利益交错中的环境公益诉讼原理

肖建国



利益交错中的环境公益诉讼原理

肖建国

环境公益诉讼的逻辑起点在于无法通过环境行政执法或者传统民事诉讼制度为环境公共利益提供足够充分且有效的救济。基于公共信托理论，国家利益通常被纳入广义的社会公共利益，环境公益诉讼制度所保护的利益包括国家利益和狭义的社会公共利益。然而，环境国益诉讼与环境公益诉讼在诉讼实施权配置原理方面存在着根本区别，应当从理论和制度层面予以区别对待。只有妥善处理好国家利益、公共利益、私人利益之间的关系，才能从解释论上利用现有的法律规范构建符合基本原理且行之有效的环境公益诉讼制度。

环境公益诉讼；当事人适格；诉讼实施权；环境行政执法；公共信托

2012年《民事诉讼法》第55条规定，法律规定的机关和有关组织可以针对污染环境等损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。这为环境公益诉讼制度的建构奠定了基础，但鉴于立法者明确采取环境公益诉讼主体资格法定主义，在环境保护基本法律和单行法律进行修改前，各地环境公益诉讼实践曾经陷入僵局。2014年修订后的《环境保护法》第58条不仅将环境公益诉讼的适用范围从污染环境延伸到破坏生态，而且明确将环境公益诉讼的适格原告规定为依法在设区的市级以上人民政府部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且不存在违法记录的社会组织。然而，《环境保护法》的修改并没有终结环境公益诉讼的相关争议，除了因具体规则供给不足而沦为“公益诉讼原则”外[1]，关于环境公益诉讼所保护的利益类型以及建立在此基础上的环境公益诉讼基本原理也始终未能达成共识。顾名思义，环境公益诉讼旨在保护与环境相关的公共利益。然而，公共利益属于框架性概念，具有高度的抽象性和概括性[2]，这使得环境公益诉讼的外延具有模糊性，妨碍环境公益诉讼基本原理的形成。本文拟在反思环境诉讼保护利益类型及其关系的基础上，结合我国现有法律规定，在解释论上厘清环境公益诉讼运行的基本逻辑。

一、环境诉讼保护利益三分论的提出

但凡因环境污染、生态破坏行为遭受损害的利益均可能成为环境诉讼的确认和保护对象。根据利益归属主体的不同，因环境污染或生态破坏遭受损害的利益可以区分为个人利益、多数人利益、国家利益三种类型，其中，多数人利益又存在特定多数人利益和不特定多数人利益之分，而国家利益是基于公共利益信托而由国家代表不特定多数人持有的重要利益。特定多数人利益表现为群体利益，与个人利益同属于私人利益，为保护此两类利益而提起的环境诉讼属于环境私益诉讼，前者适用个别诉讼或者共同诉讼制度，后者则适用群体诉讼制度。不特定多数人利益属于原始意义上的社会公共利益，传统民事诉讼法学认为，只有此类利益引发的纠纷才能纳入公益诉讼的客观范围。[3]鉴于“全民所有”不能成为特定个体权利上的法律概念[4]，社会主义国家所谓“全民所有”的国家利益在宪政层面可以还原为不特定多数人利益，但因该类利益存在明确的代表者和监督者，传统民事诉讼制度足以提供保护，基于国家利益而提起的民事诉讼被学者称为“国益诉讼”[5]，以区别于真正意义上的公益诉讼。尚未上升为国家利益的不特定多数人利益因缺乏特定的利益归属主体，在行政执法难以为其提供足够充分保障的情形下，以私益诉讼（主观诉讼）为适用对象的传统诉讼制度无法为其提供必要的司法救济。因此，与实体法学者将弱势群体的私人利益上升为公共利益不同，尽管承认有必要在举证责任分配等方面向弱势群体适当倾斜，但程序法学者向来将公益诉讼制度的保护范围限定为不特定多数人权益。

