高考双轨制改革：受教育权深化保障的有益机会

高考双轨制改革：受教育权深化保障的有益机会

何颖

(首都师范大学教育学院， 北京100037)

摘要：双轨制高考改革能够增强中职学生面向高等教育时行使选择权的能力，直接减少职业与学术两轨间教育选择权行使能力的不平等；能够在职业教育与普通教育间打开“转轨”的新通道，为人的自主发展提供更大的可能性；能够为教育系统带来积极的后续联动效应，有助于公民受教育权的全面深化保障。为实质性地促进公民受教育权的深化保障，改革实施中需要合理规划考试形式和内容，扶助高职院校提升教育质量，引导学生准确定位并理性选择，同时进一步构建开放互动可转换的人才培养“立交桥”。

关键词：高考双轨制；受教育权；教育选择权；深化保障

[中图分类号]G521[文献标志码]A

收稿日期：2014-10-30

作者简介：龙怡(1987-)，女，四川岳池人，澳大利亚蒙纳士大学商业与经济学院博士生，主要从事教育经济和管理领域的研究。

DOI:10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2015.01.006

2014年3 月 22 日，教育部副部长鲁昕在中国发展高层论坛上表示，我国即将出台“两类人才、两种模式”的“双轨制”高考改革方案：“第一种高考模式是技术技能人才的高考，考试内容为技能加文化知识；第二种高考模式就是现在的高考，学术型人才的高考。技能型人才的高考和学术型人才的高考分开。”[1]2014年9月4日，国务院颁布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，在“主要任务与措施”的“改革考试形式和内容”部分，明确表述了这一改革计划并制定了改革进程的时间表：“加快推进高职院校分类考试。高职院校考试招生与普通高校相对分开，实行‘文化素质+职业技能’评价方式。中职学校毕业生报考高职院校，参加文化基础与职业技能相结合的测试。普通高中毕业生报考高职院校，参加职业适应性测试，文化素质成绩使用高中学业水平考试成绩，参考综合素质评价。学生也可参加统一高考进入高职院校。2015年通过分类考试录取的学生占高职院校招生总数的一半左右，2017年成为主渠道。”

教育制度是用以保障公民受教育权的具体的结构化“工具”。高职院校和普通高校分类高考的“双轨制高考”改革，在招生这一教育人才资源分配环节改变了原有的制度规则，也必然对受教育权的保障造成一定的影响。本文即从公民受教育权的视角讨论这一改革可能带来的影响，并就其具体制度设计提出若干建议。

一、作为复合权利的公民受教育权

根据《中华人民共和国宪法》第四十六条 “中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”的规定，受教育权是公民的基本权利。基本权利不仅具有不可缺少、不可替代、不可转让的特点，还具有繁衍其他权利的“母体性”特征[2]。因此，受教育权具有衍生各种下位权利的可能性。同时，因为教育活动并不是单一的行为主体在单一条件下的单一行为，而是一种复杂的社会活动，所以相应的受教育权具有了丰富的内涵，在实质上是一项复合权利。这种复合可以从不同的视角进行分析。

从受教育过程的不同环节出发，根据教育过程中活动类型的不同来分类。《中华人民共和国教育法》(下文简称《教育法》)第四十二条对受教育权的内容进行了阐述：“受教育者享有下列权利：(1)参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；(2)按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金；(3)在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书；(4)对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼；(5)法律、法规规定的其他权利。”根据这一规定，在我国，实定法中明文规定的受教育权的内容主要包括参加教育教学活动权、获得物质帮助权、公正评价权和申诉或诉讼救济权。同时，由于第五款兜底条款的存在，我国公民所享有的受教育权的内容并不完全限于法律明示的上述几方面，还具有更多的可能性。同时，根据《教育法》第九条第二款的规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”换言之，上述权能为所有公民平等享有。

