跨国高等教育的全球治理

王铄

摘 要：自上世纪80年代以来，跨国高等教育作为高等教育国际化战略的表现形式和重要措施之一，经历了快速多样的发展历程，已经具备了相当可观的规模。但是，跨国高等教育的质量问题和潜在风险同样为全球的学习者所担忧，也为各国政府和国际组织带来了诸多挑战。因此，开展跨国高等教育质量保障体系建设是当下高等教育全球治理的重要议题之一。

关键词：全球治理；跨国高等教育；质量保障；认证

自上世纪末开始，不断加速的全球化浪潮已经成为世界政治、经济、文化和社会发展的宏观背景和主要影响因素。伴随国际竞争的加剧、新公共管理主义的盛行以及信息通信技术的发展，全球竞争与合作已经成为高等教育发展的显著趋势。为应对高等教育全球化的机遇和挑战，各国纷纷提出了高等教育国际化战略。

一、全球化时代的跨国高等教育

发展图景及面临的质量风险

（一）跨国高等教育的概念界定

作为教育国际化战略的重要组成部分，跨国高等教育是留学教育的补充和延伸。20世纪80年代以来，跨国高等教育迎来了高速发展的30年。各国政府和国际组织都对跨国高等教育给予了密切关注和集中研究。全球跨国教育联盟（GATE）将跨国教育界定为“在任何形式的教学或学习活动中，学生所在的国家与为他们提供教育的国家不是一个国家。这种情况下，要求教学信息、教学人员和教学材料跨越国界”[1]。联合国教科文组织（UNESCO）和欧洲委员会（COE）联合制定的《跨国高等教育质量保证指南》（Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education）中提出，“跨国教育包括所有类型和模式的高等教育传输项目系列课程或教育服务（包括远程教育），接受教育的学生和提供教育的机构不在同一个国家。这些项目是某个国家的教育系统的一部分，而在另一个不同的国家运行，或者独立于任何国家教育系统进行运作”[2]。此外，国际高等教育质量保证机构联合会（INQAAHE）以及中国、澳大利亚、英国、新西兰、德国等国家的教育主管部门和相关组织机构分别提出了跨国教育定义，跨国教育概念的内涵日益丰富、外延不断扩大，这也体现了跨国教育迅猛的发展势头和良好的发展前景。“国界”和“流动”是跨国教育概念的核心要素。国界是跨国教育存在的基本前提；流动是跨国教育实施的实际过程，包括教育项目、机构、人员的流动。在本文中，跨国高等教育是指教育输出国将项目、机构、计划、人员、课程等教育资源输送到接收国，在接收国开展教育活动的教育形态和教育过程。

（二）跨国高等教育的发展现状

当今世界，各国的经济、政治、文化交往不断加深，不但促进各国在教育事业发展上谋求深入合作，更为各国的教育合作和服务贸易铺平了道路，这一点在高等教育方面表现得尤为明显。跨国高等教育如今已经成为高等教育国际化的重要组成部分。因为仅有部分国家统计本国（作为输出国或接收国）的跨国教育发展情况，而且各国的统计方法各有侧重，所以全球跨国高等教育的全貌尚无从获得。然而，从几个主要的输出国和地区（见表1）以及接收国和地区（见表2）的统计数据，我们可以对跨国高等教育的发展进行估计和判断。

（三）跨国高等教育面临的质量风险

以上数据在一定程度上体现了跨国教育良好的发展势头，但是由于缺乏监管和权威信息，跨国高等教育迅猛发展的背后却隐藏着严重的质量危机。第一，随着跨国高等教育规模的迅速扩张和类型的日益多样，在数以万计的项目和提供者中夹杂着一定数量的“文凭工厂”，这些“文凭工厂”一般以营利为目的，有可能向学生授予未经认可的文凭，给学生和雇主造成损失。第二，跨国教育的发展态势客观上反映了对跨国教育项目、计划的巨大需求和潜在市场，在经济利益的推动下，势必将刺激更多的教育提供者投身跨国教育市场。巨大需求和经济利益极有可能带来跨国教育项目、计划的质量滑坡。第三，面对数量庞大的跨国教育提供者，以及教育项目、计划等，学生需要自行辨别和选择。误导性信息的泛滥给学生选择优质跨国教育资源带来了巨大困扰。