然而，环境法学者则似乎对环境诉讼所保护的利益类型存在广泛的争议。一元论者认为，作为环境诉讼保护对象的环境权属于复合性的、突破了传统公权与私权二元划分的新型权利，并据此将环境诉讼界定为独立于传统三大诉讼模式之外的一种新型的诉讼类型。[6]二元论者将环境诉讼所保护的利益区分为环境公益和环境私益。[7]三元论者认为，环境诉讼所保护的利益可以类型化为环境个益、环境众益、环境共益（狭义的环境公益），其中，环境个益、环境共益（狭义的环境公益）分别属于环境私益诉讼和环境公益诉讼的保护对象，但基于环境众益提起的诉讼系属私益诉讼（主观诉讼）抑或公益诉讼（客观诉讼）则存在不同的见解。有的学者将环境众益理解为群体利益而将其作为环境私益诉讼的保护对象[8]，有的学者则将环境众益界定为不特定多数人利益而主张将其纳入广义环境公益诉讼的保护范围。[9]显而易见，环境众益指向多数人的环境利益，但环境法学者对其所指向的环境利益主体是否特定则存在着不同的理解，表面上根本对立的观点背后隐藏着基本共识：为保护不特定多数人利益而提起的环境诉讼属于公益诉讼，而为保护特定多数人利益而提起的环境诉讼属于私益诉讼。故江必新教授曾提出“公益诉讼=共益诉讼+众益诉讼”的公式。[10]然而，在《民事诉讼法》第55条与《环境保护法》第58条均强调污染环境或破坏生态的行为只有损害社会公共利益才是环境公益诉讼的适用对象的情形下，仍有学者将据此提起的诉讼界定为具有“众益”形式的私益诉讼。[11]对此，合理的解释只能是，部分环境法学者坚决认为，只有为救济生态或环境本身所遭受的损害而提起的诉讼，才能称之为环境公益诉讼，至于为保护不特定多数人环境利益而提起的诉讼，则仍然没有摆脱其私益诉讼的本质属性。

由此可见，程序法学者将环境公益诉讼界定为旨在保护不特定多数人环境利益的诉讼，而环境法学者则认为真正的环境公益诉讼仅限于旨在预防和修复环境或者生态本身所遭受损害的诉讼。按照环境法学者的理解，环境利益是一种与人格利益（环境因与人类的生命和健康等人格利益息息相关而蕴含的利益）和财产利益（环境因充当许多财产获取和实现条件而蕴含的利益）相并列的人之利益，是指因环境具有多种生态服务功能而蕴含的利益[12]（P56-60），只有对环境本身造成损害而导致环境功能退化或丧失，才构成对环境公共利益的损害。[13]按照这种逻辑，只有旨在要求预防或修复环境生态服务功能的诉讼才属于环境公益诉讼，而旨在保护不特定多数人利益以及国家利益的诉讼则属于环境私益诉讼的范畴。与此同时，鉴于不存在足以脱离消费者而单独存在的客观利益，消费者权益保护领域不存在公益诉讼的适用空间。[14]然而，一方面，旨在保护不特定多数人利益的环境诉讼中的当事人适格问题与旨在预防和修复环境或者生态损害的环境诉讼中的当事人适格具有同质性，均因缺乏直接利害关系人或者有效的法定利益代表人而有必要通过实体赋权或者程序赋权的方式寻求最佳形式当事人。另一方面，预防和修复环境或者生态损害只是手段，防止环境生态服务功能遭受损害或者恢复环境生态功能才是环境公益诉讼的目的，而环境生态功能的维护或修复关系着不特定多数人（包括当代人和子孙后代）的利益。[15]从环境科学上讲，污染环境或者破坏生态的行为首先对环境本身造成损害，而特定或者不特定多数人的人身或者财产利益系因环境本身遭受损害而间接遭受损害。[16]与此相似，特定或者不特定多数人的人身或者财产利益将因环境生态得以维护或修复而获得救济。对环境或者生态本身的损害以及对不特定第三人环境利益的损害是从不同角度描述相同的损害事实，前者侧重于直接遭受损害的客体，后者彰显间接遭受损害的主体，环境生态服务功能系以不特定多数人作为服务对象，故两者具有共通性。环境法学者关于“环境公益诉讼的目的就是预防和救济‘对环境本身的损害’”[17]（P4）的论断未免过于片面，而认为“不特定多数人的相关权益……本质上仍为个体相关的私人利益”[18]的观点在程序法上无论如何都难以成立。这是因为，诉讼法意义上的公益诉讼主要解决不特定多数人利益遭受损害或者存在遭受损害的现实危险时找不到直接利害关系人充当适格主体的技术难题，如果案件没有起诉资格之障碍而可以利用现有的制度加以解决，则不被认为是公益诉讼。[19]

