追踪报道为辅的网络问政模式。截止2014年11月，“百姓事马上办”服务平台共受理3.1万余件百姓诉求，帮助处理2.9万余件，处理率达94%，群众满意度达90%以上。

（二）“百姓事马上办”网络平台的组织结构与运行模式

但该方法的诊断操作有一定的难度和风险。须由有经验的医生进行操作。本人在多年的临床实践中发现“只要在一部4点、二部7点、三步14点,四部2点”,即只要在“四部27点”阳性按压点上以大拇指适度力量按压,每点十秒鈡左右即可,患者头痛、头晕、颈部不适感迅速消失,眼睛发亮”,符合“两部2点或两部2点以上”有助于确立诊断。该方法不仅对该病有诊断作用,同时亦有治疗作用。

“百姓事马上办”网络平台运行以来，在基层治理中能够发挥如此显著的作用，与其有效的组织结构和运行模式是分不开的。宁海县网络问政的成功实践，不仅在于技术层面上的网络平台的设计，回帖率的高低，其更重要在于政府在现实治理过程中，高效率解决网民反映问题的能力，也就是政府的回应性和治理能力。这需要政府为网络问政平台的运行建立有效的组织结构、运行模式和制度保障。

1.“百姓事马上办”网络平台的组织结构。“百姓事马上办”成立10年以来，一直保持着新闻媒体、纪检部门、政府职能部门三大格局的组织结构。根据《宁海县“百姓事马上办”实施办法》的规定，宁海县机关效能建设工作领导小组办公室（以下简称“县效能办”）是“百姓事马上办”工作的日常办事机构，负责协调督促检查各部门、单位对群众承诺、投诉事项的落实情况，并对部门和单位履行“百姓事马上办”工作的情况进行考核。县效能办可以说是“百姓事马上办”网络平台运行的领导机构。由于县效能办归纪委领导，对其他部门而言，无疑有很大的权威性，有利于问题的解决和落实。宁海县新闻中心负责“百姓事马上办”的具体运作，其中通联发行部落实专人，负责百姓热线日常工作，包括接听电话，接待群众来信来访传真等，处理一些简单的、通过与有关部门联系可以直接解决的投诉件；网络部负责网络平台技术管理运行；记者部派1名记者联系“百姓事马上办”栏目，负责做好该栏目的有关宣传报道，对典型投诉案例进行跟踪报道。103家成员单位（各政府职能部门、乡镇政府和街道办事处） 为“百姓事马上办”成员单位，大都是与群众生产生活和企业发展密切相关的机关行政管理部门、经济管理部门、行政执法部门和公用事业单位。每家成员单位明确一名分管领导，确定职能科室和一名联络员负责与县效能办、县新闻中心的联系，办理“百姓事马上办”平台交办的投诉咨询事件，同时参与“百姓事马上办”平台组织安排的各项工作。

2.“百姓事马上办”网络平台的运行模式。宁海县“百姓事马上办”平台具体操作程序规范简单，便于民众熟悉掌握。网络问政平台是民众表达民意的主要载体，宁海县“百姓事马上办”采用“一网”为主，“一线和一面”为辅的综合网络问政模式。

“一网”：即“百姓事马上办”网络平台。网络平台设置了“热点聚焦”、“投诉举报”、“咨询求助”、“建言献策”等功能，网友必须在线注册留下联系方式，才可以选择相关责任部门进行投诉举报、咨询求助、建言献策等操作，并对相关责任部门回复解答进行满意度测评。同时，明确各部门的职责分工、受理范围、办理要求、考核奖惩。职能部门在线回复，在管理员审核后24小时未响应，以及响应后5个工作日内未办理的，系统自动提示，随时随地对政府部门办事效率做出考核，使民众意见表达，件件有落实。

“一线”：即为“百姓事马上办”热线（65510000）。为方便不会上网的群众，这条热线从开通至今一直保留，并由新闻中心安排1名专职人员专线接听群众电话，登记、受理、接待来信来访或传真，可以直接答复的就直接答复，需要转相关部门办理的，则通过网络转到相关部门，同时做好办理反馈和进行民众满意度测评。

“一面”：即有关“百姓事马上办”的投诉咨询内容和深度报道在《今日宁海》的有关栏目刊出。《今日宁海》和宁海新闻网每周出刊2至4期，每期公开反馈或追踪报道2至5条投诉件。新闻中心当月值班记者必须完成8篇以上可读性较强的深度新闻报道，对典型投诉案例进行追踪报道。而事关发展大局和社会稳定的投诉件，则直接编发“百姓事马上办（内参）”供县领导和有关部门决策时参考。

3.“百姓事马上办”网络平台的制度保障。规范的制度保障是宁海县“百姓事马上办”平台10年成功运行的关键。自2004年起，宁海县委政府、县效能建设工作领导小组相继印发了《“百姓事马上办”实施办法》《“百姓事马上办”实施方案》等文件，明确了“百姓事马上办”的指导思想、组织领导、栏目参加对象和内容、栏目运作方式、方法步骤、工作考核、工作要求等七大方面内容，并按照网络平台的运行情况进行了进一步的完善。宁海县新闻中心于2006年出台了《关于办好“百姓事马上办”栏目的实施意见》，明确由县新闻中心一名副总编负责信访工作，指挥记者部、通联部、编辑部、网络部互相配合抓落实。宁海县效能办和宁海县新闻中心于2012年制定出台了《“百姓事马上办”工作考核办法（试行）》，对“百姓事马上办”工作进行年度考核，明确了考核原则、考核对象、考核内容和考核标准、考核办法、结果运用、组织实施等相关事项。同时，将工作考核与各部门考核奖惩相挂钩，将“百姓事马上办”工作列入年度目标管理考核，由县纪检监察部门根据考核细则对各成员部门单位进行考核。