跨国教育质量风险的存在主要是由于跨国教育提供者与学生间存在着信息的不对称，这种不对称源于政府在跨国教育质量保障和认证上的责任不明确，大多数国家尚未建立跨国教育质量监管体系或该体系仍处于起步阶段，而且许多国家尚未将跨国高等教育的质量置于高等教育质量保障体系之中。官方权威信息的缺失和大量误导信息的存在增加了学生选择高质量跨国教育项目的难度，也为跨国教育的健康发展制造了障碍。为了给跨国教育提供良好的发展环境，保障跨国教育的健康发展，一些国家、地区和国际组织已经启动了跨国教育质量保障工作。

二、全球治理的理念

与跨国高等教育质量风险应对

20世纪80年代以来，随着全球化进程的深入，“治理”概念在理论和实践层面都得到了很多关注，学者、研究机构和国际组织纷纷提出了关于治理的不同定义。同时，治理理念与全球化进程逐渐融合，形成了全球治理的概念和理论。

英国学者格里·斯托克（Gerry Stoker）在梳理各种关于治理的概念的基础上，提出了治理的五维论点。第一，治理出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。第二，治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中，存在着界线和责任方面的模糊之点。第三，治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖。第四，治理是行为者网络的自主自治。第五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。[5]

尽管斯托克的治理理论是从国家治理层面提出的，但其理论观点对于理解和解决全球性问题之时同样具有解释力和建设性。跨国高等教育是教育国际化的重要体现，其潜在风险也是世界各国共同面对的难题，斯托克的治理理论对此提供了适切性的理论解释。第一，各国政府应在应对跨国高等教育风险中分担治理责任，非政府组织、国际组织也能够并且应该承担相应责任。第二，跨国高等教育超越国家界限，需要国家间开展合作、共同承担责任，且责任往往无法明确划分。第三，跨国高等教育不仅是国家间的教育合作，也是经济贸易合作，仅靠教育机构的努力无法满足跨国高等教育的发展需要，需要各个社会公共机构，甚至公共机构与私营机构的相互合作。第四，针对跨国高等教育的治理应在保证各国利益、符合各国法律的框架内保证跨国高等教育提供者的自治权。第五，针对跨国高等教育的治理和风险防控应建立新的治理机制，而非借助传统的政府命令手段。总而言之，跨国高等教育作为全球化进程中的新兴领域，其质量风险的应对需要在国家和国际层面开展治理合作，并且充分保障教育提供者的自治权利。

三、多层次跨国高等教育质量保障

及认证体系的构建与发展

为了应对跨国高等教育质量风险，世界各国政府部门、教育机构和国际组织纷纷开展专题调研和改革实践，并达成了一定共识，即高等教育机构与项目的质量保障和认证、对个人获得文凭的学术认可和职业认可是保证跨国高等教育质量的重要环节。鉴于高等教育机构和项目的质量保障是跨国高等教育质量的根本，是文凭认可（学术的/职业的）的前提，本文主要探讨跨国高等教育质量保障及认证的做法和经验。

（一）跨国高等教育质量保障：高等学校和项目提供者的基本责任

高等学校和类型多样的高等教育项目与课程计划提供者是跨国高等教育最主要的责任主体，他们在跨国高等教育课程、项目、计划实施过程中的教师选派、课程设计、教学方法及考核方式等方面的理念和做法直接影响跨国高等教育的质量和效果。如果不能充分调动起教育机构提供高质量教育服务的积极性，任何质量控制和学生保护机制的效果都将大打折扣[6]。在教育全球化的时代背景下，高校和其他高等教育机构面临着前所未有的竞争压力和挑战，质量是生命线的论断越发具有说服力。跨国高等教育提供者有充足的动力提供高质量的跨国高等教育，质量将成为其在未来全球性教育市场得以立足的金字招牌。

（二）跨国高等教育质量的宏观保障：国家质量监管框架的构建

《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）首次将服务贸易列入国际贸易协定，教育是GATS的12个行业部门之一。GATS跨境支付、境外消费、商业存在和自然人流动四种服务模式为跨国高等教育的人员、项目、提供者和课程计划的流动搭建了桥梁。尽管如此，质量是跨国高等教育持续健康发展的关键因素，这不仅需要跨国教育提供者提升服务水平，更需要国家层面有针对性的质量监管框架和认证机制的构建。跨国高等教育是新兴的国际服务贸易类型，需要提供国和接收国各负其责并积极合作。