综上所述，程序法学者将环境公益诉讼的保护对象界定为不特定多数人的环境利益，而环境法学者则认为环境公益诉讼仅指向预防或者修复环境生态损害，但预防或修复环境生态损害说到底还是为了确保不特定多数人得以（继续）享有环境生态服务功能，而不特定多数人享有生态服务功能的非排他性权利被某些学者归纳为环境权。[20]实际上，程序法学者与环境法学者对环境公益诉讼的保护对象范围的理解具有内在一致性，均将特定多数人利益以及国家利益排除在环境公益诉讼的适用范围之外。然而，污染环境或者破坏生态的行为在造成环境生态服务功能减损之前通常需要对国家或集体所有的自然资源所有权造成现实侵犯，而特定多数人因对自然资源享有开发利用权利或者环境生态服务功能减损而遭受财产或者人身损害。社会生活本源上是由私人领域、国家领域、公共领域所构成[21]，而且不同领域内的主体享有不同的利益。[22]鉴于污染环境或破坏生态的行为可以同时损害不同领域内不同主体的不同利益，笔者采取环境公益、环境国益、环境私益三分法，并将特定多数的环境私益称为“环境众益”，本质上属于群体诉讼，相应地，环境公益仅指以不特定多数人为主体的“环境共益”，但因环境公益与环境共益所指相同，故没有保留“环境共益”概念之必要。

二、国家利益的实现对公益与私益诉讼利益的阻却

《宪法》第9～10条、《物权法》第46～49条、《煤炭法》第3条、《草原法》第9条、《海岛法》第4条、《野生动物保护法》第3条、《土地管理法》第8条、《海域使用管理法》第3条、《矿产资源法》第3条、《水法》第3条、《森林法》第3条、《香港特别行政区基本法》第7条、《澳门特别行政区基本法》第7条等规定，包括土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、矿藏、水流、海域、野生动植物资源等在内的非生物环境资源以及野生动植物资源（含野生微生物资源）原则上都属于国有，由国务院代表国家行使相关所有权。污染环境或者破坏生态的行为通常会对生物资源或者非生物资源（以下合称为“自然资源”）造成直接损害，故环境诉讼中的国家利益通常表征为政府以国家名义要求回复所有权圆满状态。诚然，自然资源造成损害通常会引起生态系统混乱，从而影响自然资源产品和环境生态服务功能的供给，对自然资源享有开发利用权的主体将因此遭受财产损失，不特定多数人因环境生态服务功能下降而可能遭受物质性或财产性不利益影响，因前述潜在不利益影响转化为现实损害而承受私人利益损害的特定（多数）人享有侵权责任法上的请求权。基于《物权法》上确立的平等保护原则[23]，国务院或者法律另行规定的其他公权力机关（《物权法》第45条）代表国家要求污染环境或破坏生态者以停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等方式承担侵权责任。其中，停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状等责任承担方式在恢复所有权圆满状态的同时，有利于恢复或改善不特定多数人生存所依赖的生态系统服务功能（公共利益），也可能有助于预防或消除对特定自然资源享有开发利用权的特定（多数）人的利益实现（私人利益），还可以促使已经遭受损害的主体不再承受物质性或精神性不利益影响（私人利益）。然而，倘若以赔偿损失方式承担侵权责任，鉴于国家获得的环境损害赔偿金将直接纳入国库，而并非直接用于环境治理，遭受损害的自然资源或生态系统并没有因此而获得补救，生态系统提供物质产品或者生态产品的功能并没有得以恢复，国家利益的实现并没有在客观上直接带来保护公共利益和私人利益的效应。污染环境或破坏生态的行为人向国家支付环境损害赔偿金将导致其外部成本内部化，只要环境损害赔偿金足够让行为人吐出其非法利润，甚至要求环境侵害者承担超出被破坏的环境经济价值的赔偿[24]，作为经济理性人的生产经营者将具备不再从事污染环境或者破坏生态行为的动力。更为重要的是，国家利益的实现主要依靠的手段是环境行政执法，这是因为，行政机关将公共诉讼作为新型社会管理手段，在某种意义上是将一个“强势机关”解决不了的纠纷转交给作为“弱势机关”的法院，不仅周期延长、成本增加，而且其实效性也很难让人产生乐观期待[25]，实践中此类问题已经较为突出。*2014年11月，大连市环境监察支队就发现大连日牵电机有限公司存在严重污染环境问题，大连市环保局为此下发了行政处罚决定书，但结果却不了了之。北京市昌平区都市芳园小区湖泊被污染一案也是如此。都市芳园小区业主曾多次向政府反映举报，随后，昌平区城市管理综合行政执法监察局经过调查，于2014年10月下达了责令改正通知书，但施工企业仍我行我素。证据确凿、明明白白的两起环境污染案，因政府职能部门无能为力，最后只能靠社会公益组织来进行诉讼。做好环境保护工作，政府还是应担当起首要的责任，环境公益诉讼只是发挥公众社会力量的一个渠道。参见晓剑：《环境公益诉讼案背后是政府职能部门的“无奈”》，载《中国劳动保障报》，2015-08-05。鉴于行政执法手段具有局限性（如修改前的《环境保护法》普遍被指责行政罚款不足以迫使污染企业吐出全部不法收益），不少学者倾向于保留环境行政执法部门利用环境司法权的合理空间，即“环境行政机关只能对与自身管理职责相关的事务在穷尽行政救济仍无法使环境损害得以弥补的情形下提起环境公益诉讼”[26]。

