推进教育评估法制化建设的思考

曹一红

(上海市教育评估院 研究所，上海 200031)



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推进教育评估法制化建设的思考

曹一红

(上海市教育评估院 研究所，上海 200031)

[摘要]法制化就是将行为纳入到法律规制的范畴，由相应的制度对其进行规定和制约，使其规范化、程序化。在我国全面法制化建设的大背景下，教育评估法制化建设正面临着前所未有的机遇和挑战，以法律视角审视教育评估行为已逐渐进入我国相关学者的研究领域。实现教育评估法制化不仅是与国际接轨的需要，是管办评分离的需要，是依法治教的需要，也是评估公信力的需要。有法可依是教育评估法制化的根本前提，可以最大限度地避免教育评估活动中人的因素的影响，避免人情评估、暗箱操作、滥用权力等现象的发生；依法评估是教育评估法制化的实现依据，它需要体现在教育评估前、中、后等一个完整的教育评估活动的各个节点；法治精神则是教育评估法制化建设的有力支撑，它是社会主义核心价值观的重要组成部分。从外部而言，法治必须有铁一般的制度文本；从内部而言，法治必须倚重人的心理秩序。在教育评估活动中，法治精神体现在两个方面，即评估法制观念的培育和遵从与评估从业人员的职业化追求。

[关键词]教育评估；法制化；法治精神

我国十八届四中全会之后，法制化的概念广为传播。建立法制化国家，不仅需要社会层面的努力，还需要在各个领域的推行，教育评估领域也不例外。2015年5月，教育部发布了《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》(教政发[2015]5号，以下简称《意见》)，强调要“推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度”[1]。 随着我国教育逐步面向大众化、国际化的发展步伐，教育评估走向制度化、正规化、科学化、常态化已是大势所趋。

近年来，随着我国各类教育评估活动的推进和开展，评估主体滥用权力、暗箱操作、评估程序不当等一系列法律问题日渐凸显，使得教育评估的实践与目标常有背离。以法律视角审视教育评估行为已逐渐进入我国相关学者的研究领域。 “高校教学评估本质上是一个公共政策问题。从其推出到执行，都应该由全国人大审议、通过，并监督执行。既已实行的评估，并没有经过这样的合法程序，由此出现各种乱象。对此，我们有必要启动法律程序进行评估。”[2]当前，健全评估制度、完善评估体系、规范评估权利、强化评估监督，已成为在我国教育界亟待解决的重要课题[3]。那么，如何追求和达成教育评估法制化，推进法制化建设和进程呢？笔者以为，评估立法是前提，依法评估是手段，法治精神是支撑，这构成了教育评估法制化的三大内涵。

一、与时俱进：教育评估法制化的必然选择

法制化，就是将行为纳入到法律规制的范畴，由相应的制度对其进行规定和制约，使其规范化、程序化。这不仅会提高其效率性与权威性，也便于对其进行监督与约束，从而有利于保障相对人的合法权益。我国开展教育评估法制化，是顺应了时代对教育的发展要求，有其现实的必要性与必然性。

(一)与国际接轨的要求

放眼世界，现代教育为适应经济和社会变革的要求，扩展其应有的影响力，无不在推进教育的法制建设。很多国家的高等教育评估机构都是依法建立，并依法开展教育评估活动的。

美国的教育评估活动有很多，20世纪美国针对教育评估对相关法规法案进行了多次修订。从官方角度，有一个“资格与机构评价办公室”负责高等教育评估事务，它不仅肩负有关评估工作准则的制定工作，还定期审核评估机构和组织；各级各类民间教育评估活动，也都必须在相关的评估法律法规范围内进行。英国1992年颁布的《继续教育和高等教育法》规定，由隶属于高等教育基金委员会的质量评估委员会负责对各高校教育质量进行评估。该法案还对教育质量评估的主要目的、质量评估委员会的具体职责、评估类型、评估步骤等作了具体界定[4]。二战后，日本相继制定并通过了一系列教育法律，以保证教育的优先发展。日本政府专门制定了《大学基准法》并依此开展大学的各类教育质量评估工作。20世纪90年代初，日本《大学设置基准》等法规被进一步修订，强制各大学开展自我检查和评估，并确立适当的组织体制。这些发达国家的教育法制化建设是我国可资借鉴的经验。

