经济全球化背景下的区域同城化战略思考——浅谈吉林省四平、梨树区域同城化若干问题

四平市规划局 柴冠



经济全球化背景下的区域同城化战略思考——浅谈吉林省四平、梨树区域同城化若干问题

四平市规划局 柴冠

摘 要：随着经济全球化和省级区域城市化的快速推进，出现了都市区内部的同城化现象。都市区作为城市区域化和区域一体化的重要空间载体，是城市地理学和区域经济学研究的重要前沿领域，也是近年来我国城市规划的重要实践领域。本文系统地研究了吉林省四平、梨树同城化的发展条件、发展动因等，并提出了同城化发展的具体实施方法。

关键词：同城化 区域经济 规划 战略发展

当前，全球信息一体化促进了经济全球化，并导致了世界政治、经济格局的新变化。生产力、生产关系的国际化使世界经济紧密地连为一体，经济全球化的基本动力是经贸活动的成本最小化、利益最大化。努力融入全球化经济体系和促进本国区域经济一体化是当今各国政府的努力目标。在经济全球化背景下，区域经济发展进程中呈现城市集聚新趋势，即以区域中心城市带动周围次级核心城市发展，以区域板块经济为代表的同城化开始成为我国近年城市发展的新趋势。如以“广佛同城化”、“厦漳泉同城化”、“沈抚同城化”等为代表的同城化板块经济典型已显露出强劲的发展势头。本文仅就吉林省四平市、梨树县区域同城化(以下简称四梨同城化)规划、发展的若干问题提出一些建议。

1 四梨同城化研究背景及理论依据

同城化是指两个或两个以上城市因地域相邻、经济和社会发展要素紧密联系，具有空间接近、功能关联、交通便利、认同感强的特性，通过城市间经济要素的共同配置，使城市间在产业定位、基础设施建设、土地开发和政府管理上形成高度协调和统一的机制，从而相互融合、互动互利，促进共同发展。“同城化”不是“同一化”或者“同体化”，也不是简单的规模扩张，而是形成辐射力、扩散力与竞争力越来越强的板块经济。“同城化”是经济全球化和区域经济一体化发展的客观要求，也是城市化加速发展的新模式。同城化是大都市区发展和区域经济一体化过程中的一个重要阶段，是区域城市间经济与社会发展到一定程度的必然趋势，也是大都市区建设和区域经济一体化实现的重要途径。

四平市在国家“两横三纵”城市化战略的大格局中是“吉林省中部城市群”和“沈阳都市圈”的连接点。因此，在国家新型城镇化战略实施背景下、长吉图空间发展战略下，在吉林省“强化中部、构筑支点、区域联动”的城镇发展体系下、在东北大区域交通背景下，四平市面临定位和角色的战略选择。四平市与梨树县应依托其自身的自然优势、产业优势、区位交通优势，在行政区划的基础上谋取区域战略优势，以区域经济互补网络为框架，实施“四梨同城化”，以引导全域的城市与乡村、市民与农民结成命运和利益共同体，实现以城为主、以城带乡、城乡互动、共同发展态势，发挥四平在吉林省南部发展轴上的引领作用，提升四平市的区域地位和职能，进一步增强城市综合竞争力。

2 四平、梨树区域概况及同城化基本条件

2.1 四平与梨树的区域概况

四平市位于松辽平原中部、吉林省西南部，北与松原市接壤，西与内蒙古毗邻，南与辽宁省相连，北与长春市相依，是吉林省距离沿海口岸和环渤海经济圈最近的城市。其交通区位良好，是东北重要的交通枢纽。市域总面积1.4万平方公里，其中市辖区面积1085平方公里，土地资源比较丰富，地貌类型多样，地域性差异明显。

梨树县是吉林省四平市下辖县，位于吉林省西南部，地处松辽平原腹地，基础产业是农业，梨树县位于黄金玉米带、有“东北粮仓”和“松辽明珠”的美誉。县域面积4209平方公里，户籍总人口为69.7万人，其中农业人口数量为61万。梨树县县城距四平市仅为10公里，南与辽宁省西丰、开原两县及四平市接壤，北与辽河农垦管理区相邻。