根据上述分析，自然资源所有权的行政或司法保护在客观上具有预防或者救济公共利益和私人利益的效果。在国家利益的行政保护（行政执法）或司法保护（国益诉讼）足以遏制环境污染或生态破坏行为的情形下，公益诉讼与私益诉讼就不再存在要求被告停止侵权、消除危险、排除妨碍的必要。与此同时，在国家利益的行政保护或司法保护已经迫使被告恢复原状并因此使得环境生态服务功能得以恢复的情形下，公益诉讼与私益诉讼就不存在要求恢复生态服务功能之必要。只有在有关部门怠于保护国家利益或者国家利益实现的结果并不能确保环境生态服务功能得以恢复时，才存在提起环境公益诉讼的必要。鉴于此，两大法系公益诉讼制度的设置均存在行政执法前置主义的传统，如《美国清洁水法案》第304条、《德国环境损害预防及恢复法》第11条等均将行政执法前置于环境公益诉讼。尽管我国《民事诉讼法》与《环境保护法》对此并没有作出明确规定，但《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《决定》）关于“提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼”的规定暗含着行政执法前置于公益诉讼的逻辑，而最高人民检察院公布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》第3～4条明确将督促纠正违法行政行为或者依法履行职责作为检察机关提起公益诉讼的“诉前程序”。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）第20条和《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第286条要求人民法院受理环境民事公益诉讼（含国益诉讼）后10日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门；《环境民事公益诉讼解释》第26条规定，人民法院应当准许原告以负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现为由的撤诉申请。至于原告全部诉讼请求因环境行政执法而获得实现但又坚持诉讼的，司法实践中通常采取驳回诉讼请求的做法。从理论上来分析，在环境公益诉讼案件或者环境私益诉讼案件系属法院后，环境行政执法或者环境国益诉讼足以使原告全部诉讼请求得以实现的，原告已经丧失诉的利益，案件继续审理纯属浪费司法资源和徒增诉累，除非根据《行政诉讼法》第74条第2款第（二）项以及第50条第3款的规定作出确认具体行政行为违法的判决，否则人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。诚然，在国家利益的实现不能确保公共利益与私人利益获得（全部）实现的情形下，法律规定的机关和有关组织可以提起补充性公益诉讼，而因污染环境或破坏生态行为遭受私人权益减损的特定（多数）人也可以相应的侵权责任诉讼以谋求受损权益获得完全弥补。鉴于国家利益的实现通常以对污染环境或破坏生态事件进行调查取证为条件，并且对污染环境或破坏生态事件的调查受制于特定的时空条件，环境行政执法中收集的证据可以在后续环境诉讼中作为证据加以使用；在环境国益诉讼中已经被法院认定的事实有利于公益诉讼或私益诉讼原告的，鉴于被告已在国益诉讼中享有充分的攻击防御机会，故后续环境公益诉讼与环境私益诉讼无需举证证明；原告因未参加国益诉讼而未能进行攻击防御，故被告主张已被国益诉讼认定的不利于原告的事实，原告需通过相反证据予以推翻。