1. 接收国的视角

从接收国角度来看，建立跨国高等教育质量监管框架是必不可少的。由于跨国高等教育接收国主要是教育发展水平相对落后的国家，这些国家大多尚未建立完备的国家层面的高等教育质量保障体系，少数建立了高等教育质量保障体系的国家在跨国高等教育质量保障方面仍然缺乏经验。目前，跨国教育接收国的普遍做法是制定针对跨国教育活动的专门法律监管条例。

接收国的质量监管框架建立在各国不同的政治经济、管理文化环境下，资源投入和监管目的同样存在较大差异，因此，各接收国的跨国教育质量监管框架建设表现出不同特点，主要体现在对跨国教育提供者和项目、课程管理的严格程度上。“认证”是严格管理的主要方式，这种管理方式通过制定学术要求和其他要求来加强对跨国高等教育的管理。“许可”和“登记”制度是宽松管理的主要方式，对跨国教育提供者、项目、计划等要求较低。从各接收国和地区的跨国高等教育的质量监管来看，中国大陆是监管相对严格的代表，中国香港和马来西亚的监管则相对宽松（见表3）。

2. 输出国的视角

相较于接收国，输出国一般来自教育发达国家，这些国家一般都拥有健全的高等教育质量保障体系。但是，跨国高等教育是新生事物且发展迅猛，绝大多数输出国的高等教育质量保障体系无法完全监管跨国高等教育，甚至不具备监管跨国高等教育的能力。由于跨国高等教育项目、课程质量关乎输出国高等教育质量和国际形象，近年来各输出国以本国高等教育质量保障体系为基础，尝试开展针对跨国高等教育的质量保障工作。从目前的工作进展来看，各主要输出国仍然将跨国高等教育质量保障作为本国高等教育质量保障工作的组成部分，尚未针对高等教育的输出成立专门部门或颁布专门法律法规。

跨国高等教育质量保障一般依托大学的自我认证或独立的非营利机构的外部认证，如英国的高等教育质量保障机构（Quality Assurance Agency，QAA）、澳大利亚大学质量署（Australian Universities Quality Agency，AUQA）和美国类型多样的私立认证机构。

为了规范跨国高等教育发展、保证跨国教育质量，输出国各级政府以及质量保障和认证机构一般采用出台强制性的管理条例（如澳大利亚政府颁布的《海外学生教育服务法（2000年）》（Education Services for Overseas Students Act 2000）或指导性的行动指南的方式，为跨国教育活动提供质量标准和指导建议。

综上所述，尽管跨国高等教育在近20年内得到了大幅发展，但由于国际上尚未对跨国教育的内涵和外延的认识达成一致，加之各国高等教育质量保障模式千差万别，无论是输出国还是接收国均无法单方面制定跨国高等教育的质量标准，业已出台的关于跨国高等教育质量保障条例、法规和指南更多的是从宏观层面对跨国高等教育提供者、项目、课程等因素进行原则性规定。这些努力在一定程度上有助于跨国高等教育的规范化发展，但是很难应用到具体的跨国教育实践中。

（三）跨国高等教育质量保障与认证的国际和区域合作

从跨国高等教育质量保障和认证的发展来看，国家层面的质量保障和认证仍然是唯一具有法律效力的质量保障机制，并且通常由输出国的质量保障和认证机构负责。由于跨国高等教育涉及输出国和接收国双方的教育体制和利益诉求，输出国或接收国单方面的努力都无法得到跨国教育最优化的结果，只有针对跨国高等教育开展国际乃至区域性、全球性的合作，并充分发挥相关国际组织的作用，才能既保证跨国高等教育项目的质量，又兼顾不同国家的语言、文化等多方面的需求。

1. 跨国高等教育质量保障和认证的国际合作

一方面，20世纪80年代以来，世界各国形成了风格各异的高等教育质量保障体系（仍有部分国家尚不具备系统化的高等教育质量保障机制），质量保障理念和方法的差异给各国开展相关合作带来了较大障碍。另一方面，一些国家由于担心本国高等教育质量在国际比较中处于劣势地位而消极应对，甚至明确反对由来已久的建设国际性高等教育质量保障机制的提议。

