试论检察机关介入民间金融秩序监管的必要性

马增民　张志光

1.东营市人民检察院，山东　东营　257091；2.广饶县人民检察院，山东　东营　257399



试论检察机关介入民间金融秩序监管的必要性

马增民1张志光2

1.东营市人民检察院，山东东营257091；2.广饶县人民检察院，山东东营257399

摘要：目前民间金融法律规制滞后、监管制度缺位，导致监管失灵，长期处于法律法规调控的灰色地带，加强民间金融监管、维护金融秩序任务艰巨。检察机关作为国家法律监督机关，对于维护民间金融监管秩序具有重要职能作用，为检察机关参与民间金融监管提供了广阔的空间。

关键词：民间金融；监管；检察机关

与正规金融有所不同，我国民间金融是正规金融体系之外自发形成的、受资金供需规律自由支配的、非标准化的资金融通活动，以中小规模为主，资金实力有限，经营状况不稳定，经营风险度较高，缺乏国家金融的有力支撑，抵御风险能力较弱，极易冲击国家货币政策和金融秩序，干扰国家宏观调控，甚至引发严重的社会稳定问题。

一、民间融资监管“真空”需建立多层次的法律监管体系

目前，我国民间金融的总规模己经相当庞大，对制订、实施宏观经济政策以及对推动总体经济发展具有重大意义。①民间融资作为一种经济现象，对促进我国非公有制经济发展发挥了重要推动作用。但是，由于目前民间融资监管体系不健全，法律法规不完善，尤其是民间融资中的非法集资问题多发、高发，正逐步演变成为影响经济金融安全的高风险点，引起有关部门和社会各界的重视。回顾金融市场发展，我国不断加强正规金融活动的监督和管理，相继颁布实施了《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《票据法》等多部法律法规，初步建立起相对完善的金融法律体系。但由于民间金融法律规制滞后，民间金融存款保险制度和贷款担保制度不完善，市场准入和退出制度不明确，缺乏专门调整民间金融活动的法律法规。现行《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》都没有明确规定对民间金融活动的监管职能，致使对民间非法集资的执法主体存在较大“模糊性”，民间金融日常纠纷处理多散见于《民法》、《合同法》、《担保法》等民商事法律、有关行政法规、规章以及司法解释，这些零散的法律规定在民间金融快速发展、新情况新问题层出不穷的形势下，缺乏针对性和可操作性，不能适应民间金融良性发展的法律需求。因此，推进民间金融探索和创新发展，需要建立一个多层次的法律监管体系，以加强对民间金融市场的科学管制。除强化行政监管部门职责外，需由政府、公安、检察、法院各部门依据职责共同参与民间金融市场的管制，以对民间融资行为实现民事、行政、刑事等多层次、递进式的法律调整，构筑保障民间金融的法律制度屏障。近年来，各地检察机关围绕服务金融法治环境，开展了卓有成效的探索，积累了一定的实践经验。从法律实践层面看，作为国家权力体系重要组成部分的检察权，在惩治破坏金融秩序犯罪、预防和化解金融风险、维护金融稳定等方面具有特有的优势和条件，理应在完善民间金融监管体系、改善民间金融法治环境、促进民间金融创新发展等方面发挥不可替代的职能作用。

二、民间融资监管“失灵”需引入外部机制予以制约

当前，我国金融监管机关除了通过市场准入监管和持续性监管等方式之外，还可通过对违法行为行使处罚权来实现对金融机构和金融市场进行监管。例如通过对违法行为采取罚款、禁止市场准入、吊销营业许可、通报等形式进行处罚。但是，从实践来看，行政处罚本身并不足以抑制金融市场上的不法行为，特别是违法成本远远低于非法获利时，就会有主体铤而走险，从事高利贷、集资诈骗、非法吸收公众存款等非法金融活动，严重扰乱金融市场秩序。因此，在行政处罚不足以实现刚性金融监管的情况下，就需要发挥刑法的打击、惩治和保护作用，来抑制和规范金融市场违法行为。事实上刑法已经成为维护金融秩序的最后一道防线，而启动刑事法律程序，很大程度上取决于检察机关履行批捕、起诉职能的作用。因此检察机关对加强民间金融监管、规制金融活动、维护金融安全具有不可替代的重要地位和作用，主要有以下原因：

(一)金融监管的滞后性需要检察机关的介入

金融是指货币、资金的筹集与融通，即货币流通和使用往来等活动的总称，它是通过银行、证券和各种非银行机构以及金融市场的各种业务活动实现的一种金融契约交易关系。金融的本质是技术，技术是在总结规律的基础上产生的，金融技术上的创新是金融市场不断发展的支撑和源泉，但金融的创新又有其与生俱来的规避监管的特性，加之作为新生事物，人们的认识不到位，监管措施跟不上。因此，我国的金融监管特别是立法层面以及司法层面的操作总是滞后于金融创新，总是在资金链条断裂或者发生破坏性结果后，才去通过完善立法或者通过追究刑事责任的方式对相关责任人进行惩处。因此，金融监管本身就存在一个监管的“真空”地带。为了保障金融秩序和经济安全，特别是应当加大对非法集资、非法民间融资等金融活动的监管，就需要发挥检察机关批捕、起诉、立案监督、查办预防职务犯罪、民事行政诉讼监督等职能作用，促进金融监管法律体系的健全和完善。②

