业主的备忘录

李燃+江枫

按照省厅的统一部署，2011年5月，J市审计局组织开展了对所辖县区的农村公路改造工程项目专项资金的审计。在对D县的审计过程中，审计人员意外发现项目业主单位——某镇镇长的笔记本上有笔奇怪的备忘记录，进一步追查，牵出县交通局违规收费、虚报工程项目套取中央项目资金、私设“小金库”等严重问题。相关人员依法得到了处理，该项目获当年全省优秀审计项目。

好牛的交通局长

农村公路改造工程项目资金主要来源于中央财政安排的车购税专项。为了搞好这次专项审计，省厅投资审计处牵头，各设区市审计局统一下达审计通知、出具审计报告和审计决定，具体组织实施由各县审计局负责，各设区市局派人分片督导。

这天上午十点半，J市审计局投资审计科李科长和审计人员林新来到D县审计局，利用上午剩余的一个多小时，听取该县车购税农村公路项目专项资金审计进展情况汇报。

D县农村公路改造项目审计主审马一平代表审计组，先是分别从项目管理和运作模式、项目资金到位情况、项目实施进展情况等简单做了汇报，进而重点介绍审计初步发现的一些问题，如截止审计日，省、市、县三级财政都没有任何配套资金到位，县交通局机关经费还挤占挪用了公路建设专项资金。“但县交通局对挤占挪用专项资金的审计认定死不认账，”马一平说，“这个局长很牛，听说财政监管人员要求交通局提供农村公路建设的有关资料，也多次遭到拒绝。”

李科长说，“牛好，你们通知一下交通局，下午去他们那儿，就说市审计局要了解该县的车购税农村公路项目组织实施情况。”

下午在县交通局简单交谈后，牛愧局长对县审计局认定的挤占挪用公路建设专项资金一事还是矢口否认，说不能根据交通局财务收支倒挂就来定性挤占挪用专项资金，这是推理，不是证据。

李科长他们初次与县交通局见面，没有什么结果。回到县审计局，审计人员商量下一步的审计行动。李科长请示局领导后，决定和林新留下来与县审计组兵合一处，人员打乱分成两个小组。两个小组根据前期搜集掌握的资料，分别对县交通局机关财务与项目资金拨付情况再次核实，并将审计期内建设项目数据录入电脑，搜集整理有关设计施工图纸、资金计划和拨付情况等。做完这些事后，两个小组分别到项目上去实地查看。

实地查看发现县交通局和乡镇业主提供的项目资料很多都不相符，有的资料还不齐全，被审计各方左左右右、翻来覆去的解释叫审计人员搞不清头绪。审计组要求乡镇通知施工方到场，但只有部分施工方到场接受审计人员的询问，其余施工方多种借口到不了。而到场的施工方几乎没有一个可以提供工程项目施工的财务收支资料。

通过实地测量，工程量似乎没有问题，但工程竣工时间就很难界定了，这么耗下去，一定不会有什么结果。怎么办呢？

乡镇业主的备忘录

李科长再次改变策略，吩咐审计人员利用双休日，调阅了县审计局以前年度的审计档案，包括移民建镇、以工代赈、老建扶贫和农业综合开发项目涉及的公路建设资料。

审计组对照D县的交通图，采用删除法，把以前年度各项资金安排实施的农村公路工程建设项目用红线标出来，本次实施的农村公路改造和通达工程的公路用蓝线标记，红线与蓝线有交叉重复的地方作为审计抽查的重点，花了两天时间，审计组确定了五条公路作为审计重点，再次上路实地查看。

通过一个星期有针对性的重新实地取证，并据此实施的工程造价审计，审计得出审计结论：一是该县为多获得中央补助资金，重复申报、多报公路改造里程18公里，从而多获得中央补助资金450多万元，以弥补县交通大楼工程建设资金和机关行政经费的不足。二是有4个项目在实际实施过程中，未经原计划审批部门批复同意，就自行修改公路建设标准。

