借鉴域外先进经验 保障残疾人受教育权

李广平+王俊

摘要：申素平，中国人民大学教育学院教授，博士生导师，入

摘要：选教育部“新世纪优秀人才支持计划”，现担任中国教育政策与法律研究会常务理事，北京市教育法学会常务理事，多次受邀参加国家立法和政策制定工作。2008年，参加《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》“教育法制建设”部分的起草。在采访中，申教授表示，教育是关乎个体生存的基本权利，国家有义务和责任保障所有公民的受教育权，残疾人的受教育权也应得到平等保护;发达国家除了在义务教育阶段实施入学“零拒绝”政策外，通过立法保障残疾人平等接受高等教育的权利;我们应转变理念，深化对高等教育阶段残疾人受教育平等权的认识，细化残疾人高等教育招录工作的法律规定，重视对残疾人高等教育的补偿，加强程序立法并充分实现其权利救济。

关键词：残疾人;受教育权;教育法律体系

一、尊重和保障残疾人受教育权，

共享社会发展成果

《世界教育信息》：尊重与保障残疾人的受教育权，是一个国家和社会文明发展水平的标志之一。我们应当如何理解残疾人受教育权？

申素平：残疾人接受教育是社会文明发展到一定程度的产物。在民主国家，所有公民在法律地位上都是平等的，国家对于每位公民负有“生存照顾”的义务。教育是关系到个体生存的一项基本权利，国家有义务和责任保障所有公民的受教育权，而残疾人作为公民中的一部分，其受教育权也应受到平等保护。

残疾人受教育权的内涵包括两方面的内容。一是同其他受教育者一样，享有宪法和教育法规定的受教育权。在义务教育阶段，每个适龄残疾儿童和少年都应当接受免费的教育;在非义务教育阶段，残疾人享有平等的受教育机会，不因残疾而被拒绝入学。二是由于残疾人身心方面存在障碍，是受教育者中的弱势群体，因此需要国家为其接受教育提供必要的援助，具体包括在学校创设无障碍环境，使残疾学生平等地享受各种教育教学资源;在教学中对残疾学生设计个别化的教育计划和教育方式，提供能使他们获得最大收益的、最为适合的教育。此外，还应根据实际情况在教育费用和其他服务措施上为残疾学生提供更多的帮助。

《世界教育信息》：发达国家残疾人义务教育入学政策普遍实施“零拒绝”政策，该政策的核心内容与原则是什么？

申素平：所谓“零拒绝”，最早是根据美国1975年《全体残疾儿童教育法》中“州政府及地方学区要向所有残疾儿童提供教育”的规定而得出的。根据该原则，每一个残疾儿童都不得被拒绝于学校教育之外，尽管教育资源很有限，但残疾儿童的教育却不能因为经费的限制而终止或减少其服务内容。“零拒绝”政策保证每一个残疾儿童都不会被排斥在公共教育体系之外，且其受教育权不受侵犯。但是，在此原则确立后，还是有一些身体残疾程度较重，被校方或地方学区认为已不具备教育价值的儿童被学校拒绝入学。因此，在实践中，对于“零拒绝”政策是否包含所有儿童，所有儿童的“所有”（all）指的是不是“每一个”（any），学校是否可根据儿童残疾的程度将某些儿童排除在学校教育之外，一直存在争议。直到1989年美国联邦上诉法院在“蒂莫西案”（Timothy v. Rochester School District，1989）中裁定，“零拒绝”政策的受教育对象指的是所有人，并且强调法律规定的受教育机会并不是在儿童有学习能力时才有效。

二、保障残疾人接受高等教育的机会，

他国经验值得借鉴

《世界教育信息》：国外对高等教育阶段残疾人受教育机会平等权的法律保障有哪些具体做法？

申素平：通过立法推进和实施残疾人高等教育，保障残疾人平等接受高等教育的权利，是很多国家和地区的共识与经验。美国是对残疾人教育立法较多的国家，其主要特色在于通过联邦立法帮助各州解决在实施残疾人教育方面所面临的经费不足和意愿不强烈的问题。在其通过的大量有关残疾人教育的立法中，1973年颁布的《康复法》第504节条款确立了保护残疾人高等教育机会平等权的基本原则——高等学校必须录取“有残疾的合格个人”。后来，美国联邦最高法院在相关判例中将“有残疾的合格个人”界定为“虽有残疾但能满足所有教育要求的人”。英国2001年颁布《特殊教育需要与障碍法》，首次明确高等教育提供机构须保证不因学生的障碍或相关理由而对其歧视、不当对待或不为其提供合理的调整措施。澳大利亚分别于1992年与2005年颁布《残疾歧视法》和《残疾歧视法教育标准》，规定基于残疾的歧视是不合法的，高等教育机构要保证残疾人的高等教育权利，提供就读机会及支持服务。爱尔兰则出台系列法律，包括《大学法》（1997年）、《教育法》（1998年）、《资格法》（1999年）和《平等地位法》（2000年）等，支持其高等教育扩充，为过去被忽略的障碍人群提供接受高等教育的可能[1]。总体而言，国外立法的重点和特色主要表现在以下三个方面。