三、公共利益的实现方式与环境公益诉讼

环境生态服务功能具有鲜明的公共利益色彩，鉴于公共利益的存在使得行政公权力机关干预市民生活具备正当性基础[27]，预防和修复环境损害应当成为政府的职责。然而，公共管理学的研究成果表明，政府并不是公益物品的唯一提供者，现代国家正在将原来由其独自承担的责任转移给各种私人部门和公民自愿性团体。[28]对于环境损害之预防和修复而言，以环境公益诉讼为核心的私人执法在当代中国具有诸多独特价值。首先，我国仍属于发展中国家，环境生态利益与经济利益发生冲突并让位于经济发展利益的情形较为普遍，环境污染或生态破坏屡禁不止，加上造成环境损害的行为通常具有常发性、随机性、难以监督性[29]，政府不可能投入足够多的资源建立庞大的环保监控系统，指望单纯依靠行政执法治理好环境污染问题，只能是天方夜谭。[30]其次，在公权力主导的环境生态服务功能损害的预防和修复活动中，政府失灵现象时有发生，主要表现为地方政府为了片面追求GDP和财政收入而对污染企业“开绿灯”的地方保护主义、环保执法部门为了追逐部门利益而倾向以罚代刑的部门保护主义以及环保执法人员易于被“俘获”而放任污染环境或破坏生态行为发生的执法腐败问题。[31]再次，鉴于环境行政执法面临政绩考核、财政体制、管理体制、社会观念等外部强大阻力，以及执法能力不足和执法动力缺失等环保部门内部问题，在环境执法的有效性与效率受到极大影响的情形下[32]，人们对行政部门和司法部门实施环境法律、监督公权力的态度与能力保持高度怀疑和不信任[33]，环保部门和检察院提起环境公益诉讼的实践大多被指责为不成体系的为了各类无关环境公益的政治作秀[34]，故有学者倡导将环境公益诉讼的“原告资格范围局限于环境非政府组织”[35]。复次，鉴于公共利益与个人利益之间既可能相互一致，也可能相互冲突[36]（P40），污染环境或破坏生态的主体本身也对环境存在私法上的利害关系，预防或修复环境损害的行政执法或环境司法在本质上均为了解决双方分别代表的环境公益与环境私益之间的紧张关系[37]，在污染环境或破坏生态的行为虽不违法但却造成环境损害的情形下，鉴于行政执法遵循法无明文规定即禁止原则，无法实现保护公共利益的目的。最后，如果将预防和修复环境损害的职责和/或公益性诉讼实施权排他性赋予环境执法机关，则必须赋予环保组织和/或公民以提起环境公益诉讼的权利，否则，政府失灵将直接导致环境损害根本得不到预防或修复，而我国《环境保护法》和《行政诉讼法》等普遍尚未确立环境行政公益诉讼制度。即使通过解释论上的努力勉强认为我国立法者已经默许符合法定条件的社会组织有权提起环境行政公益诉讼，原告胜诉的行政公益诉讼判决能否最终获得实现，仍然取决于地方人民政府对待法院确定判决的态度。

实际上，在现行司法机关人财物管理体制下，法院是否具备足够的胆量对同级政府及其职能部门“说三道四”不无疑问，故《决定》要求改革司法机关人财物管理体制。《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》和《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》均明确提出推动省级以下地方法院、检察院人财物统一管理体制改革，但司法机关人财物改革牵涉诸多利害关系，恐怕并非司法机关本身所能左右，最高人民法院采用“配合中央有关部门”的表述已经充分说明了该项改革任务的艰巨性。在地方人民法院难以完全摆脱地方人民政府在人财物等资源配置方面施加影响的情形下，跨行政区划的环境公益诉讼制度在某种程度上能够起到治标的作用。