相较于传统高等教育，针对跨国高等教育的质量保障和认证的发展更欠成熟，只有个别国家在这方面开展了国际合作，但这种合作往往是建立在国家高等教育质量保障体系发展不平衡基础上的，英国和美国这两个高等教育质量保障体系比较完善的国家是重要的合作对象。英国高等教育质量保障机构与其跨国高等教育接收国的质量保障机构保持合作，向接收国推介制定质量标准和评估方法的成功经验。美国的高等教育认证机构除了为本国跨国高等教育机构和项目提供认证外，经常因其良好的声誉被邀请为其他国家的跨国高等教育机构或项目提供认证。

除了“强-弱”合作外，欧洲一些国家早在上世纪末就曾尝试建立区域性的国际高等教育质量评估机构。1999年，由来自比利时弗兰德、荷兰和德国的质量保障机构合作创建了实体性的跨国高等教育质量评估机构，并且共同开发了较为成熟的质量评估方法，成立专家评审小组。北欧的丹麦和芬兰也进行过类似的尝试。

2. 跨国高等教育质量保障和认证的区域和全球合作

随着经济一体化进程的不断深入，世界各国在多方面的区域合作和全球合作不断加深。在跨国高等教育质量保障国际合作的基础上，不同区域范围和全球性的合作日益成为跨国高等教育质量保障的新亮点。

（1） 组建高等教育质量保障国际协会

上世纪末以来，面对世界高等教育风起云涌的发展形势，世界性、区域性的高等教育质量保障协会陆续成立，其成员包括接受政府资助或独立的高等教育质量保障和认证机构。当前，国际性的高等教育质量保障协会种类繁多、规模各异，其中规模较大的有国际高等教育质量保证机构联合会（INQAAHE）、欧洲高等教育品质保证协会（ENQA）、亚太地区高等教育质量保障组织（APQN）、非洲质量保障机构联合会（AFQN）等。这些高等教育质量保障协会主要致力于开展关于高等教育质量评估，理论研究和实践研究，为成员单位的质量保障实践提供意见和建议，为成员单位提供沟通和交流平台。随着跨国高等教育的快速发展，跨国高等教育的质量标准、评估办法及相关政策问题已经成为国际高等教育质量保障协会的重要议题。

（2） 联合制定跨国高等教育质量保障指南

联合国教科文组织和经济合作与发展组织联合制定的《跨境高等教育质量指南》的前言明确提出，该指南的宗旨是保护学生和其他利益相关者免受低质量的跨国教育项目和声誉恶劣的教育机构的影响，保持跨境高等教育的持续健康发展，从而不断满足人们的社会、经济和文化需求。基于相同的目的和宗旨，联合国教科文组织和亚太地区高等教育质量保障组织共同开发了《跨境教育规范管理框架的工具包》，欧洲高等教育品质保证协会制定了《跨国高等教育质量保证》（Quality Assurancein Transnational Higher Education），世界银行和经济合作与发展组织联合制定了《跨境高等教育：能力建设的道路》。这些行动指南和发展报告总结了全球跨国高等教育的最新发展情况，为各国跨国高等教育质量保障和认证标准、方法的发展提供了参考依据，有助于增进国际和区域高等教育质量保障体系的相互了解和交流合作。

参考文献：

[1]Australian Universities Quality Agency （2011）. Quality Assurance of Transnational Higher Education：The Experiences of Australia and India[EB/OL]. http：//www.auqa.edu.au/files/otherpublications/quality_ assurance_of_transnational_higher_education_the_experiences_ of_australia_and_india.pdf：4，2014-10-19.

[2]UNESCO.Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education[EB/OL]. http：//www.unesco.org/education/guidelines_E.indd.pdf：7，2014-10-21.

[3][4]British Council.The Shape of Things to Come：The Evolution of Transnational Education：Data，Definitions，Opportunities and Impacts Analysis[EB/OL].http：//www.britishcouncil.org/sites/british-council.uk2/files/the_shape_of_things_to_come_2.pdf： 16，17，2014-11-01.

[5]格里·斯托克. 作为理论的治理：五个论点[J]. 国际社会科学杂志， 1999（1）：20-21.

[6]OECD. Quality and Recognition in Higher Education：The Cross-Border Challenge[EB/OL].http：//biblioteca.esec.pt/cdi/ebooks/docs/Quality_ recogn_ higher_educ.pdf：27，2014-11-07.

编辑 郭伟 校对 许方舟