2.2 四梨同城化的基础条件

(1)四平市作为东北老工业基地之一，其工业化已经开始进入中后期阶段，城市要素向中心区外围扩散，而梨树县作为四平市的近郊县，以农业为主的产业基础决定了其对四平市区的城市空间演替、产业承接、农产品供应服务地位。(2)四平市区与梨树县毗邻，梨树县作为四平城市空间扩展方向，其空间距离必将不断缩短，如能在基础设施、重大项目的建设方面实现共享将有效降低基础投资。(3)四平市第三产业发展相对成熟，拥有健全的服务体系，高级人才汇集、社会服务设施健全。梨树县以农业为产业基础，拥有大批量剩余初级劳动者，土地资源丰富、自然环境良好。两者可通过资源整合、优势互补，实现整体经济、社会及生态效益的最大化。(4)产业结构互补。四平市的产业以特色装备制造业、绿色食品产业、现代物流业、专用汽车产业、职业教育培训业等支柱产业，为梨树县等近郊县镇提供现代服务业、科技、商务的支撑，同时梨树县的农鲜产品基地、丰富的劳动力资源及土地资源与四平市密切相关，两地各自在同城化中发挥服务中心和合作支撑的作用。

3 四梨同城化的优劣势分析

3.1 四梨同城化优势分析

(1)作为东北老工业城市，国家曾在四平布局了一系列大型项目，如以收割机、装载机、鼓风机、改装车和客车为代表的“三机两车”享誉全国。因此，有坚实的工业基础和成熟的工业物流支撑体系。(2)四平已进入文化消费需求不断上升的增长期，文化要素类型多样，文化资源存量充足，与周边城市的文化竞争力优势明显。(3)四平市位于三省要冲，交通网络发达，历史上就是东北地区最重要的交通节点。拥有四通八达的铁路干线，辖区内贯通的铁路有南北方向的京哈铁路和哈大高铁，东西方向的平齐线、四梅线，在公路方面，四平市域内分布有五条省道。(4)拥有丰富的山水资源，门类齐全、专业突出的科研、职教资源等。

3.2 四梨同城化发展劣势分析

(1)四平市主城区第三产业的服务功能尚未全部升级转型，缺乏总部经济、金融服务、科技研发等高端生产服务业。(2)技术与营销人才外流严重，职业教育缺乏明确定位，未能形成合理的高端职业教育培训体系。(3)区域同构严重，内耗竞争激烈。目前四平与周边地区的产业同构主要表现在农副食品加工、汽车零配件、换热器、风机、改装车等产业上，企业缺乏自主创新能力、缺乏核心竞争力。(4)包括土地流转等市场机制不健全、融资途径有限及内外部市场流通不畅等因素，这些严重制约了区域经济的发展。

4 四梨同城化的目标定位和战略实施

4.1 四平市的目标定位

立足省域，服务东北，双向辐射，绿色发展，打造引领战略腹地城镇参与区域竞争的核心城市，服务东北地区双钻型城市群的节点城市，示范东北地区转型发展的文化生态城市。具体目标为：吉林省中部城市群门户城市、东北地区现代制造业基地、中国北方文化生态城市。

