沿海滩涂功能区划：定位、标准与划分*

王　刚

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)



沿海滩涂功能区划：定位、标准与划分*

王刚

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

摘要：进行沿海滩涂功能区划，是推进海洋及海岸带功能区划的基础，也是有效保护沿海滩涂的重要举措。沿海滩涂可以划分为不同的种类，不同种类之间的生态功能和价值存在显著差异。因此，要实现沿海滩涂开发与保护的平衡，需要根据滩涂种类的差异，进行功能区划。沿海滩涂功能区划应该建立在全国主体功能区划、环境功能区划、海洋功能区划基础上的。沿海滩涂功能区划成功实施的关键，是确立合理的划分标准，在此基础上进行划分体系及指标的设定。

关键词：沿海滩涂；功能区划；生态保护

一、问题的提出与相关文献回顾

随着沿海区域人口的不断膨胀和经济的不断发展，经济发展与生态保护之间的矛盾愈发凸显。平衡经济发展与生态保护之间的关系，成为沿海地区面对的重要课题。目前，学界已经对此达成共识：进行功能区划，实现不同区域的功能差异，是平衡经济发展与生态保护的重要举措。学界的相关研究在实践中已经推行，并取得了不菲的效果。从全国范围而言，我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称“十一五”规划)已经提出形成主体功能区划的思路，并将国土空间划分为“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”四类主体功能区。在海洋领域，其功能区划的研究和实施更早。早在1990-1995年，就展开了全国海洋功能区划，并建立了海洋功能区五类三级分类系统。1998施行的《海洋功能区划技术导则》对此进行了进一步修订，完善、建立了五类四级系统。在此基础上，出台的《全国海洋功能区划(2011-2020)》将我国的海洋功能区划分为8个。

概括而言，有关功能区划的研究，可以分为两大范畴：第一类研究是有关环境功能区划，或生态功能区划的研究。这类研究最早可以追溯到19世纪德国地理学家Humboldt的等温线图研究。20世纪中叶，Loucks提出了生态环境区的概念,随后，Crowley绘制了加拿大的生态区地图。[1][2]国内学者从20世纪80年代也展开了相关研究，并进行了全国生态功能区的划分。[3](P15-26)[4]第二类研究是有关海洋及海岸带功能区划的研究。国外有关海洋功能区划的研究集中在海洋空间规划上(Marine Spatial Planning)，其研究旨在化解海洋空间开发之间的冲突，并建立基于生态系统的海洋空间规划。[5][6]而国内海洋功能区划的研究重点越来越与国家主体功能区划相契合，设立海洋主体功能区划的思路已经受到普遍认可。[7][8]

国内外有关功能区划的研究，为沿海地区的功能区划设定奠定了基础。但是相关研究都没有从微观入手，即没有具体到沿海滩涂的功能区划上。沿海滩涂(Tidal Flat)的中英文本意是指称海陆交接一带的地域，但是具体而言，不同种类、不同地域的沿海滩涂，在生态价值、资源价值以及经济价值上存在重大差异。例如按照地质构造成分的标准分类，沿海滩涂可以分为泥滩、砂滩、岩滩三种，泥滩(Mud Flat)又称潮滩，特指淤泥质海岸滩涂；砂滩(Sand Beach)，又称海滩，俗称沙滩，是砂质海岸滩涂；岩滩(Bench)，又称礁滩，或者碎石滩(shingle beach)，是基岩海岸受强烈海水动力作用侵蚀不断后退形成的沿海滩涂，其主要组成成分是较大块的碎石或者鹅卵石。三种不同类型的滩涂有着不同的生态功能。按照生态的显示度标准，沿海滩涂可以分为裸滩和生物滩两种。其中，生物滩涂又可以分为草滩、红树林滩和珊瑚礁滩。按照形态变化的标准，沿海滩涂可以划分为稳定型滩涂、淤涨型滩涂、侵蚀型滩涂。

不同种类的滩涂有着不同地质特性、自然风貌，尤其是生态环境特性不尽相同。这些不同的特性使得沿海滩涂存在着不同的价值与作用。因此，要实现沿海区域功能区划的实施，需要具体到沿海滩涂的内部，根据沿海滩涂的不同种类和区域进行功能划分。不分种类地强调经济开发或者生态保护，不仅在现实中将衍生众多问题，也无法实现海岸带及滩涂的有效利用与保护。因此，要实现沿海滩涂开发与保护的平衡，需要根据种类的差异，进行功能区划，对不同功能区划的沿海滩涂实行不同的开发与保护政策。换言之，进行沿海滩涂功能区划，是推进海洋及海岸带功能区划的基础，也是有效保护沿海滩涂的重要举措。本文试图在此方面进行研究，为学界在方面的进一步深入探析，建立一定的基础。