我国教育事业正逐渐与世界接轨，并被国际社会逐步关注和认可。在国际化的要求和趋势下，我国必须从本国国情出发，进一步探究市场经济条件下教育发展和教育评价的特点，利用法制调整教育活动中各方面的关系，进而保障教育综合改革的顺利推进，保证国家对教育事业管理与支持的力度。

(二)管办评分离的要求

目前，我国已进入依法治国的时代，法治社会要求在各个层面健全法制和依法做事，教育评估也不例外。多年来，教育评估所遵循的法规散见于不同文件，在具体操作过程中时有冲突，也难免出现一些制度漏洞与矛盾。有时甚至出现以言代法、滋生腐败、走过场、搞形式等现象，使评估程序的专业性受到质疑，评估对象的权益无法得到保障，不能发挥教育评估的正常功能，难以达到教育评估的良好预期。究其原因，正是缺失了教育评估法律地位的明确和法律权利义务的约束，使得教育评估功能受到制约。

当前，针对我国教育领域现状，政府明确提出了促进政府职能转变、深入推进教育管办评分离的要求。这是我国推进依法治教的必然要求，也是全面深化教育领域综合改革的重要内容。管办评分离的目标，就是厘清政府、学校、社会三者之间的权责关系，坚持权责统一，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成决策、执行、监督相互协调、相互制约的教育治理模式，创建良性互动机制。“到2020年，基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局，为基本实现教育现代化提供重要制度保障。”[1]

(三)依法治教的要求

教育评估法制化与依法治教是不可分割的一体化建设部分。依法治教是指全部的教育活动都应当纳入法律监管的范畴，符合教育法律的有关规定，教育法律关系主体在从事各类教育活动时都应当遵守或不违背教育法律的规定和精神[5]。在社会主义市场经济条件下，依法治教是我国教育进一步改革与发展的客观需要。

依法治教有丰富的内容，主要包括教育立法、教育普法、教育执法、教育司法、教育守法、教育法律监督、教育法律救济等方面。在我国，按照《意见》要求，依法治教主要从以下几方面开展：加大政府简政放权力度；推行清单管理方式；加快国家教育基本标准建设；健全依法、科学、民主决策机制；建立健全教育行政执法机制；加强和完善政府服务机制；加大行政监督和问责力度。

(四)评估公信力的要求

公信力是一种社会系统信任，同时也是公共权威的真实表达，而信任程度通过法律约束和自律规范来体现。“没有法治,任何程序性保障的价值亦将不存在。那种以为遵循司法程序的外部形式就足以维持法治的观念,实在是对法治持续的最大威胁。”[6]

教育评估的作用主要是为了对教育活动进行评定、激励、约束，促进其进一步发展。因此，教育评估方法、程序和结果必须客观、科学、规范、公正，充分体现了公平正义。公平正义始终是教育评估的目标诉求，但随着教育评估的广泛开展，质疑其公信力的声音也在增多。从实际情况看，公信力已成为影响第三方评估良性发展的瓶颈。第三方评估的优势、公信力来自于评估主体独立、评估程序专业、评估结论可靠等基本方面。评估机构不专业、评估方法不科学、评估专家不权威，等等，都会影响教育评估的公信力。

目前，我国存在教育评估的评估标准不统一的情况，这很容易使评估的公允性受损。在当前我国社会大力推崇、全面建设法制化的前提下，制定一部教育评估的基本法具有重大意义。同时，还必须有专业机构和组织的规范评估、切实保障教育评估质量的监督机制，等等。

二、有法可依：教育评估法制化的根本前提

要达成教育评估的规范性、公平性、公信力，必须制定相应的法律法规，这是教育评估法制化的前提条件。有法可依可以最大限度地避免教育评估活动中人的因素的影响，避免人情评估、暗箱操作、滥用权力等现象的出现；同时，在对教育评估结果产生争议时，还可以依法进行调查和处理。