首先，对残疾人参加入学考试及入学后的学习生活提供充分的便利条件。丹麦规定残疾学生可以申请免除某些科目的考试、延长准备或考试时间，利用信息技术手段、磁带或盲文，视力残疾儿童可以申请回避涉及地图或图片的试题等，以保障残疾学生和其他学生有同等的受教育机会。残疾学生在接受高等教育时，为完成其学业有权要求所在院系提供必要的特殊教育支持。为他们提供这种补偿性措施是其所在院系应承担的职责，这些措施主要包括对学校物理环境的改善，现代翻译设备、录音教材和其他新技术的利用等[2]。韩国通过提供辅助人员和延长考试时间的方式来维护残疾考生的受教育机会平等权。2004年，韩国教育部为保证31名患痉挛性麻痹的学生顺利参加大学学力考试，组织了大约80名来自特殊教育学校的考试辅助人员（其中包括45名督学）对这些考生提供帮助。在考试的中间休息时间，残疾学生可以将他们画好记号的纸交给这些辅助人员，而后者将按照纸上的记号为他们填写试卷。残疾考生考试的时间比正常考生长20分钟，但每次中间休息时间短10分钟。对于那些有严重残疾的考生，辅助人员会把试题念给他们听，并将他们的答案填到试卷上。[3]

其次，在录取工作中引入对残疾人的补偿措施。一些国家引入了某种程度的补偿措施来增加残疾人接受高等教育的可能性，以补偿残疾人在高等教育入学中的弱势地位，具体形成了配额法和加分法两种方式。前者是在每年的录取名额中预留或单独增加部分名额给残疾学生，专门用于保障残疾人的高等教育入学;后者主要是通过加分或在原有成绩的基础上加权计算成绩，增加残疾考生达到高校录取分数线的可能性。例如，西班牙1992年的皇家法令要求各大学将一年级新生招生名额中的3%留给残疾学生，包括非听力损伤或言语损伤的其他类型残疾学生[4]。1996年，美国加州为保障残疾人的高等教育机会平等权，在以特殊才能合格性决定标准录取的新生中预留2%的名额录取包括残疾人和退伍军人在内的由于特殊情况未能达到其他录取标准的学生。1995年，韩国政府制定的残疾青年大学录取特别制度允许大学录取一些定员外的残疾学生，扩大残疾学生接受高等教育的机会。

最后，对高等学校招收残疾学生进行补助。一些国家对高等学校录取残疾学生实施奖励，提供专门的经费支持和政策鼓励。例如，丹麦政府规定学校在向残疾人提供入学特别支持时，可以向丹麦国家教育助学及贷款事务所寻求经济援助。意大利的做法是每所大学的校长任命一位教授负责接待残疾学生，大学向残疾学生提供全部必需的教学设备，并在住宿安排方面给予帮助;对残疾学生的照顾实行一对一的安排，由该残疾学生同班的其他学生承担;残疾学生的专业分布也呈现出多元化的特征，如就读于科学、文学、法律以及社会学等院系。

三、完善残疾人高等教育立法，

保障其平等受教育权

《世界教育信息》：国外有关残疾人高等教育的立法已经将关注重心转移到弹性的、可调整的考试形式，以及政府的条件保障、激励和补偿措施方面，提高残疾人接受高等教育的可能性。对于加强和改进我国残疾人高等教育立法，您有何看法或建议？

申素平：总体来说，我国关于残疾人高等教育的法律规定较少，其中一些规定原则性又较强，缺乏立法或司法的解释以及相关案例的积累，导致其在现实中的可操作性不强，未能发挥应有的作用。具体来说，应该从以下几个方面予以改进。