从对公民在教育活动中的利益保护的程度来看，受教育权可以以人权法研究提出的“社会权”和“自由权”进行划分①。在人权法的研究中，人们通常用以赛亚·柏林(Isaiah Berlin，1909—1997)在《自由论》中提出的“积极自由”和“消极自由”概念来区分不同性质的个体权利。积极自由即“成为某人自己的主人的自由”，是个人对于自由的进取的要求；消极自由是“不受他人阻止地做出选择的自由”[3]。消极自由强调行动和选择的自由。这一两分法被引入人权法的研究领域后，演化出“积极权利”和“消极权利”的分类，被用来区分不同性质的权利。积极权利要求国家权力以积极行动保障相关权利，以社会权为代表；消极权利则强调国家权力不干涉人们对相关权利的行使，以自由权为典型[4]。受教育权作为一项人权，是一种兼具上述社会权和自由权性质的复合性权利。一方面，需要国家以积极作为保障教育质量，满足公民的受教育要求；另一方面，也需要国家审慎克制地尊重公民在教育活动中的自由，尊重公民对所受教育的选择，以防止教育的异化和对人的发展的损害。结合法理和国际人权法对受教育权利的规定，科曼斯(F. Coomans)设计了受教育权的逻辑矩阵。该矩阵即以“社会权”和“自由权”两个维度区分受教育权体系。在此之下，社会权可进一步分解为对教育的可进入和可利用两方面的强调，自由权包括选择教育的自由和设立教育机构的自由(见表1)[5]。对于个体受教育者而言，这种自由权主要落实为教育选择权。

表1　国际人权法对受教育权体系的划分

注：节选自科曼斯的受教育权逻辑矩阵。F. Coomans. In Search of the Core Content of the Right to Education[G]//Chapman, A. &Russell, S. Core Obligations: Building a Framework for Economic, Social and Cultural Rights. Antwerp, Intersentia, 2002: 217-246.

二、高考双轨制改革有益于深化保障公民受教育权

国家对公民受教育权的保障，不仅体现在用以确认权利的法律条款中，更体现在国家对教育制度的具体设计上。因此，要认识高考双轨制改革对公民受教育权保障可能带来的影响，有必要以我国的学制特点为考察起点。

(一)我国的学制“轨道”与对受教育自由权的限制

自1904年癸卯学制首次在我国尝试建立现代学校制度后，一百多年来，我国在大多数时期实行的学制都是“倾向于单轨制的中间型学制”，即在初等教育或者义务教育阶段实行单轨，其上则进行学术教育和职业教育的分轨，从结构上看，类似于字母“Y”。新中国建立以后，由于学习苏联教育制度，这种“Y”型学制被固定下来[6]。“文革”期间，教育作为“重灾区”，原有学制受到严重破坏，中等教育结构单一，高等教育几乎停招废止。针对这一问题，1980年国务院批转教育部等部门《关于中等教育结构改革的报告》，要求各地“普通教育与职业、技术教育并举”，重新恢复之前的“Y”型学制。从此，在大力重建并发展普通中等教育和高等教育的同时，职业教育这一学制中的另一条轨道也逐步发展起来。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》再次提出“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”的改革战略，指出“要造就数以亿计的工业、农业、商业等各行各业有文化、懂技术、业务熟练的劳动者，为此要逐步建立起职业教育体系”[7]。 1996年5月，《中华人民共和国职业教育法》颁布，其中第十三条规定，我国的职业学校教育分为初等、中等和高等三级，而“高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施”。为此，我国的职业教育体系有了法律的保障，中等教育以上“双轨并行”的中间学制也在制度上显得更加成熟。然而，现实存在的问题是，相比普通教育提供的学术“轨道”，职业教育这一“轨道”的发展颇有每况愈下之势。无论从办学规模、招生质量、师资力量还是人才培养质量上看，职业教育都不尽如人意。针对这一问题，2002—2005年间连续出台的国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(2002)、国务院七部委《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》(2004)、国务院《关于大力发展职业教育的决定》(2005)等，就加大职业教育投入、促进职业教育发展在经费投入、办学形式、办学规模、招生等方面做出了有力的政策供给。但就当前的情况看，职业教育的弱势状态仍然未能转变。“Y”型学制的两轨，明显存在“长短脚”问题。当前之所以提出“双轨制”高考招考改革，也正是基于这一背景。

