北极航运治理与中国的参与路径研究*

孙　凯　刘　腾

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)



北极航运治理与中国的参与路径研究*

孙凯刘腾

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

摘要：随着北极地区的冰融与经济全球化的深入发展，北极航线开通与商业性运营提上了日程。北极航道的开通以及商业性运营不仅会对世界经济格局、航运发展带来深远的影响，也将对中国的经济布局、能源安全以及航运业等产生重要的影响。在北极航运治理正处在“建章立制”的阶段，中国应积极参与正在形成中的北极航运国际管制机制的构建，并且在参与北极治理现有的基础上，进一步提升中国在北极航运事务治理中的参与度，进而最大限度地实现和保障中国在北极地区的权益。

关键词：北极航运；中国与北极；全球治理

在气候变化和经济全球化两股力量的推动下，随着北极冰融的加速以及由此带来的自然资源的开发、商业性航运的可能性等机会日趋显现。世界各国纷纷将目光投向北极，力图在新一轮的北极博弈中占据制高点。中国是“近北极国家”和“北极利益相关方”，北极地区的变化对中国的经济、环境、资源供应以及战略布局等方面有着重要的影响。[1]“大国战略必须囊括北极”，[2]随着中国的日益崛起以及北极地区战略机遇的凸显，中国近年来也积极地参与北极事务的治理。北极航运及其治理是北极事务的重要组成部分，北极航道开通以及商业性运营，将对中国的经济布局、能源安全等产生重要的影响，中国应积极参与正在形成中的北极航运国际管制机制的构建。具体而言，中国应该在参与北极治理现有的基础上，进一步提升中国在北极航运事务治理中的参与度，进而最大限度地实现和保障中国在北极地区的权益。

一、日益开放的北极航道与中国

北极航道的开通和商业性运营，对中国而言具有重大的现实意义与战略意义。具体表现在以下四个方面：

(一)北极航道的开通对中国航运产生直接的影响

北极航道的开通首先将直接缩短中国东部主要港口与欧洲、北美主要港口之间的航运距离，降低运输成本，直接影响中国的国际航运和贸易。目前，穿过北冰洋,连接大西洋和太平洋的海上航道主要包括北方海航道、西北航道和穿极航道。如果北极航线全面开放，经穿极航道从德国汉堡到日本横滨比经苏伊士运河节省5000英里,比经巴拿马运河节省6000英里;经北方海航道从亚洲到欧洲可节省48000英里;经西北航道从亚洲到欧洲比经过巴拿马运河节省9000公里,比经过好望角节省17000公里。[3]以上海港为例，上海到欧洲西部、北海、波罗的海等地港口的航程将缩短25%，上海以北的港口最多可缩短55%的航程。据测算，航程缩短会直接节省海运经济成本，如果北极航线完全开通，我国每年可以节省533亿—1274亿美元的海运成本。[4]另外，从航运价值来看，北极海冰夏季融化程度屡创新高，极大地提高了北极航道的价值，不仅可以使中国的海运贸易缩短周期，降低成本，“还可以免受马六甲海峡海盗的困扰以及打破海上通道单一性局面，实现中国国际航运多元化”。[5]

(二)北极航道的开通与利用直接影响中国的能源安全

北极地区蕴藏着丰富的资源与矿产。据估计北极地区及其洋底大陆架蕴含着丰富的石油、天然气和甲烷水合物，以及大量的矿物。根据美国地质局的报告，北极地区未探明的油气资源占全世界未探明的油气资源的22%，其中包含了全球30%未被发现的天然气储量和13%的石油储量。[6]另外，北极地区还拥有大量的铁、锰、金、镍、铜等矿产资源以及丰富的森林、渔业资源等，这一地区潜在的资源储量和资源的开发利用的前景，进一步提升了北极地区在各国能源政治中的战略地位。在挪威、加拿大、俄罗斯、美国的北极地区蕴藏有丰富的煤、贴、钻石、镍等矿藏，加拿大产出的铁矿石纯度高达70%，现在已经制定了向欧洲出口的计划。北极地区的水产品也非常丰富，寒水区的鱼类具有较高的经济价值。

北极航道的开通，将为北极地区资源开发利用提供基本的条件，也为扩大海外资源和能源采购开辟新的渠道。而作为高速发展中的中国，中国的经济严重依赖于能源的全球性供应以及能源的海上运输，因此北极地区的能源开发和利用以及北极及航道的利用将直接影响中国的能源供应和能源战略布局，高度依赖能源和资源进口的中国可以将北极地区作为一个新的选择方向。