(二)金融监管的失灵性需要检察机关的外部监督

金融监管的目的在于防范市场失灵，但金融监管作为政府直接的行政手段管制并不能完全解决市场失灵的问题。事实上，近十年来相继爆发的墨西哥、东南亚金融危机，以及次贷危机等，均反映出金融市场监管存在严重的监管失灵问题。监管失灵的原因是多方和复杂的，仅仅依靠“政府主导型”金融监管难于有效解决问题，还容易出现监管寻租和监管俘虏现象。因此，金融监管体系自身的完善与强化，并不能从根本上改变监管失灵的现状。为解决这一问题，就应当引入外部监督机制，通过外部力量来加强金融监管部门和金融机构的监督制约。金融监管本身属于执法过程，检察机关作为法律监督机关，承担着保证法律正确实施的职责，特别是对执法人员是否存在利用职务之便收受贿赂或者存在渎职侵权行为等进行监督，因此，检察机关介入金融监管是有扎实的法律基础和监管依据的。

(三)检察权是比行政监管更强有力的手段

民间金融是与正规金融相对而言的。虽然针对民间金融中常见的非法集资问题，国务院成立了部级联席会议，要求“三会一行”(中国银监会、中国证监会、中国保监会和中国人民银行)参与监管与处置，但事实上监管部门并未对绝大部分非法集资行为进行事先或事中的监管。近年来，浙江高利贷危机、吴某集资诈骗案、湘西吉首事件、某某木业等非法集资大案，折射出脱离监管的民间金融市场潜伏着巨大风险和危机。民间金融具有信息不对称性和风险蔓延性，仅依靠金融监管自身，不可能消除监管失灵问题，需要建立一套监督制约金融监管部门和金融机构的外部机制。行政监管对严重破坏金融管理秩序的行为，缺乏必要的惩罚手段，处罚的力度也不够，不能做到罚其当罚，以儆效尤。如果在非正规金融市场出现非法集资造成严重后果的问题，往往通过刑事途径来处理，这就需要检察机关充分发挥检察职能，利用其具有强制性、有效性的法律监督措施，弥补分业监管手段的局限和真空。

三、民间融资监管难以抑制金融腐败需检察机关介入防治

由于金融具有公众性，实现金融服务的公共性不单是金融业者的利益需求，而是为了实现社会公共利益。金融市场中的银行、证券、保险等金融机构和上市公司持有和管理的资金中，国有资产在内的社会公众财产占有绝大比例。因而，金融机构和上市公司在行业性质和资产权益上具有双重的公众性。法律对其资产安全和管理秩序保护力度应当与国有企业置于同等重要位置。我国金融监管主体拥有相当广泛的监管权力。但是，长期以来，我国对监管权力没有规定相应的法律责任，或者规定不明确，致使对监管主体的权力得缺乏有效制约，权力容易被滥用。金融行政监管主体由于身处其中，难以及时揭露和处理金融市场存在的问题，金融领域职务犯罪也易发、高发。作为法律监督机关，检察机关承担着侦查监督、公诉、查办和预防职务犯罪等打击犯罪的重要职能。检察机关可以深入研究金融职务犯罪、刑事犯罪的案件特点，切实履行法律监督作用，及时督促主管部门加强和改进金融监管，帮助民间金融机构建章立制，提高防范犯罪和防范风险的能力。

限于法律规定的管辖权，检察机关对非国家工作人员职务犯罪没有侦查权，但检察机关承担着查办和预防国家工作人员职务犯罪的重要职能，专门设有职务犯罪预防机构，并建立起职能完备的职务犯罪预防体系。因此，可考虑将现有职务犯罪预防体系扩展到金融机构和上市公司，预防范围也不应局限于职务犯罪，应该包括其他金融刑事犯罪，建立一个全面覆盖金融系统职务犯罪和刑事犯罪的预防体系。③在这一体系建立过程中，除了加强金融领域职务犯罪预测预警机制、开展法制宣传教育等预防手段之外，还应加强与金融监管部门、金融机构、纪检监察等部门的合作，在打击金融腐败和金融犯罪方面建立信息共享机制。检察机关可以通过建立风险预警机制，加强对金融机构预防职务犯罪工作的指导，帮助其完善相关制度，堵塞漏洞，有效防范金融风险。金融监管部门和金融机构可以为检察机关提供专业培训，抽调人员参与专项案件的调查，以提高防范金融腐败和打击金融犯罪的能力。此外，还应考虑充分利用检察机关行贿犯罪档案查询等案件系统，共同建立金融腐败和金融犯罪人员黑名单，提高不法分子的犯罪成本，从而达到预防和减少犯罪的目的。

[注释]

①李建军.中国地下金融调查[M].北京：中国金融出版社，2006：68-69.

②卢鹏.检察建议在民间融资治理中的适用[J].金融检察年刊，2012.

③俞大军.民间融资监管视野下的民行检察职能作用的发挥[J].金融检察年刊，2012.

中图分类号：D926.3

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)24-0146-02

作者简介：马增民(1966-)，男，汉族，山东东营人，法学学士，山东省东营市人民检察院，副县级检察员，研究方向：刑法；张志光(1977-)，男，汉族，山东广饶人，法学学士，山东省广饶县人民检察院，检察员，研究方向：刑事诉讼法。