二、网络问政的“宁海模式”与基层治理创新

详细了解和分析宁海县“百姓事马上办”网络平台的发展历程、组织结构和运行模式的目的，在于总结和提炼网络问政实践的“宁海模式”的特征。我们认为，网络问政的“宁海模式”的特征主要有三个方面。

1.立体式全方位的问政，拓宽了民意表达渠道。宁海县“百姓事马上办”平台，不仅仅局限于网络平台，而是根据基层的具体情况，把以网络平台等新媒体为主的问政方式和以电话热线、报纸报刊等传统媒体相结合，形成了以网络问政为主体的“一网、一线、一面”的问政综合平台。“一网”即“百姓事马上办”网络平台，“一线”即“百姓事马上办”热线，“一面”即“百姓事马上办”报纸专栏。热线电话的联系方式和报纸报刊的报道，在网络平台上都可以查阅，三条渠道通过网络问政融合为一体，又相互分工，形成了一个立体式和全方位的问政模式，拓宽了民众反映民情的表达路径，增强了政府了解和收集社情民意的能力。

2.线上问政与线下治理紧密结合，形成整体型政府。网络问政的本质，在通过问政解决现实治理难题，若仅仅停留在“问”、“为问政而问政”，就会走向形式主义，这样的网络问政对基层治理没有实质意义。“百姓事马上办”网络平台，宁海县通过效能办领导和组织，县新闻中心的具体运行和各政府职能部门的操作，落实现实治理问题，并用制度把网络问政和各职能部门履职相结合。这种线上问政与线下治理紧密结合，打破了政府各部门间职能的“碎片化”，从而形成一个以解决治理问题为导向的整体型政府。

3.制度、媒体和社会三位一体的监督管理体系，保障网络问政治理绩效。为了保障“百姓事马上办”网络平台能够切实协调解决群众最关心、最直接、最现实的具体问题，推进基层治理，宁海县构建了“制度、媒体、社会”三位一体的监督管理体系。一是宁海县制订出台了实施办法、方案、考核办法等工作制度，实行群众投诉建议处理、网络舆情回应“三色单”效能跟踪监督制。即在管理员审核后，24小时未响应的，给予白色警示；5个工作日内未办理的，给予黄色催办；逾期10天未办理的，给予红色督办，并记录在档。二是县新闻中心选派记者，对一些一时难以解决的问题或涉及多个部门的投诉件进行跟踪报道和媒体曝光。这无疑会对政府相关部门形成舆论压力，一定程度上推动了问题的解决。三是“百姓事马上办”平台实行群众满意度回访制度，发帖人可以对相关职能部门的回复解答进行满意度评价；普通网民可以对回复的信件进行“我推荐”投票，点击和推荐人数多的回复件，会位于关注排行的前列，以此倒逼政府职能部门提高治理绩效。

（二）网络问政在基层治理中的作用与功能

“百姓事马上办”平台的成功运作，证明网络问政已经成为地方政府推进基层治理创新的主要载体，成为地方政府转变政府职能、提高治理绩效、化解社会矛盾和密切干群关系的重要平台，实现了政府与社会之间的良性互动和合作治理。

1.推动了公民政治参与，创新基层治理主体的多元化。以往基层治理中存在的弊端，就是公民政治参与和表达渠道的缺乏，治理主体的单一。从社会发展和群众的需求看，以政府为主导的单方面管理，已不适应社会经济的发展。作为社会治理一种创新，网络问政为民众表达民意和政治参与提供了有效的平台，成为政府与民众之间合作和沟通的直接有效的梁桥。在帮助政府了解民情、沟通民意、听取意见等方面发挥了积极的作用，逐步形成多元合作共治的基层治理格局。

2.网络问政开放了政府治理过程，转变了治理方式，降低了基层治理成本。推进基层治理现代化的重要途径，就是放开治理过程，建立一种民众可以分享治理权力的民主治理机制。网络问政的成功运行，证明政府部门及官员与其坐在办公室想“公民最关心什么”，不如直接让公民告诉官员“我们最关心什么”，更不如让公民参与基层治理。这样，通过相互合作，既推进了治理方式的现代化，又将大大降低基层治理成本。当前，正处在社会矛盾高发期，在农村土地征用、城镇房屋拆迁、食品药品安全和教育医疗领域的各种问题，极易引发各种矛盾甚至是群体性事件。相对于其他公民表达和参与渠道，网络问政的开放和快捷，可以充分收集民意、直达政府部门，便于主动积极化解各类矛盾，成为社会矛盾的“减压阀”。

3.推进基层治理体系现代化的重要手段和平台。推进基层治理体系现代化，需要现代治理技术和治理工具整合基层各方面的治理资源和治理力量。否则，一盘散沙、各自为政的治理格局，将难以适应基层治理的复杂变迁。网络问政作为一种以回应社会治理需求和解决治理问题的现代治理技术和平台，以网络的技术性优势将地方政府的各种资源进行整合，通过网络平台将政府各职能部门的公共服务事项和办事流程整合在一个平台上，以整体回应基层治理需求，大大提高了基层治理能力和推进基层治理体系的现代化。

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责任编辑：马树勋

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1671-2994（2016）05-0169-04

2016-04-27

江赛帆（1988-），男，浙江淳安人，中共宁海县委党校助讲。研究方向：国家理论，基层治理，比较政治学。