(一)我国现有教育评估法律规范的不足

当前，我国教育评估程序立法还存在以下问题：

1.法律规则缺位。我国对教育评估的规范最早出现在1985年原国家教委发布的《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》中,1990年原国家教委下发了《普通高等学校教育评估暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，2002年教育部《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》，2007年教育部《普通高等学校本科教学工作水平评估学校工作规范(试行)》和《普通高等学校本科教学工作水平评估专家组工作规范(试行)》等部门规章和一些文件条例。虽然1995年颁布的《中华人民共和国教育法》和1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》在条文中提及了教育评估制度，使教育评估有了一定的法律依据，从法律层面赋予了政府将高等教育评估作为一种教育行政管理手段的稳定合法性，使我国由政府主导高等教育评估的体制得到进一步确立[7]，但寥寥数语显然远远不够。在实际执行与操作的过程中，产生于计划经济时代的《暂行规定》仍是我国目前开展高等教育评估活动中通常秉承的部门规章，显然已经不尽符合我国当前的教育发展形势和需要。总体而言，我国教育评估缺乏完整、系统、权威的规范体系的规制,立法滞后、层次较低且对教育评估的规制过于笼统。由于“意见”“规范”和“通知”等指导性文件的法律地位和法律效力不高，文件之间经常会相互矛盾，容易在教育评估实操中造成适用混乱，增加了评估过程中的不公正因素，从而影响教育行政部门自由裁量权的出现。

2.现有教育评估规范规制简单。有关高等教育评估活动细则的现有规定过于粗略简单,只作了纲领性的要求。如我国1995年3月颁布的《教育法》第24条，虽然将教育评估的重要地位首次以法律形式进行了确定，使教育评估实践有了更高位阶的法律依据，但该条文只有一句话——“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，实在过于简略。1998年8月《高等教育法》颁布，其中第44条规定“高等学校的办学水平、教育质量,接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”，也只有寥寥数字，泛泛而提，只显示了教育评估的行政行为，对社会评估机构及学校自主评估等相关主体等未做规制。不仅如此，规范教育评估活动的相关配套法规和细则也有缺失。在我国教育部等部门发布的一些条例、文件和通知中，对教育评估的现有规定似乎不算少，但范围较为狭窄,多集中于评估的启动意义、评估的大致流程等方面,而对评估项目的设立程序、评估程序中的权利义务、违反评估程序的法律后果以及如何进行权利救济等都缺乏细致规范的界定,可操作性不强，影响了评估活动的有效开展。

(二)评估基本法与配套法规构建有效的教育评估法律体系

因此，无论是从保障教育质量的实质性需要还是市场经济体制对规范评估市场内在要求看，我国都需要尽快以立法的形式建立评估基本法，健全具有中国特色的教育评估制度与评估体系，以便评估工作更好地有法可依、有法必依。

评估立法可以准确定位教育评估的目标，保障教育评估主体的法律地位，规制教育评估的程序与方法，制定评估指标体系及其权重，强化教育评估结果的公开性、权威性，无疑具有普适性和公平价值。评估立法是从根本上解决教育评估领域基本问题的有效途径，是高屋建瓴的顶层设计。评估立法不仅要确立评估基本法，还要以基本法为主线，制定其他相关配套法规，形成有效的教育评估规范体系，以强制性规范全面规制教育评估活动，确保评估活动科学、规范地开展。

教育评估基本法重在明确教育评估的法律地位，同时要明确以下一些基本内容：教育评估主体地位和作用的确立；评估组织和机构的设置；评估程序和方法、指标的构建；评估专家的遴选与回避的界定；评估从业人员的职业与道德规范的规定；评估信息的收集；评估报告的撰写；评估结果的反馈、应用、公示、异议机制；评估工作的检举与监督，等等。以法的权威性、规范性、稳定性和普遍性来保障教育评估过程的理性化，保证评估工作合法介入，依法评估。

通过教育评估立法以及配套法规的制定，可以有效培育全社会的教育评估法治精神，不仅使教育评估活动有法可依，有规可循，还可以通过社会各界对法律的敬畏，主动遵守相关法规，形成有益的长效的教育评估法制环境。

