法国特殊教育及其财政支持机制探析

李怡宁+田志磊

编者按：1994年，联合国教科文组织和西班牙政府联合召开的世界特殊教育大会通过了《萨拉曼卡宣言》，确定了融合教育（Inclusive Education）的基本理念与原则：每一名儿童都有接受教育的基本权利;教育体系和方案的设计应充分考虑每名儿童的自身特点、兴趣、能力、学习需要及广泛需要的差异;有特殊教育需要者必须有机会进入普通学校;各国政府应当重视特殊教育，在政策制定和预算拨付上给予最优先考虑，使教育制度能容纳所有儿童而不论其个体差异或个体障碍。虽然不同国家的特殊教育对象、安置模式、发展水平各异，但是走融合教育的道路已经成为全球性共识。法国作为世界上实施特殊教育的先驱，有着十分久远的历史。世界上第一所聋哑学校在1760年创立于法国巴黎，第一所盲校也于1785年创立于法国巴黎。19世纪末，法国融合教育的理念和实践有了新的改变和发展。随后的数年，有关融合教育的法律制度的制定、配套措施的实施、多元安置等方面都有了更新和进步。

一、发展现状

（一）主管机构

法国的特殊教育由国民教育部管辖，同时受公共卫生部、社会事务部和司法部监督指导。国民教育部为有特殊需要的学生设计预防和支援项目，同时管理一些有残障学生的班级和院校。国民教育部有法律义务支付这些学生的学习费用、医疗费用和特殊教育教师费用。社会事务部拥有所有医教部门的管辖权，尽管社会教育机构由省政府提供经费支持，但是社会事务部负责监督社会教育机构。公共卫生部负责管理医疗机构。

（二）学生的就学与安置形式

1975年6月30日出台的75-534号《残障人士方针法》（Loi dorientation en faveur des personnes handicapée）规定了残障人士的教育、培训和职业指导是国家的义务，并要为其提供资金保障。2005年2月11日出台的2005-102号《残障人士机会均等、参与和公民权法》提出残障人士的权利、机会和参与平等，强调残障儿童拥有在普通学校就学的权利，且有权选择其他就学安置方式，包括普通学校的普通班级（需要学校相关特殊教育人员的看护）、普通学校的融合班级、特殊学校、交替接受普通学校和特殊学校教育、医教机构、在家上学。得益于该法，法国2005年的特殊教育支出提高到了2.6亿欧元。2009年，学校教育计划（Mission de lenseignement scolaire）投入1.97亿欧元用于招募在普通班级对学生进行一对一辅导的助教，投入4.26亿欧元用于招募融合班级的助教。此外，学校教育计划投入1300万欧元用于开发特殊教育教材，投入30万欧元用于资助高等教育阶段的残障学生。按照《残障人士机会均等、参与和公民权法》，全法各省创建了省级残障人士之家（Maisons Départementales des Personnes Handicapées， MDPH）。MDPH主要向残障人士及其家人提供接待、帮扶、咨询等服务，也向大众宣传关于残障人士的扶助政策，是中央在各省处理身心障碍者各项事务的权责行政机关。[1]

《残障人士机会均等、参与和公民权法》使与残障人士相关的教育、就业、无障碍设施建设等方面获得了很大的发展。尽管在实施融合教育的过程中会遇到各种困难，当前的政策趋势仍是尽可能地避免把学生送到特殊教育机构，尽量减少学生在特殊教育机构的时间。表1显示，法国中等教育阶段特殊教育学校数量呈减少趋势，从1990-1995年的82所，减少到2000-2010年的80所，再到2011- 2013年的79所。私立特殊教育学校只有1所。[2]

在初等教育阶段，有特殊需要的儿童通常进入普通学校，这些学校设有融合班级（Classe pour linclusion scolaire，CLIS），帮助有特殊需要的学生适应、融入普通教育的环境。CLIS最多可以容纳12名有特殊需要的学生，这些学生大多可以与其他学生一起参加学校活动。另外一种安置形式是进入普通班级，这是有特殊需要学生的首选。

根据表2，2013-2014年，约2/3的残障学生进入了普通班级。然而，在2004年，普通班级的学生数是5.88万人，CLIS的学生数是3.76万人。与10年前相比，更高比例的残障学生进入了普通班级。3～5岁年龄段的残障学生大都在普通班级，而10岁以上的大都在CLIS，普通班级的残障学生人数减少。[3]

中等教育阶段的安置方式是设置有专门教师辅导的融合班级（Unité localisée pour linclusion scolaire，ULIS）。初中、普通高中、职业技术高中和特殊教育学校都有ULIS，旨在确保CLIS的学生能够顺利地从初等教育过渡到中等教育。2013-2014年，初等教育阶段共有141565名特殊需要学生就学，其中，约67%的学生在普通班级，33%的学生在CLIS。中等教育阶段共有97595名特殊需要学生就学，其中，约70%的学生在普通班级，30%的学生在ULIS。在特殊安置机构的学生人数是79217名，其中，约10%的学生在医院，90%的学生在社会医疗机构（见表3）。[4]

根据图1，自2005年《残障人士机会均等、参与和公民权法》颁布后，无论是初等教育阶段融合班级的残障学生人数还是中等教育阶段融合班级的残障学生人数都呈现逐渐上升的趋势。[5]

与法国不同的是，分权体制下欧洲国家（如瑞典、芬兰、丹麦）特殊需要学生的安置信息缺乏精确的数据。在捷克，特殊需求的鉴定由教育部而不是卫生部来执行，而爱尔兰则由卫生部和特殊教育全国委员会一起来评估特殊教育的需求[6]。有的国家登记的有特殊需要的学生数量为1%（如希腊），而有的国家则超过了10%（如芬兰、冰岛、丹麦）。该对比体现了这些欧洲国家在特殊教育的立法、评价程序、拨款方式的不同。