如果我们分析受教育者在职业教育和学术教育这两轨中行使受教育权的权利能力和与之相连的发展机会，则不难理解职业教育萎缩的原因。从本科到博士，高等学校每一级别的统一招生入学考试，乃至国民教育序列的其他学历考试，无一面向职业技术技能，而统统都是面向基础理论的[8]。从而，虽然受教育者在名义上享有平等接受各级各类教育的权利，对于以技术技能为主要学习内容的职业教育的受教育者而言，他们在权利平等地竞争更高层次教育的入学机会时，并不具备与接受基础理论教育的学术轨迹的受教育者同等的权利能力。换言之，由于能力倾向的差异，职业轨与学术轨的受教育者所享有的选择教育的自由权并不一致。而另一方面，学历本身又现实地与就业后的职称评定、资格认证挂钩。对于从事技术技能类岗位的人员来说，要想获得相对高级别的专业职称与资格认证，学历都是一道必须跨越的“门槛”。也就是说，对于选择职业轨道的人而言，其学历提升与职业发展通道更为狭窄。出于趋利避害的理性选择，人们偏好学术轨而轻视职业轨是必然的。相应的后果是：一方面，职业教育的生源质量低下，进而为职业教育的办学质量带来直接的负面影响；另一方面，对职业技术真正有兴趣和特长的学生而言，他们往往错失或放弃了更加适合自己的学习通道和职业发展路径。

教育法律是国家用以分配教育利益、固化教育结构的强制性工具。一国学制的结构特点及其构建逻辑，往往与法律法规对受教育权的具体保障情况是相应的。当前学制中职业轨和学术轨在招生考试环节存在不平等的制度设计，与法律并未明示保障受教育权中的自主选择权这一下位子权利有关，而结果就使得职业轨学生的受教育自由权的行使为现实壁垒所阻碍。

(二)高考双轨制改革有望适时增进对公民受教育权的保护

在职业技术类工作对于从业人员知识与技能水平要求相对较低、公民对于接受高等教育尚没有强烈的主观愿望和现实动机，同时社会组织和个体较强地依附或隶属于国家的“主体一元化”时代，以基础理论为唯一导向的学历考试为职业教育和学术教育双轨发展带来的影响或许并不突出，其中对公民教育选择权的辖制也未必构成现实的矛盾。然而，随着社会的发展变革，社会结构和社会资源不断调整，对技术的要求不断提高，人们所拥有和期待拥有的利益也发生着变化，“世异则事异，事异则备变”，矛盾与问题同时也为受教育权的保障程度和保障方式的调整带来了契机。从教育领域发展的下列特点来看，当前解决受教育者在学制系统不同“轨道”上教育选择权行使能力的差异问题是适时且必要的：其一，公共教育体系相对发达，教育质量稳步提升。在这种趋势下，从历史经验和国际经验来看，基础教育年限延长，学制分支上移是大势所趋[9]。其二，职业教育生源危机。在教育发展的同时，人们开始重视其教育利益[10]。同时，对于受教育的要求也不断提高，从政府动员的“要我上学”到积极配合的“我要上学”，更进一步发展为自主自觉的“我要上好学”。针对职业轨缺乏与学术轨平等的学历上升机会，受教育者现实地“用脚投票”，职业教育生源数量和质量堪忧，自2009年以来，高职院校录取人数呈下降态势[11]。其三，随着经济发展水平的提高和产业结构的调整，定位为“为技术含量不高的基层岗位提供中等技能型人才”[12]的中职教育已经不能够满足劳动力市场需求，社会需要更多在技能熟练程度和迁移能力上都更为理想的高级职业人才，同时对职业教育人才培养与社会需求间的契合度提出了更高的要求。