二、沿海滩涂功能区划的定位

进行沿海滩涂的功能区划，首先需要对沿海滩涂功能区进行定位。所谓定位，即确立沿海滩涂功能区划的性质，确立其与全国主体功能区划、环境功能区划以及海洋功能区划之间存在何种关系。定位的科学与否，将决定沿海滩涂功能区划能否成功。

(一)从整体定位而言，沿海滩涂属于限制开发与禁止开发的区域，或者是属于重点生态功能区

“十一五”规划将国土分为“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”四类主体功能区，其中“限制开发和禁止开发”主要基于生态环境保护的目的，这种划分已经意味着国家开始将生态环境保护纳入规划之中。“十二五”规划在此基础上，进一步提出了“重点生态功能区”的概念，并将“重点生态功能区”进一步细分为“限制开发的重点生态功能区”和“禁止开发的重点生态功能区”，从而使得主体功能区划的生态性愈加明显。沿海滩涂作为极具生态特性的区域，其开发需要经过充分论证和前期考察，否则可能对沿海滩涂的气候调控功能、保有生物多样性功能等造成不可修复的损害。“十一五”规划列举了22处限制开发的区域。其中，我国沿海滩涂最为集中的区域是苏北，“十一五”规划设定苏北沿海湿地生态功能区，为限制开发区域。其主要功能是停止围垦，扩大湿地保护范围，保护鸟类南北迁徙通道；“十一五”规划所界定的禁止开发区主要指“依法设立的各类自然保护区域”。我国目前有各类自然保护区共243个，面积8944万公顷。其中，有关沿海滩涂保护的自然保护区共有19个。

(二)从本质上而言，沿海滩涂功能区划是环境功能区划

从某种程度上而言，我国目前实施的主体功能区划、海洋功能区划都是一种环境功能区划。自1949年建国以来，我国的发展观经历了四个时期：平衡发展观(1949-1978)、重点发展观(1979-1992)、协调发展观(1993-2002)和科学发展观(2003至今)。前三个时期发展观的重点是经济发展，而第四个时期发展观的重点是可持续发展。[9]可持续发展需要统筹资源环境承载能力和社会开发能力，从而将生态环境问题纳入规划之中。“十一五”规划和“十二五”规划对主体功能区划概念的提出和深化，正是对生态环境重视的体现。而海洋功能区划的提出和实施同样遵循了保护海洋环境的思路，以海洋环境承载力为海洋功能区划的核心标准。有研究者指出，环境功能区划是制定其他规划、区划的本底和基础。[10]环境功能区划最能体现功能区划的本质特征，可以说，功能区划的核心标准应该就是保障生态环境的一体化，从而促进生态环境的保护。

沿海滩涂功能区划同样是环境功能区划。这可以从两个方面加以表述：首先，沿海滩涂相对于其他区域(甚至海洋)，更具有生态特性。滩涂被称之为海洋之肾，意味着它在海洋生态环境具有举足轻重的生态调控功能；湿地(沿海滩涂是湿地的重要组成部分)被称之为地球之肾，其生态价值不言而喻。沿海滩涂具有如此重要的生态价值与作用，其功能区划应该也必须是环境功能区划。其次，沿海滩涂功能区划的核心划分标准应该是滩涂生态环境，而非经济发展。进行功能区划，需要遵循一定的标准，不同的区划，其标准是不同的。沿海滩涂按照不同的标准，也有着不同的划分。但是沿海滩涂的功能区划标准，需要首先考量其生态性。在充分考量其生态价值的基础上，再综合以地域、地质以及当地经济状态等因素。从这个角度而言，沿海滩涂功能区划应该是环境功能区划。从另一个方面而言，沿海滩涂功能区划必须遵循环境功能区划的原则、标准等。

