台湾高等教育面临的挑战与应对措施

杨川林

摘   要：当前，台湾的大学正面临着严峻的挑战，少子化浪潮来袭、全球性的产业竞争、教育产业日渐成型、终身学习蔚然成风等都影响着台湾地区高等教育的发展。文章旨在探讨台湾地区有关高等教育的政策、高等教育面临的挑战以及发展的趋势。

关键词：大学;全球化;高等教育;教育产业化

近年来，台湾高等教育的发展已与过去精英教育时代“僧多粥少”的境况大不相同。2014年，大学入学指定科目考试录取率高达99.1%。2015年，虽有最低录取标准的限制，但录取率仍很高。如果没有最低录取标准的限制，百分之百的大学录取率亦有可能。在以下几项重要高等教育政策主导之下，如今台湾已成为世界大学密度最高的地区之一。[1]

一、促进大学蓬勃发展的重要政策

（一）鼓励筹设私立专科学校

为使台湾经济由劳动密集产业为主的形态转型为技术密集型产业，20世纪60年代在大力推进中等职业教育发展之后，政府鼓励私人设立专科学校。一时之间，台湾私立专科学校的筹设蔚起。20世纪70年代，因私人创办者财力不足、私立学校管理制度不健全、新设私立专科学校弊病丛生等，台湾政府全面冻结私立学校的创设。

鉴于社会对于高等教育的期盼，在创建私立学校被冻结了十几年之后，台湾于1985 年公布了《开放新设私立学校处理要点》，再度允许民间筹设工学院、医学院、技术学院、二专及五专学校。此后，制定《鼓励新设私立学校处理要点》，推出各项鼓励措施[2]，包括设立校用地变更的协调机制，承租公有土地的协调机制，校舍建筑经费可以通过贷款方式筹措，对在尚未设置大专院校的县市设置大专院校者发放一定的开办费、相关教学补助等。自此，台湾私立学校的创设又进入一个高潮。

（二）租用公营事业土地筹设私立学校

台湾地区地少人多，筹措创设学校资金尚非难事，土地取得才是大问题。早期，设立学院需有15公顷土地，专科学校亦需10公顷土地，寻觅学校用地大为不易。为鼓励私人办学，台湾政府适时公布了《私立学校申请租用经济部门所属‘国营事业土地及设定地上权审核作业处理要点》[3]，允许个人租用公营土地。学校用地问题解决之后，台湾私立学校有如雨后春笋般纷纷设立。

（三）专科学校改制技术学院、科技大学

台湾地区高校扩增的最重要因素是专科学校改制技术学院、科技大学政策的实施。1986 年，台湾有77 所专科学校，其中包括9 所师范专科学校。在提升师资水平的政策下，师范专科学校首先改制为师范学院。随后为提升技术人力素质，专科学校纷纷改制为技术学院、科技大学。如今，台湾专科学校仅剩15 所，其中，部分护理专科学校由护理职业学校改制而成，1/3 以上大学由专科学校改制而成。[4]

二、当前高等教育面临的挑战

近年，虽然台湾高等教育蓬勃发展，学校数目快速增加且学生人数突飞猛进，但面临台湾社会的快速转型，即高等教育所处的社会环境与过去资源短缺、入学机会不足、升学压力沉重的状况已有显著差异，尤其是以下六项社会变革对台湾高等教育的冲击最大。

（一）普及化与多样化：高供应、低满意度

为缓解升学压力，满足学生接受高等教育的期盼和民众终身学习的需求，新高等院校积极筹设，专科学校改制为技术学院、科技大学，原有高等院校大量扩招，使得台湾高等教育早已跨过普及化的门槛。虽然高等教育机构大量扩增，但是学生的单位教育资源逐年下降。高等教育入学机会虽大量增加，但学生、家长、社会的满意度逐年下降。

（二）学术自由与大学自主：高自由、低自制

伴随着《大学有关规定》的颁布，大学获得更多的办学自主权，大学内部治理也发生着显著变化。但由于法制的宽松，也带来了一系列问题，比如学校内部太过自由就会缺少自我约束，教授过分重视科学研究轻视教学容易导致学生的质量下降，社会对此已经提出了严厉的批评。近年来，《大学有关规定》再次修订，该文件明确提出对大学的质量评估以及教师职业考核，主要是为了弥补大学自治不足。

（三）少子化浪潮冲击：高录取率、低报到率

过去，因为学校数目不多，容纳量不大，学生升学压力巨大，身心健康亦受到严重影响，正常教学受到严重挤压。因此，民众热切期盼广设高中与大学。近年随着台湾出生率逐年大幅下降，各教育阶段均受到少子化现象冲击，大专校院生源不足的现象凸显。台湾部分非城市区的新设私立高等校院招生严重不足，学生报到率严重偏低。[5]