综上所述，以预防或修复环境损害为内容的环境公共利益的实现方式存在公共执法和以环境公益诉讼为典型的私人执法两种模式，其中，环境执法机关与检察机关提起的环境公益诉讼具有公共执法与私人执法的双重属性。环境公共执法具有显著的优势，也是欧盟环境保护法的发展趋势，但鉴于我国环境公共执法公信力较低以及现行国家机关管理体制难以彻底摆脱地方保护主义和部门保护主义的影响，确有必要赋予公权力机关以外的私人（社会组织和/或有关公民）以公益性诉讼实施权。作为私人执法方式，环境公益诉讼对环境行政执法具有监督和补充双重功能。其中，以作为有损环境生态服务功能的行政行为或者拒不履行环境公共利益保护法定职责的行政主体为被告的环境公益诉讼，被称为环境行政公益诉讼，主要发挥监督公共执法的功能。以污染环境或破坏生态的责任主体为被告，要求其承担停止损害、消除危险、排除妨碍、恢复（环境生态服务功能的）原状等职责的，被称为环境民事公益诉讼，主要发挥补充公共执法的功能。诚然，环境民事公益诉讼在某种程度上也具备监督环境公共执法的功能，如《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》第3条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内通报对被告行为负有监督管理职责的环境保护主管部门。环境保护主管部门收到人民法院受理环境民事公益诉讼案件线索后，可以根据案件线索开展核查；发现被告行为构成环境行政违法的，应当依法予以处理，并将处理结果通报人民法院。”鉴于我国环境行政执法手段并没有将责令行政相对人恢复环境生态服务功能涵盖在内，故环境行政执法通常仅会消除或减轻继续审理预防性环境公益诉讼请求的必要性，但并不会因此导致旨在修复生态损害的环境公益诉讼请求丧失诉讼利益。也正是因为我国现行环境行政执法手段通常并不能实现修复环境损害的目的，环境行政执法难以全面保护环境公共利益，所以强化环境民事公益诉讼制度建设才具有重大价值。

四、环境公益的实现对国益与私益诉讼利益的阻却

污染环境或破坏生态的行为侵犯国家自然资源所有权的，法律规定的机关采取行政执法措施或提起环境国益诉讼，旨在救济环境经济功能所遭受的损害。与此不同，基于污染环境或破坏生态的行为对环境公共利益造成的损害，法律规定的机关采取行政执法措施或者法律明确授权的机关或有关组织提起环境公益诉讼，旨在救济环境生态服务功能所遭受的损害。即使自然资源所有权恢复圆满状态，也未必足以完全恢复环境的生态服务功能，而对于不涉及自然资源所有权损害的污染环境或破坏生态而言，预防或修复环境生态服务功能的宗旨根本无法通过国家利益的实现得以间接实现。鉴于此，预防环境生态损害必然有助于维持资源所有权圆满状态和避免环境私人利益遭受损害，但是，修复环境生态损害却不必然有助于恢复资源所有权圆满状态或者救济特定（多数）人的环境私益，因为环境生态服务功能与自然资源的归属或者利用状态并不存在必然联系，如遭受污染或破坏的生态环境无法完全修复的，实践中通常采取“异地补植”方式对环境生态服务功能进行修复[38]，《环境民事公益诉讼解释》第20条第1款也已经承认这种做法的妥当性。鉴于此，在环境公益诉讼已经成功防止国家的自然资源所有权遭受损害或者已经圆满恢复国家对自然资源所有权的情形下，在客观上不再存在提起环境国益诉讼的利益。