(三)从隶属范围上而言，沿海滩涂功能区划是海洋功能区划的构成部分

不管是理论界，还是海洋管理部门，都认为海洋功能区划不能仅仅局限于海洋，海洋功能区划一定要涵盖海岸带。1990-1995年开展的全国海洋功能区划的范围不仅包括我国享有主权和管辖权的全部海域和海岛，还包括必要依托的陆域，陆域范围从海岸线向陆一般不超过10公里。1998年开展的全国大比例尺海洋功能区划的范围也囊括了海岸带。其范围包括我国的内海、领海、海岛、专属经济区以及相邻的依托陆域。全国大比例尺海洋功能区划对陆域范围的规定相对全国海洋功能区划窄一些，具体规定是：(1)一般选择距海岸线1-5公里的区域；(2)城市建成区一般以临海第一条主要道路为界；(3)乡村地区以沿海乡镇所辖范围为界；(4)海岛的陆域范围包括全岛。尽管存在一些不同，但是它们都没有将海洋功能区划仅仅局限于海域。我国的海洋学家葛瑞卿同样指出，海洋功能区划必须实现海洋与依托陆地的一体化。[11]

沿海滩涂是海岸带的重要组成部分，海洋功能区划将海岸带(或者依托陆地)纳入其功能区划的范畴之内，这就意味着沿海滩涂功能区划是海洋功能区划的有机组成部分。因此，从隶属范围上而言，沿海滩涂功能区划是海洋功能区划的构成部分。

三、沿海滩涂功能区划的标准设定

沿海滩涂功能区划的实施，至少需要包括三个方面：区划的标准、区划的具体划分、衡量区划的指标体系。其中，标准的设定选择直接决定功能区划的科学性。

功能区划的划分标准应该是自然属性。但是具体到沿海滩涂功能区划，还需要进一步细化。首先，按照种类的标准，不同沿海滩涂的自然属性存在较大的差异性。泥滩在自然地貌上表现出大片的淤泥与沼泽，较为平缓；而岩滩则表现为大块的碎石甚至礁岩，其海拔差也较泥滩较高；淤涨型滩涂面积不断得到增长，其开发的危害性并不明显，而侵蚀型滩涂的面积不断遭受损失，在即使停止开发的情况下，也生态系统也可能得到破坏。地貌的不同意味着功能区划标准选择的至关重要。

其次，不同的滩涂其生态价值也存在差异。一般而言，生物滩较之裸滩，其生态价值更高一些。尤其是生物滩中的红树林滩和珊瑚礁滩，其对保有生物多样性、调节气候、保护水土不流失方面，有着举足轻重的作用。尽管砂滩的生态特性不如生物滩明显，但是这并非意味着砂滩、岩滩等没有生态价值。某些特殊位置的砂滩也可能具有极高的生态价值，例如某处砂滩有可能是一种极其珍贵的濒危海龟的产卵地，这片砂滩的开发或破坏就会导致这种珍贵海龟物种的灭绝。因此，需要细致选择划分标准，并对划分标准进行层次设定。

最后，沿海滩涂功能区划在地理上可能并不是连续的和完整的。沿海滩涂本身散落在海岸线上，不同种类的沿海滩涂交错其间，形成“你中有我、我中有你”的分布格局。这种格局的分布使得沿海功能区划的标准选择更为细致。

综上所述，沿海滩涂功能区划的划分不可能通过单一标准现实，它是多种标准的综合运用。除了需要对这些标准经过概况与提炼外，还需要对标准进行层级设施。当标准之间存在差异时，低层次的标准必须服从高层次的标准。在综合考虑滩涂自然环境、滩涂自然资源、滩涂区位条件等方面的基础上，笔者将沿海滩涂功能区划的划分标准概括为四方方面：滩涂生态价值标准；滩涂种类标准；与全国海洋功能区划相容标准；滩涂区位标准。这四个标准是一种由高到低的标准层次设立。

滩涂生态价值标准。滩涂生态价值标准是指滩涂在保有生物多样性、调节气候、防止环境污染等方面具有的生态环境价值。之所以将滩涂生态价值标准排在划分标准的首位，是因为沿海滩涂所具有的最为核心的功能(或者价值)就是生态环境价值。此外，功能区划的一个重要目的就是为了保护生态环境，实现可持续发展。沿海滩涂功能区划在本质上是环境功能区划。因此，滩涂生态价值标准应该排在划分标准的首位。