从逻辑上看，针对职业轨和学术轨学生由于选择能力的差异而实际在受教育自由权上的不平等问题，大致有两种解决的思路：其一，通过一定范围的制度调整，使不同“轨道”上的学生拥有相对平等的教育选择能力和多样灵活的学业上升机会；其二，通过学制的整体重构取消“轨道”差别，变分支为彻底单轨，从“根源”上消除问题。很显然，即使不考虑第二种改革思路在短期内实现的操作难度，光从人才培养和社会发展需要而言，第二种思路也并不适宜。因为学术取向和职业取向的分野根本上并不是由教育制度的设计决定的，而是出于社会对于这两种不同类型人才的需求。虽然随着生产力的提升和生产技术的发展，社会对于职业技术人才的业务能力和专业水平的要求日益提升，但就目前及未来相当长时期的需求来看，实践和理论两种工作取向对人才的知识和技能结构的要求始终有较大差别，故而在学制体系中，在基础教育之后区分职业和学术两种取向是有必要的。因此，从现实的需要出发，解决这一问题的思路必然是第一种。事实上，早在1999年教育部制定《面向21世纪教育振兴行动计划》提出要建立普通高等教育和职业教育的“立交桥”和终身学习体系时，这一改革思路就已相对明晰。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》承袭了这一思路，在第25条提出“促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要”的战略规划。

当前的高考双轨制改革直接改变了决定更高层级教育机会分配的游戏规则，增加了更符合职业教育知识技能特点的考核，即是对上述改革思路的沿袭和落实。这一改革不仅提升了高职学校招生选拔的科学性，而且以方便考生行使其教育选择权的方式增进了对受教育权的保障：首先，为中等教育阶段选择了职业轨的学生提供与其能力结构和深造方向相匹配的教育选拔方式，增加了其面向更高层级教育时行使选择权的权利能力，有益于优化教育上升通道，减少职业与学术两轨间教育选择权行使能力的不平等。其次，方便那些在普通高中学习阶段中确立了职业技术兴趣和志向的学生与高等职业学校进行双向选择，甄别优秀人才。这在职业教育与普通教育间打开了一条“转轨”的新通道，为人的自主发展提供了更多的可能性，深化了对受教育者的教育选择权的保障，为人的个性的全面发展提供了更加多样化的选择和途径。再次，双轨制高考对教育选择权的保障，还有其后续效应：对中等职业教育而言，更合理的升学选拔制度能够激发办学活力，提升办学质量；对高等职业教育而言，更合理的考核方式有助于选拔到更符合其知识技能需求和职业志向更明确的生源，提升人才培养质量和效率；对普通高中教育而言，新增加的高考方式为学校扩展教育资源和内容、开设多样化的选修课提供动力，有益于促进普通高中学生个性的全面发展，也为学校办学体制改革和特色学校建设提供了契机。而各级各类学校教育的上述发展，意味着公共教育资源更丰富、更优质、更灵活，从而有助于公民受教育权的全面深化保障。

三、以务实合理的双轨招考设计促进受教育权保障的实质性深入

高考双轨制改革在实践中是否真的能够以及在多大程度上能够深化对公民受教育权的保障，取决于其是否具有合理的制度设计和妥善的实施方案。在这一方面，虽然《关于深化考试招生制度改革的实施意见》中已经就高考双轨制改革做出了时间规划，但具体如何实施，当前在制度设计上还未公布明确方案。就此，从促进受教育权深化保障的角度，本文提出以下四方面建议：

(一)合理规划考试形式与考试内容

以切合不同类型教育的评价方式和内容合理进行人才分类选拔。从当前已公布的改革规划看，“双轨制”高考制度构建的关键点和难点在于妥善设计高职院校招考中职考生的“职业技能”测试和普通高中考生的“职业适应性测试”。“职业技能”和“职业适应性”如何考？由谁来组织测试？是直接以招生专业为单位分别测试，还是按照职业技能的共性特点将专业分类后分别测试？进行笔试还是操作考试？如果是笔试，如何保证以动手操作为表现形式的职业技能考核的有效性？如果是操作考核，由谁来评判？如何保证评判过程能够排除主观因素的干扰做到公平公正？职业适应性的测试重点是职业技能基础，还是报考者对职业学习的倾向性和心理适应性？对适应性的测试如何引导普通高中在有效拓展技能类教育的同时又不削弱学术取向的知识教学？所有这些问题，在进行具体的改革方案设计时都必须审慎考虑。同时，如何在“双轨制”高考改革的过程中优化原有的学术取向高考，提升其人才选拔的信度和效度，同时有效引导基础教育改革发展，也是改革必须面对的问题。因为如果仅仅简单增加职业考试，那只是在原有的学术倾向考试上的简单叠加，而没有充分利用招生考试的导向功能助推教育的系统变革和人才培养质量的提升。