（四）严格的绩效要求：校务评鉴、教师评鉴与退场机制

在高竞争、少资源的情况下，再加上少子化的冲击，台湾的大学录取率虽高，但学生报到率偏低，且导致高供应、低满意度的结果，政府受到前所未有的压力。因此，《大学有关规定》再度被修订，校务评鉴、教师评鉴获得法律保障并开始实施，“退场机制”亦蓄势待发，高等校院、教师的压力较大。[6]

（五）产学合作需求日益增加：产学合作、创造双赢

随着全球化竞争加剧，产业的竞争不再仅是知识的竞争，更是创新、创造的竞争。因此，大学固然需要继续追求真理、创造知识，更需协助产业界将大学的知识和技术优势转化为生产力、竞争力，而大学毕业生更需要产业界提供就业的机会，大学与产业界的合作日益密切。

（六）国际化与全球化：全球指标、世界评比

经济全球化的发展已将大学带入国际化、全球化浪潮中，而由台湾教育主管部门推动的“学术卓越发展计划”“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”更将大学带入追求学术卓越、展开全球竞争的浪潮中，使其不仅与境外学校竞逐名师、学生、资源，更追求全球评比、国际排名。[7]

三、应对措施

（一）广开财源，有效经营

为在日益激烈的竞争中追求卓越，台湾的大学所耗费的经费不断增长，政府经费无法满足大学经营的庞大需求。因此，台湾的大学资源日渐捉襟见肘，经营效率也逐渐为各界所批评。

在开源方面，收入多元化是各大学普遍采取的措施。学校募款仍然成效不明显;产学合作在政府的大力协助下已逐渐见到成效;《政府采购有关规定》公布实施后，各大学可通过公开竞争获得财政支持。校企合作、校办企业、基金运作是大学未来最重要的收入来源。然而，校企合作及校办企业的观念在台湾仍处于萌芽阶段，需等待法律的松绑与观念的更新。基金的运作应是大学收入的重要来源。以美国为例，据美国《高等教育纪事报》及《慈善纪事报》报导，2014 年，哈佛大学将教育捐赠款转投资后所取得的市值高达258.5 亿美元（折合新台币约5832 亿元），耶鲁大学的投资收益率高达22.3%[8]。借鉴美国的经验，台湾政府应在法令上松绑，让各大学的基金可以进行更有效的操作，而各大学也可聘请更多理财专家专心于基金的运作，为学校赚取更多经费。

有效掌控学生单位成本，以企业经营的方式经营学校，是将学校有限经费有效运用的方法，也是提升效率、回应绩效要求的重要策略。另外，教育产业化，与其他大学的联盟、合作、整并等策略，都是大学广征财源、有效经营的必要措施。

（二）大学治理的自主与他律的竞逐

威权时代，大学虽为学术机构，但自由空间有限，讲学的幅度亦受到限制。随着威权时代的结束，以及“大学自主、教授治校、学生自治”思潮的引进，大学治理受到极大冲击。1987 年5月，原台湾大学教授联谊会的部分教授组成大学教育改革促进会，共同为《大学有关规定》的修正而努力。历经数年，《大学有关规定》在1994 年1月公布施行，促进了台湾教育的松绑，使台湾的大学自治迈上新的征程，也对各级教育自由、开放地发展产生了催化作用。《大学有关规定》的第1条规定[9]，“大学以研究学术、培育人才、提升文化、服务社会、促进台湾发展为宗旨。大学应受学术自由的保障，并在法律规定范围内享有自治权。”

《大学有关规定》对大学自治权的规范是一种宣示而非实质的授予。《大学有关规定》修正、实施后，大学并未法人化，法律的定位并未改变，台湾私立大学属于社会公益的财团法人，公立大学虽享有部分自主人格权，但仍是教育主管部门附属的“公营造物”。因此，《大学有关规定》的修订工作再次启动，期盼公立大学能够法人化，真正独立，真正享有“大学自主、教授治校、学生自治”的权利。由于“公法人”的概念在台湾仍然薄弱，相关的法治基础亦未臻完备，再加上各界对“行政法人”仍有疑虑，《行政法人有关规定》在“立法院”迟迟未能通过，导致大学法人化的条文未能完成法制程序，仍悬而未决。