鉴于环境公共利益是自然人得以独立享受的共同善，自然资源的归属关系并不影响环境生态服务功能的共同性。[39]换言之，无论作为生态系统原有或新增构成因素的自然资源归属关系如何，环境生态服务功能的恶化及其恢复均与（特定地段的）自然人存在潜在或现实的利益关系。环境生态服务功能遭受现实损害或者存在遭受损害的紧迫威胁的，除非国家利益和/或私人利益的实现足以彻底恢复环境生态服务功能，否则在客观上存在通过公共执法或者补充性私人执法手段实现环境公共利益的必要。相应地，如果环境公共利益的实现足以预防或者救济私人利益，则另行提起环境私益诉讼的利益不复存在。诚然，环境公共利益的实现通常只能使得防御型环境私益诉讼丧失诉讼利益，因而，受害人提起的旨在填补损失的损害赔偿型环境私益诉讼则不因此而丧失诉讼利益。换言之，在环境私益诉讼中，环境公共执法或者环境公益诉讼使得环境生态服务功能得以完全恢复的，鉴于私人合法权益已经不可能再遭受损害，停止侵害、排除妨碍、消除危险等防御型诉讼请求已经不存在实体审理和判决的必要。但若环境私益诉讼还存在旨在填补私人损失的其他诉讼请求（包括指向私人财产的恢复原状在内），则环境私益诉讼仍有续行的必要性，只是防御型诉讼请求在理论上应当予以驳回。由于防御型诉讼请求的审理通常构成损害赔偿型诉讼请求的前置性条件，实务操作上宜在判项中对环境公共利益的实现已经足以全面实现防御型私益诉讼请求的事实予以确认，并在此基础上处理损害赔偿型诉私益诉讼请求。

五、环境私益的实现对国家利益与公共利益的保护

污染环境或破坏生态的行为通常将直接或者间接造成私人合法权益受到损害。为了预防或救济合法权益遭受损害和节约合法权益保护成本，私人通常具备足够的动力促使有关部门启动相关行政程序。比如，向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报存在污染环境和破坏生态行为的单位或个人（《环境保护法》第57条）。再如，向上级机关或者监察机关举报拒不依法履行职责的环境保护主管部门和其

他负有环境保护监督管理职责的部门。然而，环境私益的实现并不必然依附于环境公益的实现。一方面，环境污染或生态破坏的私益受害人所要求的损害赔偿金额对于造成环境污染或生态破坏的生产经营者来说可能微乎其微，在个别环境私益受害人先行发现并积极谋求救济的情形下，为了避免违法行为被公共执法部门发现或者诱发大规模环境私益受害人积极索赔，生产经营者可能会向私益受害人进行充分甚至超额补偿以换取其保密承诺。因此，环境私益的实现未必需要通过环境侵权诉讼的形式，也可以采取协商和解、调解等诉讼外纠纷解决方式予以实现，而且未必能够对国家利益和/或公共利益发挥间接保护的功能。另一方面，私益受害人将造成环境污染或者生态破坏的责任主体诉诸法院并提出诸如停止排污、恢复原状等防御型诉讼请求的，此类环境私益诉讼因可能间接对公共利益造成积极影响而被认为带有一定公益色彩[40]，然而，即使私益受害人克服在知识和精力上的限制而获得胜诉判决，鉴于环境私益诉讼确定判决效力的主观范围具有相对性，因而也不能彻底保护环境公共利益。[41]