滩涂种类标准。由于不同种类的滩涂在地貌、自然属性方面存在较大的差异，因而需要将滩涂种类标准排在第二位。而且，如上所述，滩涂的生态价值很大程度上与滩涂种类联系在一起。将地貌、自然属性相同的滩涂划分统一功能区，也复合管理规律。当然，滩涂种类标准也不尽相同，笔者认为，其种类的排序可以遵循以下顺利：生态的显示度标准、地质构造成分的标准、形态变化的标准、地貌特征标准、地质形态标准。其中，前三种标准是主要标准，后两种标准是参考标准。

与全国海洋功能区划相容标准。从隶属范围上而言，沿海滩涂功能区划是海洋功能区划的构成部分。因此，沿海滩涂功能区划要尽可能与全国海洋功能区划实现对接。要在全国海洋功能区划的框架下进行区划。当时，与全国海洋功能区划相容，并非意味着一定要照搬全国海洋功能区划的内容，沿海滩涂具有自己的特有属性，可以在范畴允许情况下有所变通。

滩涂区位标准。滩涂区位标准是从地理位置及相连上而言的。例如两片红树林滩，中间相隔一片不大的砂滩，那么完全可以将之合并为一个功能区划。滩涂区位标准主要着眼于便于管理、降低管理成本的角度而言。它与细化滩涂功能区划的要求形成一对相反的力，从而实现滩涂功能区划的平衡。

四、沿海滩涂功能区划的划分

按照上述沿海滩涂功能区划的标准，以及标准之间的层次排序，笔者将沿海滩涂功能区划首先分为两大类：限制开发区和禁止开发区。其中，限制开发区又细分为四小类：围海造地区、矿产与能源区、农渔区、旅游区。禁止开发区又细分为两小类：自然保护区和保留区。之所以进行这样的功能区划，主要基于以下几点的考虑：

第一，沿海滩涂功能区划首先需要实现与全国主体功能区划的契合。“十一五”规划和“十二五”规划所划定的全国主体功能区划，对其他的功能区划都有着指导和规范作用。沿海滩涂功能区划同样需要秉承全国功能区划的原则和规范。如上所述，“十一五”规划将全国主体功能划分为“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”四类，“十二五”规划在基础上又提出“重点生态功能区”的概念，并将之细分为“限制开发重点生态功能区”和“禁止开发重点生态功能区”两类。要实现沿海滩涂的“生态管理”，转变其“资源管理”的属性，需要在功能区划中突出其生态价值。鉴于这种状况，笔者将沿海滩涂功能区划的大类划分为“限制开发区”和“禁止开发区”。

第二，沿海滩涂功能区划还需要实现与海洋功能区划的契合。从范畴上而言，沿海滩涂功能区划是包含在海洋功能区划之中的。因此，沿海滩涂功能区划的划分，应该尽量采用海洋功能区划的一些划分标准、术语。笔者基于这样的原则，针对沿海滩涂的特点，对海洋功能区划的体系进行借鉴，选取一些最能实现沿海滩涂生态管理的区划功能，从而构建了本文的沿海滩涂功能区划体系。

第三，沿海滩涂功能区划需要体现出生态环境为重的特性。沿海滩涂功能区划是实现沿海滩涂由“资源管理”转变为“生态管理”的重要法律制度之一，因此，其功能区划需要体现出生态环境环境为重的特性。基于这样的考量，笔者并没有构建“开发利用区”等这样体现资源开发利用的区划。当然，在“限制开发区”的大类中，笔者构建了“围海造地区”、“矿产与能源区”等子类。(见表1)

表1　沿海滩涂功能区划体系

沿海滩涂功能区划的划分，在实践中推行，还需要设定完善的指标体系。指标体系作为一个有机整体是多种因素综合作用的结果。不同影响因素的选取对指标的设定有着重要影响。徐丛春等人在设定近海主体功能区划指标体系时，选取了海洋资源环境承载力、海洋开发强度和海洋发展潜力三个方面作为反映海洋主体功能区的主体特征和状况。[12]当然，近海主体功能区划并不完全等同于沿海滩涂功能区划。从某种程度上而言，沿海滩涂是近海的组成部分，是其生态环境保护的重点区域。鉴于这种状况，笔者借鉴了徐丛春等人的“海洋资源环境承载力”作为指标的主要方面。笔者对沿海滩涂资源环境承载力进行进一步细分，选取了“滩涂面积”、“滩涂地质”、“滩涂生物多样性”、“滩涂生态及气候调控”三个方面作为综合指标(见表2)。