首先，转变理念，深化对高等教育阶段残疾人教育平等权的认识。当前，首要转变轻视残疾人高等教育的观念和立法理念。我国《残疾人教育条例》第3条规定：“发展残疾人教育事业，实行普及与提高相结合、以普及为重点的方针，着重发展义务教育和职业教育，积极开展学前教育，逐步发展高级中等以上教育。”虽然提到逐步发展高级中等以上教育，但该条例全文仅有第29条涉及高等教育：“普通高级中等学校、高等院校、成人教育机构必须招收符合国家规定的录取标准的残疾考生入学，不得因其残疾而拒绝招收。”从具体条文分布可以看出，残疾人高等教育尚未得到足够重视。同时，社会上普遍存在“残疾人接受高等教育有什么用”的质疑，过于注重高等教育为社会提供人才的功能而忽视了其对人的发展的作用，进而在效率优先的思维框架下忽视了作为残疾人基本权利的受教育平等权的实现。

其次，细化残疾人高等教育招录工作的法律规定。要通过立法和制度建设继续细化残疾人高等教育招录工作的法律规定。高等学校应在招生过程中，将其宣传资料、课程资料和申请表格、网页等，以多种方式（如点字、大字体、录音带、电话讲解、语音软件等）提供，帮助残疾人顺利获得相关信息与资料。在考试过程中，教育行政部门可以成立常设或非常设的机构及专家委员会，研究针对视力残疾考生、听力残疾考生、肢体残疾考生等各类型残疾考生的弹性考试方式，确保残疾考生不受残疾限制展示他们的能力。针对考试的时间、考试过程中涉及的技术支持手段，同样可由专家委员会加以评估测定，通过适当延长或分割考试时间、增加考场辅助人员等手段，在不影响考试的公平和水准的前提下，为残疾人参加考试提供便利。

再次，突出对残疾人高等教育的补偿。残疾人身体上的劣势对其实现受教育权会带来一些不利影响。在实现高等教育机会平等的时候有必要消除残疾人因身体劣势所面临的负面结果，根据高等教育阶段残疾人受教育机会平等权的内容，侧重对残疾人的补偿。可以参考我国现有的少数民族加分政策，探讨对残疾人高等教育实施补偿措施的可行性，通过在高等教育录取名额中预留或额外增加部分名额，为残疾人考试分数的计算单独设定一定的计算公式或直接根据残疾程度进行相应的加分等措施，弥补残疾人在与健全人的竞争中所处的不利地位。同时，加强对高等学校招收残疾学生的激励和奖励。中央和地方政府应通过经费支持帮助高校落实《残疾人保障法》规定的无障碍环境建设，提高残疾大学生生均经费补助标准以及拨付专项经费用于残疾人招录工作，提升高等学校招收残疾考生的意愿和主动性。

最后，加强程序立法并充分实现权利救济。合理正当的程序是对残疾人的受教育权进行行政保护和司法保护的重要依据，只有严格规范残疾人高等教育各个环节的程序性规定，才能使残疾人明确自己享有的具体权利，确知自己的权利如何受到侵犯，也才能在权利受到侵犯后按照明确的途径和程序去加以维护。这些具体的程序性规定不仅包括在招生、考试、录取阶段残疾人所拥有的权利，可以获得支持的种类、范围，服务提供主体，还应包括在教育机会平等权受损后，残疾人寻求权利救济的途径、程序。加强程序立法是我国教育立法面临的一项重要任务，而对于相对弱势的残疾人来说，程序的透明、公正更为必要和迫切。只有不断完善残疾人高等教育招录工作中的程序性规定，才能充分发挥现有权利救济制度的功能，畅通教育申诉制度和行政诉讼制度的联系，有效提升现有残疾人受教育权的救济水平。

《世界教育信息》：作为教育法领域的专业学者，请谈一下您心中的“中国教育梦”。

申素平：残疾人作为公民根据宪法和法律应享有受教育的基本权利，每一个残疾人，无论其残疾类型还是残疾程度如何，都有权接受与其能力相应的教育。实现包括残疾人在内的所有公民的平等受教育权是国家必须保障的责任。从权利本位出发进行教育立法和相关政策制定，不断确认、保障和实现包括残疾人在内的所有公民的受教育权，应成为我国教育立法的目的与中心内容。不断健全和完善我国的教育法律体系，为我国教育奠定规范的法律框架基础是教育法学者的“中国教育梦”。

参考文献：

[1]茅艳雯，马红英. 发达国家残疾人高等教育研究综述[J].中国特殊教育，2010（3）：8-13.

[2]牟玉杰. 丹麦特殊教育的特点及思考[J].南京特教学院学报，2006（1）：69-72.

[3]新馨. 韩国大学入学考试适应残疾学生的需要[J].当代韩国，2004（4）：91.

[4]赵向东，郝传萍. 西班牙高等教育中的残疾学生[J].中国特殊教育，2004（10）：3-7.

编辑 郭伟   校对 朱婷婷