（三）高等教育产出的质量保障

近年来，台湾各大学对质量保障均有相当的共识，也运用各种策略以保障学校产出的知识、人才与服务的品质与数量。综观其质量保障策略，大多从输入、过程、产出，以及制度方面着手。在输入的品质把控方面，各大学大多从学生、教师、资源等方面着力。在招生方面，除了由教育主管部门推动的多元入学方案之外，各大学也积极运用各种策略以求招到足额的学生，进而招收优秀学生。在台湾，大学在大一、大二年级不分系，以学院为单位进行招生，大学部优秀学生可以直升研究所。设置授予学位的跨领域学程或授予学位的远距教学、在职教育、终身回流教育，与国外大学合办双联学位，提供高额奖助学金，面向国际招生等策略，都为各大学所采用。近年来，两岸关系逐渐改善，台湾除了承认大陆学历外，大陆学生赴台湾求学也成为焦点。大陆优秀学生赴台湾学习对台湾本地学生有激励作用。

教师品质的提升也是教育质量保障的重要因素。在“教学卓越计划”的引导下，台湾各校不仅建置教学支援系统，而且举办教师教学专业研习，以提升教师教学能力。另外，在教师的升等①方面，除力行“去职”的策略，各大学还强力要求教师有良好的研究成果，且都制定了兼顾教学、研究、服务的教师评鉴制度。部分大学甚至制定了“升等或去职”规范，规定教师必须在一定年限内升等，否则必须离职。也有学校制定了必须与产业界合作的规定，产学计划是教师续聘的重要指标，再加上严谨的优良教师选拔、奖励制度，使大学教师的教学品质获得了大幅度提升。此外，台湾的大学近年来盛行聘请学术、实务杰出的人士到校担任讲座教授，对教师品质的提升亦有一定的积极影响，但在聘用外国师资以及世界级名师到校讲学部分仍有继续改善的空间。

（四）高等教育产业化

产学合作是“产业知识化”最基本的型态。在知识经济时代，产业竞争力来自新高科技研发、产业知识化以及知识价值化，知识力成为国家的核心竞争力。知识力包括创新力、研发能力、学习力、知识管理能力、执行力等，其中创新力是知识力的核心要素。大学协助产业脱离传统的型态，发展知识本位的产业。产业发展的主要根源不再是土地、人力、资金、经营者的理念，而是知识与人才。大学将学校研发的知识变成产业竞争的主要动力。此外，培育具备专业知识的人才、提升产业的竞争力，亦是大学重要的功能。大学与企业界成为合作伙伴，大学为企业提供研发成果、专业人才，企业为大学提供研究议题、经费、训练机会，两者达成共赢。

在教育产业化理念下，学校的经营必须与台湾经济发展及产业的创新建立紧密的伙伴关系。因此，大学应延聘具有工作实务经验及技术证照的教师，以利于技术开发与实用人才培育。在知识研发方面，除基础研究之外，高校亦应强调应用型研究与技术开发，设立各类技术研发中心及育成中心，协助技术转移、技术转介，或自国外引进新技术，协助新技术移转与产业化。在人才培育方面，以培育具有创新能力的实用人才，提供进修、回流教育，提升产业人力素质。教育日渐普及，政府教育资源难以为继，需注入更多民间资源、活力。此外，教育市场需求日渐扩大，现行教育体制无法有效地提供能够满足消费者所需要的教育服务，社会需要更有效率的替代品。当前的大学规模日益扩大，所需资源日益增多，需要更有效率的经营。因此，将教育当作一种产业来经营是当今新趋势，事实上也是教育的创新。台湾加入世界贸易组织，促使教育市场开放，间接促成了教育产业的成型。

注释：

①教师的升等，即教师的晋升。

参考文献：

[1]苏彩霞.台湾的大专校院密度，世界第一[N].台湾日报，2014，12（25）：2 .

[2]台湾教育主管部门.检附“鼓励新设私立学校处理要点”[EB/OL].http：//www.edu.tw/content.aspx？site_content_sn=5621，2009-10 -30.

[3]台湾教育主管部门统计处.大专院校数统计[EB/OL].http：//www.edu.tw/statistics/index.aspx，2009-09-05.

[4]林志成.全美第一哈佛大学转投资赚8000 亿[N].中国时报，2015，05（09）：C8.

[5][9]“法务部”.大学有关规定[EB/OL].http：//law.moj.gov.tw/Scripts/Query4B.asp？FullDoc&Lcode=H0030001， 2007-01 -03.

[6]陈丽玉.竞值架构对我国高等教育评鉴国际化指标织启示[J].教育行政与评估学刊，2014（3）：1-18.

[7]杨朝祥.宏观规划，全面提升高教品质[R].台北市：“国家”政策研究基金会，2013.

[8]苏彩足.“推动大专院校国际化计划”政策建议书结案报告[R].台北市：“行政院”研究发展考核委员会，2012.

编辑 吴婷   校对 朱婷婷