三、依法评估：教育评估法制化的实现依据

目前，我国亟须整合教育评估理论界和实务界的重要成果和经验，制订相应的专业的规范评估活动的法律文件，以做到依法评估。从评估过程来分解，可将依法评估概括为以下几个方面：

(一)评估活动前：评估主体法制化

评估主体法律地位的确立就是制定专业机构和社会组织参与教育评价的资质认证标准。将行业组织与评价机构的资格准入法规化，是进行专业、规范评估的前提。评估主体的确立不仅包括其法律资格的明确，还包括对其权利与义务、责任的规制。

教育评估必须突破以政府为单一主体的局限，推进评估主体的多元化，即由社会力量及学校共同参与评估，构建有效平台，大力推进独立第三方评估。对从事教育评估的行业组织应当积极鼓励，发挥其在评价中的独立作用，同时应制定相应规范，规制这些机构和组织的资格准入、业务开展、监督管理等。

(二)评估过程中：评估方法及程序的法制化

评估过程中，评估方法与评估程序的法定化至关重要，要建立行之有效、可操作性强的高层次基本法和配套细则，从评估立项、评估组织、评估招标、评估专家、评估结论等各方面对教育评估进行规制和约束，真正使教育评估有法可依，有规可循。要遵循科学、规范、公正的评价方法与程序进行教育评估，既提纲挈领，纲举目张，又便于制定个性化方案和实际操作，以实现强制性和柔弹性相结合，原则性和灵活性相结合。

(三)评估活动后：评估结果法制化

要加强评估结果的运用，提高评估数据的可公示性和评估结果的可检验性，同时完善与之相关联的后续机制。这包括以下几种机制的构建与完善：

1.评估活动的监督机制。为保障评估结果的公信力，整个评估活动不仅要适当公开化，还要保障对其质量的监控机制。首先，政府要建立健全招投标制度和绩效管理制度，对所委托的教育评估项目加强监督和管理，加强质量监控。其次，评价机构和组织要将评估的实施方案、指标体系、对象和样本选择、数据来源及计算、结果分析等向评估委托方(包括政府、学校)和评价对象反馈，逐步做到向全社会公开，接受广泛的监督和质询。最后，还要鼓励全社会各阶层对教育评估活动的过程和结论进行合理、适度的监督和质询。

2.评估结果的申诉制度与法律责任机制。教育评估结果要力求做到权威、公正、可公示化。如果对评估结果有异议，相关人可以申请申诉，并依法追究评估机构及有关人员的法律责任。评估申诉制度是指当评估对象对评估结论不服，认为评估结论没有反映真实情况或自己的合法权益受到侵犯乃至损害，依照法律、法规向有权受理申诉的机关或部门申诉理由、请求处理，获得恢复和补救的法律途径。受理机关接到申诉后，应当依法对其诉求进行调查和处理。教育评估申诉制度同样是一个系统制度，包括需要规制提起申诉的主体，受理评估申诉的机构，评估申诉的管辖、程序、种类等。

教育评估的法律责任制度则是指违反教育评估的法律规范，不履行或不当履行评估权利和义务，或因在评估过程中侵害相关人与机构合法权益所应承担的法律后果，这对教育评估主体尤其是教育评估机构和个人是一种强有力的约束。评估法律责任机制建设中，同样应当明确承担责任的主体、对象、承担责任的情形或条件、追究责任的程序与管辖、保障责任落实的措施，等等。

3.政府、学校及社会各界对评价结果的运用机制、反馈机制和长效机制。评价是为了总结和发展。教育评估结果的有效使用能提高评估对象的影响力和约束力，因此，建立评估结果的反馈制度与二次检查制度十分有必要。为此，要积极探索和建立对评价结果的综合运用机制，搭建信息和数据共享、交流、对接的平台，推送评估结果等相关资讯，扩大数据使用范围。实施过程中，评价机构和组织可适当地公开评估的实施方案、程序方法、指标体系、数据采集、结果分析等。同时要建立健全评估委托方及评估对象对评估意见的反馈机制，使评估结果反馈于评估对象。教育评估是为了学校的可持续发展，是为了学生的利益和成长得到保障，教育评估的回馈机制和长效机制可以使评估相对人即政府和学校对评估中暴露出的问题，认真加以整改。让学校免于运动式评估，自觉开展自评、接受他评，使评估制度化、常态化。