挤占挪用中央补助资金的问题得到证实，其他都是各县存在的共性问题，审计组打算把审计资料整理下，与被审计单位交流一下情况就结束外勤审计。

六月中旬，某镇的镇长到审计组的办公地点，听取审计组对他们镇农村公路改造项目的审计情况。审计组每提到一个问题，他都会把随身带的笔记本拿出来翻一下，说到激动处还拍打着他的笔记本，打保票说，这个没问题，我记得很清楚。林新要求看他的笔记本。不错，本子上是这么记载的，他又随手翻过一页，看到有笔流水账，上面写着：某月某日，付某老板工程款60万元，但60万元后多了“-4万元”几个字。

林新好奇，就问“这减去4万元是什么意思，少付了他工程款吗？”

镇长说，“怎么会少付，那些包工头来头都大得很，要少付他钱还得了。”

“那你这个记号是什么意思？”

镇长吱吱唔唔，一会说是上次多付了他的款，一会说是工程项目先开发票，后付款，开发票缴的税由镇政府垫付，所以这次付款扣收。林新没有放过这一重要的细节，项目业主的备忘录绝对不是这么简单，里面一定隐藏了什么重要的信息。那会是什么呢？他要求镇长提供相关的印证材料，如果材料没带在身边，审计组派人和他一起去镇里取。

看到审计组这么较真，镇长说了实话，“这是县交通局向施工方收取的项目咨询费、设计费、监理费，由镇政府在支付工程款时扣收，而镇政府在向县交通局申请拨付时，交通局要镇政府先用现金交纳上述费用，才肯在资金拨付申请书上签字盖章，资金拨付申请书也才能进入下一道程序——会计管理中心审核拨付。”但付款发票在施工方，镇政府不能提供，而施工方一时又到不了场。

“设计、监理费怎么由施工方负担？农村公路改造项目的设计与监理费不是已经列入项目预算，并已由市设计院和市工程监理公司开票结算付款了吗？”审计人员重新审阅了审计取证记录，审计底稿上明确记载了设计费和监理费凭税务发票结算付款，在项目资金中列支。这里又冒出个施工方负担的设计、咨询、监理费，这不正常！

外围补充证据

审计人员决定先不去县交通局证实，而是分组同时去延伸审计过的几个乡镇，叫所到乡镇事先电话通知施工方到乡政府。这回直奔主题，问设计、监理、咨询费的收取情况。有个别施工方到了现场，说扣收这些费用属实，但他们不承认这笔支出，“工价本来就很低，要这样肯定亏，等到最后结算时再找交通局算账，”并且还说，“县交通局也承诺不会让我们吃亏，最后会在工程款上补偿给我们。”有老实稳重的包工头还带来了收费发票。咨询费、设计费和监理费三项收费收取标准约占工程价款的百分之十五。

审计组获取了施工方的询问笔录，并复制了收费发票。返回县城，通过协调，调取了县地税局发票发放和缴销情况，筛选得出收取上述“三费”的有力证据。

第二天上午一上班，审计人员对县交通局的出纳库存进行突击盘点。以为外勤审计结束快进入审计情况反馈的财务人员，完全没有料到审计会杀个回马枪，刚把审计进点时转移的“小金库”资料放回保险柜，就被审计逮个正着。

在县审计局局长办公室里，交通局长牛愧在铁证面前却不承认违规收费，通过4张出纳个人活期存折私设“小金库”360余万元的事实。他与市、县审计人员激辩，说项目运作经费紧张，财政预算安排的交通事业费根本不足以维持机关的正常运转，历时几年的公路改造建设项目不得已才收费，但不是违规。他特别强调，一是开了发票，按规定提供了设计与监理服务，并履行了纳税义务，况且所有收费都是对方同意的，有与村委会的协议，支出是在村民自筹资金中解决的，不能说是截留专项资金。审计组要求其提供与村委会的协议和村民自筹资金的收支情况，他说与村委会的协议不在审计范围内，他没义务提供。

