对上级审计机关下级审计机关业务领导之管见

王小平

党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和国务院《关于加强审计工作的意见》，把审计地位提升到一个新的高度，对审计工作提出了更高的要求。如何加强上级审计机关对下级审计机关的业务领导，形成全国审计“一盘棋”的格局，笔者认为必须强化五性：

一、深化认识，强化工作的重要性

上级审计机关对下级审计机关的领导是法律赋予的职权。一是《宪法》有规定。《中华人民共和国宪法》明确规定：地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下，依照法律规定行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。地方各级审计机关负责人（含正、副职）的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。二是《意见》有规定。国务院《关于加强审计工作的意见》第18条明确指出：“加强上级机关对下级审计机关的领导，建立健全工作报告等制度，地方各级审计机关将审计结果和重大案件线索向同级政府报告的同时，必须向上一级审计机关报告”。三是《审计法》有规定。《中华人民共和国审计法》明确规定：地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。四是《审计法实施条例》有规定。《中华人民共和国审计法实施条例》第九条明确规定：“上级审计机关应当加强对下级审计机关的领导，检查考核下级审计机关工作，建立健全工作报告述职等制度”，并明确了九条报告事项。这充分表明加强上级审计机关对下级审计机关业务领导十分重要，势在必行。

二、正视问题，强化工作的紧迫性

审计机关作为政府组成部门之一，行政上隶属于本级政府行政首长的领导，业务上受上级审计机关的领导，但由于主客观条件影响，目前还存在上级审计机关对下级审计机关业务领导受到局限的问题。一是审计独立性受到局限。现在的审计过程实质上已形成了政府委托审计，然后审计政府，最后审计结果向政府报告的局面，这无异于“自己审自己”，其实质就是政府的内部审计。审计机关对某些涉及地方政府利益的事项不得不采取“回避”、“让步”态度，在作出审计处理时，不得不考虑地方政府首长的“意向”，作出有利于地方利益的选择。二是审计范围受到局限。一些单位如国税、烟草、邮电、银行、供电等与经济活动密切相关的系统均实行垂直管理，不属于基层审计机关监督范围。再加上现在的授权审计项目不多，有些垂直管理或报账制的单位多年没有进行审计，这样就形成了审计盲点。三是审计资源受到局限。基层审计机关人员少，审计力量严重不足，不能向上要求增加援军;审计项目多，各级政府要求所有财政资金项目都要实行审计全覆盖，有时基层审计审了的项目上级审计机关又重新抽审，审计资源不能共享。这些问题都亟待于上级审计机关加强对下级审计机关的衔接和领导才能有效解决。

三、突出重点，强化工作的针对性

加强上级审计机关对下级审计机关的领导，既不能放手不管，也不能一切业务工作都由上级审计部门代包代揽，而应突出重点，针对性地做好工作。一要突出项目计划的科学性。上级审计机关应加强审计项目计划管理，把对县（市、区）局业务指导与年度审计项目安排结合起来，把统一组织审计项目安排与县（市、区）局自定项目安排结合起来，把需要统一抽审的项目与县（市、区）审计机关平时正常安排的项目结合起来，切实发挥县（市、区）审计机关整体合力;同时应注重从审计思路上加以引导，通过“以上带下”与“以下补上”有机结合，适当安排县（市、区）参与上级机关组织的审计项目，既有效利用审计资源，又锻炼了下级审计机关审计队伍。二是突出审计内容的重点性。积极开展稳增长调结构惠民生防风险政策措施落实情况的跟踪审计、政府投资项目审计、领导干部经济责任审计、财政预算执行审计和各项专项资金等审计，当好公共资金的守护者，国有利益的捍卫者。三是突出领导联动的协调性。实行“省市领导联系点制度”。省厅班子成员每人联系一个市局，市局每个班子成员联系一个县（区），定期进行调研，及时解决下级审计机关在实际工作中遇到的困难和问题，帮其理清工作思路，保持审计系统政令畅通、协调发展。

四、统筹安排，强化工作的整体性

要进一步强化上下审计系统的业务功能，科学配置和优化审计资源，最大限度满足上、下级审计系统工作需要。一是统筹管理模式。按照党的十八届四中全会确定的目标，加快实现省以下审计机关统一垂直管理模式，从机构、编制、人员、经费、资产入手，加强对下级审计机关的管理，增强工作的独立性。二是统筹组织方式。坚持统一组织领导、统一工作方案、统一标准口径、统一审计报告和统一对外公布的五统一原则，统筹人力资源、项目安排、工作要求，打破上下调度界限、业务科室分工界限、人员薪酬管理界限，针对审计人员专业特长及审计项目工作重点，混合编组，合理搭配审计组人员，达到事半功倍的效果。三是统筹考核方式。完善省以下审计系统激励机制，特别要建立人才激励考核机制，坚持能者上、腐者下，能上能下的原则，建立健全公开、公平、公正的人才培养与选拔机制，坚持用人标准，让政绩说话、让实绩说话，充分调动上下审计人员的积极性和创造性。

五、提高质量，强化工作的创新性

增强上下级审计机关业务沟通能力，提升审计工作信息化管理水平，积极探索开展数据化审计途径，加强审计质量检查和监督，强化工作创新。一是创建信息化管理模式，提升审计管理和质量控制能力。畅通国家、省、市、县审计系统视频管理渠道，在审计管理中逐步实现审计计划编制、资源配置、组织管理、档案归集等全程数字化，使审计管理方式向集中型转变。二是创建数字化审计模式，提升数字化审计业务能力。普及推广运用AO、OA数字审计模式，通过电子数据审计促进财政财务收支经济活动的真实性、经济责任审计的合法性和政府投资项目的效益性，为信息化环境下进行审计监督探索新路子。三是创建联网审计跟踪模式，提升对重点行业的实时监督能力。创建并推广以在线审计、实时审计为特征的联网审计方式，在审计项目中深度运用地税、财政、社保、投资联网系统提供的数据资源，全面提供信息化条件下的审计监督能力。四是创建信息系统审计模式，提升信息化条件下系统审计能力。结合上级审计部门安排的专项审计，进行上下联动，开展对被审计单位系统安全性、系统功能有效性、数据真实可靠性、建设项目经济性为重点的系统审计，促进上级审计机关加强对下级审计机关的内部管理和内部控制，降低审计风险，提高审计质量。

（作者单位：南城县审计局）