(三)北极航道开通直接影响我国沿海地区的经济发展战略布局

北极航道的开通将不仅降低国际贸易的海运成本，而且将直接导致国际分工和产业布局的变化，进而影响国际经济格局的变化，同时也将对我国沿海地区的产业分工和布局产生影响，这种影响对沿海地区最为直接，但也会逐渐扩展到内陆地区。东南沿海城市是推动中国的经济发展和改革开放的先锋，而北极航道的开通以及北极航运商业化运营的发展，将进一步加强中国东部沿海地区的经济优势地位，促进中国港口经济和国际贸易的发展，从国际航运布局来看，这种影响对上海以北的沿海城市影响最为明显。例如青岛港、天津港、大连港等，这些港口能够利用北极航道通航所带来的航行时间和航运成本方面的优势。北极航道的通航也将给中国北方港口城市带来丰富的货源，对于沿海城市的影响以及国际航运业的快速发展，必将进一步刺激中国内地货源地的布局改革和规划更新，从而为内陆经济的发展带来机遇。

(四)北极航道的开通将进一步加强中国与北极国家之间的经贸联系

在中国的对外贸易中，欧洲和美国是中国的两大主要贸易对象，中国经济的快速发展也会进一步推动对这些地区的能源的需求。北极航道通航之后，将会加强中国对欧洲、北美航线的海上运输需求，从而带动中国相关地区航运业，特别是北方地区航运业的发展。另外，北极航道的开通使北极地区作为新的能源和资源产地成为现实，中国作为北极资源的出口目标国将进一步融入到北极地区的“经济一体化”进程中，为中国加强与俄罗斯、加拿大、美国等北极国家关系增添新的纽带，进一步增加中国同北极地区的“相互依存”。

二、中国参与北极航运治理的现状与挑战

随着北极航道的日益开通及商业化运营可能性的增强，北极航运问题的治理问题随之提上了国际议程。目前在北极航运治理管制方面最为突出的是国际海事组织(IMO)牵头组织的北极地区航行规则的相关制定，其中包括冰封地区船只航行的操作规则、船只航行对北极地区环境所带来的影响及其管理，另外也包括北极航道沿岸国家就北极地区海域航行的相关法律和政策。由于北极航道的开通对中国会产生巨大的影响，中国作为北极航道治理中的重要“利益相关方”，也积极参与到北极航运治理进程中来。

中国已经在多个层面中参与到北极航运的治理。作为国际社会中的重要一员，中国是联合国安理会常任理事国，是《联合国海洋法公约》的缔约国，是中国国际环境保护制度的重要参与者和建设者，是国际海事组织的A级理事国，是北极理事会的观察员国，中国参与这些国际制度，为中国参与北极航运治理提供了重要的平台。中国作为北极理事会的观察员国，北极理事会近年来在北极地区的治理方面日趋“硬法化”，其中不乏影响航运和商业活动的《北极搜救协议》以及就北极地区环境保护方面的协议，中国作为观察员也积极参与到相关议程的设立之中。而国际海事组织作为目前世界海运业最具影响力的政府间组织，它通过制定公约和规则并监督成员国的履行，形成了一整套确定航行安全和保护海洋环境的国际性规范，在国际海运业中具有不可替代的重要地位。[7]

尽管中国已经关注逐渐开放的北极航道，但是中国参与北极航运业存在多方面的挑战，这包括现有的国际法律对中国在北极航行不利，尤其是个别国家将北极航道“内水化”的做法不利于包括中国航运公司在内的国际航运业对北极航道的利用，中国国内的航运公司在参与和使用北极航运的过程中也存在能力不足、认识不够的情况，另外，北极航道的通航也会给中低纬度的港口带来很大的冲击。具体而言，中国参与北极航运治理主要面临以下三个方面的挑战：

(一)国际海事组织等国际机构对北极航运的管理尚缺乏制度性的措施

作为专门负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一个专门机构，国际海事组织对北极冰封地区的船舶航行并没有出台有效的管理措施。近年来随着北极地区航运活动的增多，给当地的海洋环境带来了潜在的风险，亟需国际海事组织出台北极地区航行的规则，对北极地区的航运进行有效的管制。中国是国际海事组织的A类理事国，参与了国际海事组织的大部分活动。但是，中国在国际海事组织的技术工作组以及法律工作组中的参与度并不高，在很多情况下尽管也参与了国际海事组织的相关技术、法律会议，但是通常难以提出建设性的意见和方案。*笔者在2013年3月赴加拿大参加“东亚国家与北极国际关系”研讨会时，参会的加拿大不列颠哥伦比亚大学Ted McDorman教授表达了类似的观点。