滩涂面积。滩涂面积主要衡量沿海滩涂的面积保有情况、面积的变化情况及人工对它的影响情况，它也是滩涂的形态变化指标。其中，“滩涂现有面积保有量”测量滩涂面积存量；“滩涂淤涨(侵蚀)速度”测量滩涂的面积变化速度。淤涨速度显示滩涂面积正向变化，面积在不断增长，侵蚀速度显示滩涂面积负向变化，面积在不断减少；“滩涂侵占速度”测量人工对滩涂面积的影响程度。如果三个指标显示滩涂面积在遭受严重破坏，则需要加大滩涂的保护力度。

滩涂地质。由于不同地质情况下的沿海滩具有不同的生态环境，其生态系统也不尽相同，因为滩涂地质也是滩涂功能区划的指标之一。一般而言，泥滩的生态性更高一些，而岩滩的资源性更高一些。

滩涂生物多样性。滩涂生物多样性是衡量滩涂的生态系最为重要的指标。其中，“滩涂生物显示度”主要指植物类生物在滩涂地表的可视性。生物现实度越高，至少说明滩涂的植物性生物越多；“滩涂生物种类”则是更为直接地测量滩涂的生物多样性的一个指标，“滩涂生物珍贵度”测量滩涂是否具有某些特殊种类的生物种群，以及这些特殊的生物种群的珍贵程度。

滩涂生态及气候调控。滩涂生态及气候调控指标主要衡量滩涂在整个生态系统中的重要程度。相对于“滩涂生物显示度”和“滩涂生物珍贵度”，“滩涂生态系统稳定性”更侧重滩涂整合生物群落的系统性和完整性；而“滩涂气候调控能力”则侧重滩涂在全球气候中的调控能力，测量滩涂的“地球之肾”功能。

表2　沿海滩涂功能区划指标体系

指标体系将沿海滩涂功能区划的要求明确化和数字化。基于上述指标体系，我国沿海滩涂功能区划的具体划分，需要遵循以下划分原则及要求(见表3)。

表3　沿海滩涂功能区划及指标划分要求

五、结束语

实际上，沿海滩涂的功能区划在实践中已经开始逐步展开。在国家层面，19个滩涂湿地国家自然保护区的设立是滩涂功能区划最高层次的实行；在地方层面，很多省市也已经开始划定滩涂湿地功能区划。例如青岛市出台的2012年新城市规划，就将大沽河入海口区域的大片滩涂确定为中心城区的“中央湿地保护区”，定位为“生态功能区”，依法进行保护，有效保护胶州湾湾底及沿海滩涂生态脆弱区的生态环境。可以预见，随着沿海滩涂生态价值的逐渐凸显，沿海滩涂功能区划制度将在沿海各地得到推广。

参考文献:

[1] Herbertson A J. The major natural regions: an essay in systematic geography. Geographical Journal，1905,(25): 300-312.

[2] Marshall I B. A national framework for monitoring and reporting on environmental sustainability in Canada. Environmental Monitoring and Assessment,1987(39): 25-38.

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[12] 徐丛春.近海主体功能区划指标体系研究[J].海洋通报，2011，30(6)：650-655.

责任编辑：鞠德峰

The Research on the Functional Zoning System of Coastal Tidal Flat

Wang Gang

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Abstract:To zone tidal flat is to promote ocean and coastal functional zoning, and is an important measure for the effective protection of tidal flat. Tidal flat can be divided into different categories, between which obvious difference exists. To balance the development and protection of coastal tidal flat, we require functional zoning according to the difference between different tidal flat categories. Tidal flat functional zoning system should be based on national functional zoning, environmental functional zoning, and ocean functional zoning. The content of tidal flat functional zoning system contains at least three aspects: zoning standard, detailed division and index system, among which zoning standard is the base, detailed division the core and index system the tool.

Key words:tidal flat; functional zoning; ecological protection

中图分类号：D509

文献标识码：A

文章编号：1672-335X(2015)01-0017-06

作者简介：王刚(1979-)，男，山东即墨人，中国海洋大学法政学院副教授，博士，主要从事海洋管理、环境保护研究。

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金：生态文明建设中的沿海滩涂使用与补偿制度研究(14YJA810008)；教育部人文社会科学重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院基金：政府防治海洋环境风险研究(2015JDZS04)；2014年度青岛市社会科学规划研究项目(QDSKL1401003)

收稿日期：*2014-10-12