4.2 四梨同城化的战略实施

(1)在综合考虑区域空间发展战略、综合用地布局以及对外交通体系的基础上，构建由主、次、支路共同构成的功能完善、结构合理的区域城市道路交通系统。(2)依托城市地理西北部指状带型空间实施专业化集聚策略，强化工业园区集聚和产城融合，发展集成住宅产业园区、吉辽蒙市场服务园区、先进制造业园区、南湖湿地旅游度假区等10大产业园区。依托东南部生态文化资源，实施文商旅相结合，发展上三台水库旅游度假区、山门—叶赫满族文化旅游区和二龙山水库风景旅游区。(3)规划强制预留三条120平方公里楔形绿地，楔形绿地范围内可布局苗圃、基础设施、市政设施、旅游基础设施、游赏景观设施、生态型农业设施、人防应急疏散通道等，建设用地与绿色空间比例控制为3:7。(4)适度增强建设用地市场配置的灵活性，促进土地集约、建设集聚。优先保证同城化区域的开发建设用地。加强财政支持，尤其加大对区域生态环境建设的资金支持力度，适度推动有利于促进城乡融合的行政区划调整。(5)引导人口有序流动，建立健全社会保障体系，实施公共服务向下派送，扩大城市(镇)职工养老、失业、医疗、工伤、生育保险制度的覆盖面。(6)建立起机构精简、职能综合、结构扁平、运作高效的同城化管理体制和运作机制，为四梨同城化区域发展建设提供组织保障。创新开发方式，先期成立国有控股的开发建设投资公司负责统筹开发运营，逐步与管委会职能剥离，并积极引入国内外大型投资主体从事开发建设投资。(7)强化区域战略规划对城市(镇)规划的统筹、指导作用，加强各级规划与区域战略规划的对接。实现相邻城市之间的规划衔接，开展与铁岭市、长春市、辽源市等双边或多边合作，共同组织开展规划编制或专题研究工作，从整体发展的角度考虑城际边界地区的资源配置，努力实现城乡规划的全覆盖、各类要素的全统筹、各类规划在空间上的全协调。

5 四梨同城化的战略保障

四平和梨树已经具备了同城化发展所需要的人文、经济基础条件和优越的地理优势，但真正实现四梨同城化发展还需要建立良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则，需要两地政府加强合作、协调推进。

5.1 积极推行实施共同制度

(1)推行城镇群协调发展的共同制度，为地方层面的规划和发展调控提供战略性政策框架，为生产要素在区域内的自由流动与合理配置提供制度保障。(2)为优化产业结构，推动产业转移，应在同城化区域内实施产业转移补偿制度。(3)建立市政公用行业的统一制度，政府部门的职能应从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众、对社会负责。

5.2 加紧行政区划调整

四梨核心区作为四平和梨树两个城市未来共同的发展中心，涉及到行政区域的整合问题。

5.3 城市规划统筹协调

在四梨同城化发展势态不断加快的背景下，发挥城市规划的先行性调控作用是今后发展的必然选择。按照遵循市场经济规律和城市发展规律，着眼于振兴老工业基地和实现全市经济社会又好又快发展，应坚持高起点、高标准，统筹协调、编制四梨同城化发展的战略规划，并纳入两地总体规划以起到统筹协调的作用，以充分体现城市规划的前瞻性、系统性和科学性。

5.4 政府宏观政策调控

目前，经济社会发展已经步入了新的发展阶段，国家宏观调控政策日趋规范和严格，土地、信贷、税收等经济政策地方很难突破，通过“比较政策优势”和“政策偏饭”推动区域发展已不可能。但在国家振兴东北的大环境下，四平市作为东北老工业城市，实施四梨同城化对区域经济、社会发展影响重大，必须立足东北老工业基地振兴和枢纽型城市转型的战略机遇，在局部地区和少数领域率先探索和实践，求得国家政策支持。

5.5 运用市场进行调节

四梨同城化核心区域开发与保护的投融资要尽可能实行市场化运作，以项目为载体，多方吸纳社会投资，可采取股份制的组织形式，广泛吸纳国资、民资甚至外资参与项目建设、城市建设。

世界经济全球化、区域经济一体化是人类社会经济发展的必然趋势，如何在大背景、大趋势、大环境下做好城市规划，是我们规划部门应该思考的主要问题。立足省级区域城市化开展区域同城化规划设计，是促进城市建设、繁荣经济、提高人民生活水平的有效手段。

参考文献

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[2]吴建峰，周伟林.新时期我国城市化动力机制及政策选择[J].城市发展研究，2011(05).

[3]胡玉敏，杜纲.中国城市增长的空间计量经济学研究[J].科学经济社会，2012(01).

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2016)02(a)-131-03