实际上，诚如学者通过比较法研究所表明的，由于环境污染行为在多数情形下是由合法的、能够增进社会利益且难以避免的企业经营行为造成的，因此，排除妨碍、消除影响在两大法系的实践运用均较为严格，相关制度设计均以“利益衡量”和“均衡论”为逻辑起点，通过运用“均衡衡平”原则，进一步进行利益比较，自由裁量，认为确有排除侵害的必要时才得准许，以更好地兼顾企业利益和保护公众权益、维护社会公平正义的需要。[42]在环境公益诉讼中，环境生态服务功能尚且未必能够压倒性说服法官支持采取排除妨碍、消除影响措施*可以作为佐证的是，根据《环境保护法》第60条，采取责令污染企业停业、关闭的措施必须由县级以上人民政府环境保护主管部门报经批准权的人民政府批准，而且没有进一步规定若发生地方人民政府庇护企业而不采纳环境保护部门建议的情形时如何处理的具体措施。（参见常纪文：《新〈环境保护法〉：史上最严但实施最难》，载《环境保护》，2014[10]）在中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心诉贵阳市A造纸厂水污染责任案中，原告诉请被告立即停止向河道排放污水，消除生产废水对其下游南明河及乌江产生的危险，经专家评估，该诉讼请求只有通过造纸厂关停才能彻底实现。按法律规定，环境保护法庭不能直接判决被告关停生产线，环境保护法庭在执行中充分发挥了环保行政职能部门的作用，向环保行政职能部门发出了协助执行通知书，要求环保行政职能部门报经人民政府同意，对被告作出关停措施。考虑到被告所在地附近还有几家污染南明河的造纸厂，环境保护法庭向乌当区环保局发出了法律意见书，要求环保局对这些造纸厂进行查处，乌当区环保局对相关几家造纸厂进行了行政处罚，并采取了限期治理等措施。参见赵军主编：《贵阳法院生态保护审判案例精选》，7-16页，北京，人民法院出版社，2013。；在环境私益诉讼中，因环境污染或生态损害遭受损害的私人权益的救济，就更难以说服法院支持关闭污染企业等防御型诉讼请求了。

更为重要的是，为保护特定（多数）人合法权益而采取的预防或救济措施未必有利于环境生态服务功能的恢复。换言之，因污染环境或破坏生态行为遭受人身或者财产损害的特定（多数）人提起的环境侵权诉讼，在客观上可能有助于恢复自然资源所有权圆满状态和环境生态服务功能，主要表现为停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等防御性诉讼请求，但在环境私益诉讼中，停止侵权仅指被告停止对原告本人所进行的侵权行为，其消除影响仅指要求被告消除破坏或者污染环境行为对原告所造成的影响，其恢复原状仅能要求被告恢复原告在遭受侵害前的权益状态。

诚然，因污染环境或破坏生态行为致使其合法权益遭受损害的个人或者单位提起环境私益诉讼通常能够引起人们的普遍关注，社会舆论通常会促使环境行政执法部门积极采取相应的措施，人民法院可以根据环境私益诉讼案件的审理结果向环境行政执法部门发出司法建议，检察机关和监察部门也可能根据环境私益诉讼案件而采取相应的监督措施。所有的这些旨在保护环境公共利益的公法措施将在客观上放大环境私益诉讼的社会效果，但均带有不确定性因素，不足以成为环境公共利益保护的常规进路。

综上，以环境私益诉讼兼顾保护环境公共利益的功能作为反对设立环境公益诉讼制度的理由是不足以成立的。即使我们承认环境私益诉讼在客观上可能具备间接保护国家利益或者公共利益的社会效果，但受环境私益诉讼确定判决效力相对性原则的影响，环境私益诉讼不可能代替环境国益诉讼和/或环境公益诉讼的功能。即使构建完善的环境私益诉讼与环境公共执法衔接机制，也不能解决环境公共利益保护中的政府失灵问题。

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（责任编辑 李 理）

Principles of Environmental Public Welfare Litigation with Interlaced Interests——Focus on Environmental Civil Litigation of Public Welfare

XIAO Jian-guo

（School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872）

Environmental public interest litigation starts from the failed application of administrative enforcement of environmental law and traditional civil procedure system to get sufficient and effective remedies of environmental public welfare.Based on the public trust theory，national interests are usually included in the broad sense of public interest，and hence environmental public welfare litigation protects not only narrowed social public interest but also national interest.However，since national environmental welfare litigation differs from the public case in configuration principle of the litigation implementation right，they should be dealt with differently from both theoretical and institutional level.Only if the relationship among national，public and individual interest be handled properly can reasonable and effective environmental public welfare litigation system be constructed in line with the basic principles and the use of existing legal norms from the interpretation theory.

environmental public welfare litigation；qualification for the proper party；right to sue or to be sued；administrative enforcement of environmental law；public trust

中国人民大学科研基金研究品牌计划（中央高校基本科研业务费专项资金资助）“民事纠纷的多元化解决机制研究”（10XNI033）

肖建国：法学博士，中国人民大学法学院教授，民商事法律科学研究中心研究员，博士生导师（北京 100872）