四、法治精神：教育评估法制化的有力支撑

法治精神是社会主义核心价值观的重要组成部分，也就是将法治理念和法治信仰内化于人心，外化于行为。从外部而言，法治必须有铁一般的制度文本，从内部而言，法治必须倚重人的心理秩序。

(一)评估法制观念的培育与遵从

教育评估的法制化不仅需要立法、执法、司法等来规范教育评估相关人员的行为，更需要大家遵章守纪、诚信忠诚、自我克制、勇于担当、权利义务等内在的心理秩序和约束理念，让法治化为精神浸润人心。以法治精神为基础开展教育评估是教育评估法制化建设的内在发展动力。

加强教育评估的法制意识，需要在教育评估各相关单位，包括委托方、评估组织、评估对象即各类学校等机构及广大社会层面加强普法教育、诚信建设和道德约束，借此构建教育评估法治环境与氛围，培养相关人员对法律的敬畏与遵从，从而减少执行过程中的阻力，降低评估纠错成本，避免对评估过程与结论的质疑，使教育评估法制化顺利实施和推进。

(二)评估从业人员的职业化追求

所有的法律制度最终要通过一个个体去完成和履行。教育评估从业人员的职业化在法制化进程中尤为关键。从内在意识层面上讲，教育评估相关人员就是一个个“执法者”，因此，他们的法制观念十分重要，体现着法律法规的执行力与评估行为的职业化程度。

秉承法治精神依法评估应是每一个教育评估从业者的工作原则。这种法治精神对于教育评估从业者而言，就是准确理解立法精神，全面贯彻执行法律原则性条款和具体操作条款，以法治的思维来约束和检讨自己的职责。

那么如何建设教育评估从业人员的职业化？首先，要参照其他行业的准入规则，对教育评估从业人员实行行业准入资格机制；其次，要建立教育评估从业人员的培训与考核机制，定期对从业人员进行各种形式的培训与考察，是培养教育评估从业人员的职业化的有效途径；最后，要确立从业人员的监督和考核机制，可建立“黑名单”制度，对操作不规范、弄虚作假甚至违规违纪的评价机构和个人进行严肃惩处。

综上所述，在我国方兴未艾、日渐蓬勃的教育评估活动中，引入法律机制不仅是教育评估自身发展的需要，也是大势所趋。可喜的是，目前业内很多学者与机构已经注意到这一趋势并开始了有益的探索与尝试。相信未来在教育评估活动中确立法治精神、推进教育评估法制化建设的步伐会越走越快。

[参考文献]

[1]教育部.关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见[EB/OL].(2015-05-04).http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7049/201505/186927.html.

[2]王锡锌.该启动法律程序评估“评估”[N].南方周末,2008-04-24(E30).

[3]曹一红.俄罗斯职业教育进程与评估中的法制化探讨[J].上海教育评估研究,2015,(5):38.

[4]陈学敏,李文鑫.论中国高等教育评估法制化[J].中国高教研究，2006,(7):31-32.

[5]百度百科:依法治教[EB/OL].http://baike.baidu.com/link?url=2XO_4hVnx46yeS4itIVUpN_g3BdUtQVVWFntc2P

T04_AAlQ6dQ-6arBX4EPR2-kRMlP_qoQ8ns3E4zEvb7gcvra.

[6][英]哈耶克.自由秩序原理(上卷)[M].邓正来,译.北京：生活·读书·新知三联书店,1997:277.

[7]宋前娟.我国高等教育评估法律规制研究[D].华东师范大学，2013:10.

〔责任编辑：徐雪野〕

[收稿日期]2016-05-13

[作者简介]曹一红(1970-)，女，黑龙江哈尔滨人，上海教育评估院《上海教育评估研究》主任编辑，硕士，从事教育评估研究。

[中图分类号]G46

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)06-0105-05

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