(二)部分沿岸国的国内法阻滞北极航运的发展

随着北极航道通航的前景逐渐明晰，国际社会加强了对北极航道的“争夺”。俄罗斯和加拿大两个国家由于最为靠近北极航道，都将北极航道视为国内交通线，要求别的国家船只的通航需要遵守俄罗斯和加拿大本国国内的相关规定。根据《联合国海洋法公约》第234条(又称为“冰封区域条款”)的规定，北冰洋沿岸国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内排污对海洋的污染。但法律和规章应适当顾及航行，并以现有最可靠的科学证据为基础，以保护和保全海洋环境、避免因海洋环境污染造成生态平衡的重大损害和无可挽救的扰乱为目的。

就北极沿岸国家而言，俄罗斯政府所颁发的《关于北方海航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》于2013年1月28日正式生效。这一法案对俄罗斯涉北方海航道航行的主要法律做了重要增补或修订。俄罗斯联邦运输部北方海航道管理局根据该修正案，重新制订了《北方海航道水域航行规则》，以替代1991年颁布的《北方海航道海路航行规则》。[8]新的规定在法律层面上，俄罗斯对于北方海航道属于国家历史性交通干线的立场没有改变，继续为主张内水化管辖权利埋下伏笔。管辖范围则做了清晰化界定，与内水、领海及毗连区和200海里专属经济区水域相一致，消除了北方海航道可能延伸到公海的长期争议。在规则层面上，从破冰船强制领航制度，改变为许可证制度，尤其是给出了具体的、可操作和可预期的独立航行许可条件，使得外国船只独立航行成为可能。仅要求冰区航行船舶在无法独立移动时，应通知北方海航道管理局以获得破冰服务。俄罗斯对北方海航道的法律规制朝着有利于北方海航道国际化的方向发展，与《公约》赋予那些穿越国际航行海峡的船舶过境通行权的制度相趋同。由此可见，俄罗斯北方海航道政策出现了较大的松动，有进一步向国际海运界开放北方海航道的政策倾向，这也符合普京提出的北方海航道要与苏伊士运河形成竞争的目标。

尽管加拿大对西北航道未如俄罗斯一样提出缴费和强制引航的要求，但早在1970年就颁布了《北极水域污染防治法》，规定沿海100海里范围内禁止船舶污染，提出的《船舶安全航行控制区域条令》设置了海岸线外100海里范围内的16个航行安全控制区，对控制区内通过的船只建造标准等以防止海洋污染控制和管理为目的加以约束。1985年9月10日，加拿大更是断然宣布北极群岛水域属于历史性内水。加拿大国内法目的在于将北极群岛水域性质定性为内水，从而限制外国船只的通行。[3]这些国家在管理航道方面的单边主义的政策，给中国参与北极航运的治理以及北极航道的利用带来了挑战。

(三)中国国内对北极航运参与的能力有待提高

近年来中国国内部分企业对北极航道通航及其所带来的机遇和挑战进行了一定程度的关注，其中包括参与北极地区的能源资源的开发、北极地区商业性活动的拓展、北极旅游业的发展以及北极航道商业性运营的试航等，2013年中国远洋总公司“永盛”号顺利完成北极航道的航行更是成为了标志性事件。但是总体而言，较之其他北极国家而言，当前中国适合于北极冰区航行的船只并不多，所进行的商业性活动以及试航等也处于探索阶段，在船员方面，中国的船员也很少进行冰区航行方面的培训，没有冰区航行船员的培训标准，未对冰区航行船舶的人员配置进行系统的研究，中国的船舶公司尚未掌握最先进的造船和物流技术等。

三、提升中国参与北极航运治理的路径

这部分主要研究我国在北极航运领域可开展的与我国有共同利益诉求的国家间的区域性合作，这类合作体现在航道安全、环境安全和船员管理等多个方面。中国参与北极航运治理，主要应该通过与这些国家间的区域合作来间接影响北极航行相关的国际法律制度体系和北极国家的法律制度。对北极航运规则的基本原则可以在遵守现有相关国际法规的前提下，对于正在形成中的北极航运管制机制持“便利国际交通的原则”。[9]

(一)提升中国在北极航运治理国际平台中的参与度，推动北极航运治理国际机制的建立

尽管和中国近年来积极的参与北极事务并取得了系列的成就，但总体而言中国在北极事务中的参与度并不高，这不仅受制于中国作为传统的“非北极国家”的地缘劣势的影响，也受制于中国在北极事务中的参与能力不强，国际社会对中国参与北极事务的误读和曲解进而导致中国在北极事务中的参与更加低调。中国目前并没有系统的北极战略和参与北极事务的战略规划，这不利于中国北极利益的维护。