(二)提升高职院校办学的质量和水平

虽然改变招生考试方式这一入口处的游戏规则能够调整不同轨道上的学生行使教育选择权的权利能力，但个体对教育类型的选择并不完全由权利的行使能力来决定。决定个体升学偏好的因素相当复杂，粗略地讲，至少会受到个人的兴趣特长、所报考学校与专业的社会声誉、对毕业后就业前景的预期和对学费的承受能力等方面的影响。即使国家为高职学生提供充分的奖贷学金保证以解决其经济上的后顾之忧，但如果高职教育本身的教育质量不提高，人才素质与社会需求间存在错位或在这一教育系统中缺乏进一步上升发展的通道，则这一可供选择的受教育渠道并不具有实质性的深化公民受教育权保障的价值。选择权的行使以教育制度中具有可选择的对象为条件，在“我要上好学”的时代，如果高职教育不具有为受教育者所认可的优质，则对于个体受教育者而言并不是一条值得选择的有价值的发展道路，形式上的“可选择”形同虚设。因此，要真正拓展和深化对公民受教育权的保障，在招生考试形式改革的同时，还需要从根源着手，提升高职院校办学的水平和质量。

(三)引导学生准确定位，理性选择

从保障公民受教育权的角度来看，理想的招生考试改革不仅需要在不同的上升通道中为个体提供平等的入学机会，还应当通过完善的辅助措施引导受教育者发掘并合理利用自身的特点与兴趣，寻求到适合自己的发展通路。因此，首先有必要通过高考招生信息网络的建设，为考生获取高职院校和高职教育的信息提供便利，降低信息成本。同时，鉴于职教和普教在人才培养目标与能力要求上存在较大差异，以及社会对职教的普遍偏见，这种引导不能只着眼于招生阶段，而有必要贯穿于中等教育的全过程。特别是在普通高中的教育中，应当合理有效地加大学生对各类型职业与自身生涯发展的理性认识，帮助学生尽早了解自身的职业性向并合理定位自身的发展道路，引导具有职业兴趣和特长的学生走上职业教育的轨道。这也意味着，双轨制的高考改革不能孤立进行，而有必要与普通高中的课程和教学改革相互呼应。

(四)以双轨制高考为基础，构建开放互动可转换的人才培养“立交桥”

公共教育担负着帮助公民自主并且有个性地全面发展的任务。就此而言，高考招生对“职业轨道”和“学术轨道”合理分流的制度设计只是其中的一个小环节。要保障公民受教育权有质量地充分行使，无论是在学历教育中，还是非学历教育中，都应当有人性化的、方便受教育者的求学机会。因此，有必要以全纳的态度加大各类公共教育资源的开放力度，构建一个开放、互动的教育体系。要实现这一目标，至少需要在四方面继续努力：其一，应当在教育的不同层面都提供多样化的服务。其二，应当加强不同层级和类型的教育间的衔接与转化，尤其是在职业教育和普通教育间建立更加便于双向转换的通道。其三，应当允许受教育者在教育过程中根据自身需要随时调整、多次选择。例如，对于高职教育和普通高等教育入学后的教育取向和学校专业的再选择，可以考虑借鉴美国多样化的转学制度和跨校课程选修制度，保障受教育者不仅可以在入学前，还可以在入学后的受教育过程中灵活地根据自身学习能力与偏好再次选择，真正给予受教育者更多的受教育机会[13]。其四，应当加强教育资源的开放共享。其中，课程资源的开放是增强教育选择的关键。网络技术的发展为课程资源的开放共享提供了极有利的契机，应当建立相应平台，鼓励各级各类学校积极利用网络媒体，面向社会共享优质学习资源。