审计人员早就防了他这一招，明确告诉他，首先，所有乡镇的村财乡管账上都没有反映农村公路改造项目村民自筹资金支付“三费”的情况，按比例收取“三费”的收取依据是下拨农村公路改造和通达工程专项资金;其次，乡镇业主和施工方证实，“三费”的收取是在资金拨付审批时强行收取的，不先交费，就不办拨款审批手续，这一点有各乡镇和施工方的审计询问记录，以及开票交费时间与资金审批拨付时间的先后来佐证;最后，交通局本身属于审计范围，他与外界发生的任何经济往来都应接受审计，何况是中央投资的建设项目。

没想到审计组的针锋相对，却惹恼了牛愧局长，他把茶杯往茶几上用力一摔，气呼呼地说，“你放屁，你以为就你审计是执法单位，我们交通局也是执法的，谁不知道执法是怎么回事，这点屁事拿出来说，吓唬谁啊？”说完离席而去。审计交谈不欢而散。

牛局长再也不牛

审计组及时将这一情况向D县县长反映，通过政府领导施加压力。县长听后很不高兴，立即电话找来交通局长牛愧，对他提出了严厉的批评，要他主动向审计组认错，并积极配合审计组把情况搞清楚。县长在这件事上这么维护审计组，并不是因为李科长他们是市审计局的，得罪不起，主要是这位交通局长仗着省交通厅长是他亲叔，本县的主要公路和农村公路建设改造都是他跑省里要项目、要资金，常这样，不仅不把县财政局长放在眼里，连他县长有时也不在话下，安排下去的事总找各种理由推诿搪塞，要不是县委书记说这人是颗摇钱树，早就把他给撤换了。这回竟然得罪市审计的人，正好借题发挥，杀杀他的傲气。

接受了交通局长的道歉，审计组追溯审计了D县交通局近三年来的全部工程结算发票。审查了大大小小金额的600余份工程结算税务发票，发现有76份发票存在虚假问题。经证实，这些是通过网上购买的假发票，实际项目根本未实施、内容虚假，或结算工程量远大于实际完成工程量，虚假发票套取专项资金高达400多万元。这些虚假发票大部分以县交通局下属公路养护中心承建公路改造项目的名义开具，套取的资金一部分用于安置挂在公路养护中心的本单位和外单位领导家属、子女等编外人员的工资奖金福利支出，一部分用于交通大楼的工程款，还有一部分说是申请上级项目款的支出，均是账外的白条支出。

针对审计已经发现的问题和审计手段限制无法证实的“支出”，经请示市审计局领导同意，决定移送县纪委进一步查处。一个月后，县纪委反馈调查结果，县交通局虚报工程项目套取中央补助资金，私设“小金库”和账外发放福利，虚开发票套取资金且套取的资金被少数人私分。目前私分的资金已全部追回，相关人员受到撤职、移送司法机关等不同处理。

审计体会

本案的突破口源于农村公路改造项目业主的笔记本，这是值得审计人员特别关注的取证方法。审计实务中，多数单位的会议记录、会议纪要都是经过领导决策定案的，即使一些看似原始的会议记录，也有可能是会后摘其要点重抄在记录本上的，很少有决策的讨论过程。而相关人员的笔记本甚至活页便纸和记事台历，才是决策过程的真实记录，某些工程变更和工程质量，以及错误决策出台的内幕等，有时就可以在这些不起眼的当事人备忘录里找到答案。此外，审计实务中，农村基础设施建设项目因交通水利、扶贫开发、新农村建设等不同口子下来的项目繁多，且各口子项目实施与完成年度各异，而存在交叉重复甚至鱼目混珠、张冠李戴的实际情况，审计人员要想从中条分缕析、辩明真假不是件容易的事。本案审计人员针对此采用删除法就颇值得借鉴，不过这种方法的采用应建立在审计信息完整有效、审计资源充分共享的基础上。

（作者单位：江西九江经济技术开发区审计分局）