在北极航运治理的国际平台中，中国应积极、主动地参与正在行程中的北极航运治理规则的讨论和制定进程中，基于“三符合原则”(即符合国际法相关基本准则，符合经济全球化的趋势，符合中国与相关国家双边利益的需要)，[10]提出北极航运治理的中国方案。目前我国交通运输部门主管海运活动，这一部门应该有专门的机构主管海运活动，对中国在国际海运治理机制中的参与进行统领性的顶层设计，更全面地掌管海运活动，加强对海运管理的力度，且应当定期传达海运业动态、发展趋势以及最新的专业性信息贺技术，促成海运业各环节的良性循环。[7]中国作为《联合国海洋法公约》的缔约国以及国际海事组织的A类理事国，在国际社会制定北极航运治理机制的过程中，应该积极地利用《联合国海洋法公约》和国际海事组织这一平台，积极开展与北极国家的双边和多变外交，在早期参与到北极航运国际机制的构建进程中，积极谋求中国北极航运利益的最大化，并且积极推动制度化的北极航运治理国际机制的建立。

(二)加强双边和多边的北极航道外交

由于北极航道事务的参与是一种“非排他性性”(或者是“共赢性”)的公共产品，中国参与北极航道事务的治理不仅有利于中国利用北极航道，也符合北极国家以及国际社会的利益，因此比较容易与北极国家以及北极航道主要利益相关方取得共识。如果中国在国家战略上积极关切北极航道的发展，且分别与沿海国加拿大与俄罗斯取得相当航行合作共识，这种合作行为是符合双方国家的利益的。因此在当前俄罗斯和加拿大正积极地向世界证明其完全拥有北极航道管辖权的同事，中国应该加强与两国的合作和交流以抢占先机，在强化加拿大、俄罗斯两国国际实践的同时，也抢先在北极航道完全开通之前与加拿大、俄罗斯两国协商一个对中国远洋航运业最佳之通行筹码。[11]具体而言可以针对北极航道上有关科学研究、资源开采合作以及与航道通行最惠国待遇等议题进行合作，进而维护中国长远的航运利益以及经济发展的布局。另外，中国可以与主要环北极国家通过商业发展、科学研究、资源开发等方面的纽带，建立中国北极利益共同体，[5]进而为中国进一步参与北极航运事务提供便利。目前中国公司已经参与到加拿大石油公司的股权，并拥有在北极钻井勘探的权利；中国与格陵兰岛也签署了一系列开发格陵兰岛矿产的合作协议，中国与冰岛也签署了自由贸易协定，双方相互免除了从对方进口产品的关税。

除了北极国家之外，中国参与北极航运治理的国际合作方面，中国可以联合国际社会中有共同利益诉求的国家共同推动这一问题。由于地缘位置的相近性，尽管也存有一些竞争，但是日本、韩国等东亚国家在北极航运的国际治理方面与中国存在利益的契合。中国、日本和韩国都作为国际海事组织的A类理事国，在国际海运格局中占有重要的地位。因其地理位置的相似性，北极航运的开通对三国的经济发展和未来战略都会产生重要的影响。三国应该加强北极航道事务方面的沟通与协调，形成稳定的北极航道海运网络，进而在国际层面最大限度地实现利益的最大化，在新的贸易格局中占据主动。

(三)提升北极事务在中国未来战略中的重要性，加强参与北极事务的能力

在当前北极地区大开发的时代，我国应重视北极事务在国内多领域中的未来战略中的定位，其中主要包括北极航道对中国能源安全和未来经济布局的影响，并将这种定位辅以具体的国内政策制定上来。中国的北极战略定位应该在应对北极地区气候变化对中国的影响方面将实现中国能源安全纳入到中国北极战略的目标定位中，能源安全是中国的重大战略利益，而北极地区的能源供应与北极航道的开发和商业性运营，将直接影响中国的能源安全。以能源安全为核心是中国北极战略的正确定位，符合中国的长远利益。

为更好地参与北极航运，中国需要加快对北极航运中心的研究和建设，进一步完善港口的布局，以适应北极通航的需要。在对沿海港口城市进行布局规划的时候，要在结合北方港口历史发展和传统货物、布局、规模的基础上，放眼未来北极航道开通后可能给这些港口所带来的机遇和挑战，未雨绸缪地发挥北方港口的地理位置优势和发展潜力，对这些港口进行布局，其中包括青岛港、大连港、上海港和天津港等石油储备基地和重要的原油码头建设等。除此之外，还应该将从朝鲜租借的清津港和罗津港也纳入到我国的港口布局规划中来，为其制定发展战略，加大其开发的力度，使之充分发挥在北极航线上的区位优势。[12]