注释：

①受教育权是一项具有人权性质的公民权利。这一观点也为当今国际法学界广泛认同，在国内也是主流观点。各主要国际人权法律也都直接就受教育权进行了规定。在国际法层次上，“国际人权宪章三部曲”(《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》)、《联合国儿童权利公约》《反对教育歧视公约》《消除对妇女的一切歧视公约》《国际劳工组织社会政策基本目标和标准公约》《关于难民地位的公约》《关于无国籍人地位的公约》《欧洲人权与基本自由公约》《非洲人权与民族权宪章》和《美洲人权公约附加议定书》等若干重要的全球性和区域性人权文件，也都从不同层面对受教育权的保障进行了规定。

参考文献：

[1]徐硙，石昊.中国即将出台高考改革方案推出两种模式高考[EB/OL].[2014-09-22]. http://news.xinhuanet.com/2014-03/22/c_119895861.htm.

[2]徐显明.“基本权利”析[J].中国法学，1991(6):23-28.

[3]以赛亚·柏林. 自由论[M].胡传胜，译.南京：译林出版社，2002：180.

[4]林来梵.从宪法规范到规范宪法[M].北京: 法律出版社, 2001:90.

[5]COOMANS F. In Search of the Core Content of the Right to Education[G]//CHAPMAN A & RUSSELL S. Core Obligations: Building a Framework for Economic, Social and Cultural Rights. Antwerp：Intersentia, 2002: 217-246.

[6]李剑萍.20世纪中国学制问题的历史研究[J].华东师范大学学报:教育科学版，2002(3)：84-89.

[7]彭志武.高等职业教育学制研究[D].厦门：厦门大学，2007:116-118.

[8]胡纵宇，毛建平.双轨制高考改革的难点思考与展望[J].教育发展研究，2014(10)：12-18.

[10]TSANG M C. School Choice in the People’s Republic of China[G]//DAVID N. Plank and Gary Sykes.Choosing Choice: School Choice in International Perspective. New York: Teacher College Press,2003:167-173.

[11]吴红光，许锦，王林霞.高考人数见拐点后的高职招生环境考察与预测[J].辽宁高职学报，2013(4):107-109.

[12]叶华光.高职教育与中职教育的主要边界研究[J].职教论坛，2011(3)：27-30.

[13]涂丽华.美国高等教育中转学教育多样化探析[J].比较教育研究，2012(1)：45-49.

(责任编辑蔡宗模)

Dual-mode College Entrance Examination: An Occasion to Deepen

the Protection of the Right to Education

HE Ying

(College of Education, Capital Normal University, Beijing 100037, China)

Abstract：Dual-mode college entrance examination would be able to enhance the capacity for the right to choose to accept higher education of the secondary vocational school students, accordingly reducing the inequality of exercise abilities of the right to choice of education of citizens between vocational education and academic education. It could create a new channel between vocational education and academic education, providing multi-track autonomous development for individual citizen, so the protection of the right to choice of education of all citizens could be deepened. For the substantial development of the protection of the right to education, reform on dual-mode college entrance examination needs to reasonably plan the form and content of the examination, assist higher vocational colleges in improving the quality of education, and guide students orientating their vocational interest and choosing their development direction reasonable. Meanwhile, an exoteric and dynamic overpass of talent cultivation should be established.

Key words：dual-mode college entrance examination; right to education; right to choice of education; deepening the guarantee

引用格式：龙怡.高考双轨制：建立与双轨教育系统相适应的考试招生制度[J].重庆高教研究，2015(1)：26-30.

Citation format：LONG Yi. Double-track College Entrance Examination: To Establish the Enrolment and Exam System Adapting to the Double-track Education System[J].Chongqing Higher Education Research，2015(1)：26-30.

■ 双轨制高考改革专题