四、结语

北极航道的通航以及商业化运营和发展，对中国未来的发展会产生重要的影响。这些影响不仅仅体现在航道利用方面，也体现在对中国未来的能源安全、国家产业布局、国际竞争力等方面的影响。

中国要实质性地参与北极航运事务的治理，必须从战略层面入手，需要政府相关部门、航运企业、以及多个部门的相关企业密切配合以及切实行动，加强国际合作与交流，在构建与深化中国北极利益共同体的基础上，增强中国参与北极航运事务的能力，提升中国参与北极航运事务的话语权与影响力，积极地参与北极航运事务规则的制定与相关事务的治理，进而在实现中国国家利益的基础上为北极地区的有效治理贡献力量。

参考文献：

[1] 孙凯.参与实践、话语互动与身份承认——理解中国参与北极事务的进程”[J].世界经济与政治，2014，(7)：42-62.

[2] 郭培清.大国战略指北极[J].瞭望，2009，(27)：(62).

[3] 白佳玉.中国北极权益及其实现的合作机制研究[J].学习与探索，2013，(12)：87-88.

[4] 张侠，屠景芳等.北极航线的海运经济潜力评估及其对我国经济发展的战略意义[J].中国软科学，2009，(2)：91.

[5] 孙凯，张亮：北极变迁视角下中国北极利益共同体的构建[J].国际关系研究，2013，(1)：121-128.

[6] United States Geological Society,“Circum-Arctic Resource Appraisal: Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle”,http://pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/fs2008_3049.pdf.

[7] 刘惠荣，黄旻.国际海事组织法律规则探析及其对我国的启示[J].海洋开发与管理，2011，(2)：29-32.

[8] 张侠等.从破冰船强制领航到许可证制度——俄罗斯北方还航道法律新变化分析[J].极地研究，2014，(2)：268-275.

[9] 刘惠荣，韩洋.北极法律问题：适应海洋法基本原则的基础性思考[J].中国海洋大学学报(社会科学版)，2010，(1)：2.

[10] 杨剑.北极航运与中国北极政策定位[J].国际观察，2014，(1)：137.

[11] 戴宗翰.由联合国海洋法公约检视北极航道法律争端——兼论中国应有之外交策略[J].比较法研究，2013，(6)：103.

[12] 王丹，张浩.北极通航对中国北方港口的影响及其应对[J].中国软科学，2014，(3)：29.

责任编辑：周延云

“极地问题研究”专栏主持人语

近年来，我们人类赖以生存的地球的两极——南极地区和北极地区越来越受到关注，极地的生态环境价值、资源价值、航道价值、人文与科学价值乃至战略意义日益凸显，吸引各国强烈关注，南北极的气候变化等因素使极地地区的地缘政治、国际关系、法律体系和治理制度经历着深刻变化。自2009年首创"极地问题研究"专栏后，本刊重启极地专栏，跟踪极地国际问题最新动态，聚焦极地法律和国际政治研究领域前沿问题，坚持学术研究的严谨立场，敏锐地把握两极地区政治格局、法律秩序的动态变化，从国际法、国际政治等视角对南北极的法律秩序及其走向、极地治理、资源开发与环境保护等问题开展研究。我们期望通过"极地问题研究"专栏这一平台，与国内外极地研究的同仁们切磋、交流，贡献智慧。

——刘惠荣

The Governance of Arctic Shipping and Ways for China's Participation

Sun KaiLiu Teng

(School of Law and Political Science, Oceanic University of China, Qingdao 266100, China)

Abstract:With the melting of Arctic sea ice and economic globalization, the opening up and commercialization of Arctic shipping is at the top of the agenda. The Arctic shipping routes will shape not only world economic pattern and shipping industry, but also China's economic pattern, energy security and shipping industry. In this early stage of Arctic shipping rule-making, China should be engaged in the construction of Arctic shipping control system and enhance its sense of participation based on current Arctic governance so as to maximize China's interests in the Arctic.

Key words:Arctic shipping; China and the Arctic; global governance

中图分类号：D993.5

文献标识码：A

文章编号：1672-335X(2015)01-0001-06

作者简介：孙凯(1976-)，男，山东青岛人，中国海洋大学法政学院副教授，博士，主要从事国际关系理论和极地治理研究。

基金项目：教育部重大课题攻关项目(13JZD041)；国家社科基金重点项目(13AXD084)；国家社科基金青年项目(12CFX094)；教育部人文社会科学青年基金(11YJCGJW014)

收稿日期：*2014-09-25