欧洲大部分国家的特殊需要学生被安置在隔离环境（特殊学校和班级）中的比例约为2%。有的欧洲国家少于1%的学生被安置于隔离的环境，而也有国家（如瑞士）的隔离安置比率达到6%。从表4可以看出，欧洲西北部的国家更多地把特殊需要学生安置于隔离环境，而南欧和北欧国家该比率相对较低。[7]

（三）个别化教育计划

个别化教育计划起源于法国，特点是以学生的个别差异为出发点，为满足学生的特殊教育需要设计教育教学计划或措施，是一种可以照顾到特殊需要儿童生活、教育等方面的综合性和多学科性计划。该计划的目的是尽最大可能促进特殊需要儿童在普通学校接受教育，以便其更好地融入社会。

法国根据学生的残障类型和程度为其设计个别化教育计划，学生可以由专门的学习生活辅助员个别看护或共享看护（即多人同时接受看护）;选择全日制看护或部分时制看护。学习生活辅助员分为三类：第一类是个人学习生活辅助员，他们可以伴随学生在校的全部时间或部分时间，实行全日制看护或部分时制看护;第二类是共享学习生活辅助员，他们可以同时看护几位学生，不需要持久地关注和看护学生;第三种是集体学习生活辅助员，设在CLIS或ULIS内部。

在初等教育阶段，每两名残障学生就会配有一位学习生活辅助员，接受辅助的学生比例近50%。在接受看护服务的学生中，7%的初等教育学生享有全日制个别看护，3.2%的中等教育学生享有全日制个别看护;31%的初等教育学生享有部分时制的个别看护，14.6%的中等教育学生享有部分时制的个别看护。初等教育阶段的学生需要看护的比例是49.3%，中等教育阶段的学生需要看护的比例是25.9%（见表5）。[8]

图2是2006-2013年初等教育和中等教育阶段普通学习环境中享受看护服务的残障学生数量变化趋势。随着更多的残障学生进入普通学校就学，法国政府对有特殊需要学生的相关配套服务投入也在不断加大，包括扩大特殊教育师资队伍，增加看护人员数量。[9]

除了为学生提供生活和学习的辅助陪同人员外，其他的相关服务还包括招募特殊教育教师，以及资助购买相关的适应性教学辅助材料和提供交通辅助。根据表6，初等和中等教育阶段分别有4.3%和5.9%的学生接受一位特殊教育教师的辅助。班级提供的适应性教学辅助设备包括盲文键盘、特殊软件等。无法使用公共交通工具的学生可以享受特殊交通服务。为方便学生出行，特殊交通服务可提供上门服务，车子配有扶梯、滑坡等无障碍设施。[10]

二、财政支持

特殊教育财政制度可以简单分为筹款机制和拨款机制两大类。特殊教育对象的异质性和特殊教育安置方式的多样性，使得特殊教育拨款机制需要考虑特殊教育自身的特点。特殊教育经费拨款机制会激励地方政府、特殊教育中心、特殊教育学校、普通学校、学生家庭等利益相关者，从而改变特殊教育的供给方式、特殊需要学生的筛查过程、问责和预算控制、家长在特殊教育中扮演的角色、决策机制等。经过长期的实践和探索，许多国家已经在支持融合教育的教育财政拨款机制构建中积累了丰富经验。一国的特殊教育拨款机制并不总是唯一的，针对不同类型的特殊教育学生可能会采取不同的拨款机制，不同的地方政府有也有可能选择不同的特殊教育拨款机制。

法国的教育经费主要来源于国家、地方政府、企业和家庭。国家一直是教育的主要资助方，但是资助金额比例在逐年缓慢下降。自2004年8月13日颁布的《权利下放法》（第79条和84条）规定加大地方政府的自主权以来，中央在确保全国统一管理的前提下，充分调动了地方、学校和社会的办学积极性。表7显示的是2010-2013年教育经费来源情况，中央政府一直是各级教育的主要资助方，占了一半以上，其次是地方当局。[11]

法国特殊教育的财政体制安排并没有与普通教育相分离，而是共享教育经费。表8是1980-2012年法国生均经费的变化情况，初等教育和中等教育阶段的生均经费计算包含了特殊教育。初等教育的生均经费呈上升趋势，中等教育的生均经费在2011年以前也呈上升趋势，2011-2012年开始缓慢下降。[12]

特殊教育的资金主要来源于中央政府、大区、省、市镇、医疗保险系统。中央政府承担教师工资;学校的基建费用和日常费用由大区、省、市镇承担。大区承担高中（普通高中、技术高中、职业高中、特殊教育学校）的运转资金;省承担初中运转的资金;市镇承担幼儿园和小学的运转资金。

在初等教育阶段，市镇根据特殊需要学生的数量、残障类型，为其提供无障碍设施建设的费用。如果学生需要康复服务，费用则由社会保障部门负担。中等教育阶段特殊教育的支出方式与初等教育阶段一致，由大区和省负担。地方政府所拥有的更大的办学和财政自主权减少了中央政府在融合教育政策实施上的负担。地方政府由于更了解本地的特殊教育发展情况，在决策过程中会与许多当地利益相关者合作获取需求信息，因此，经费使用也更有效率。然而，各地地理、经济、和社会发展情况的不同，会加剧区域差异。除了在中小学免费接受教育外，法国的年度教育预算还根据不同障碍类型大学生所需相关服务的费用安排一定预算给高等教育机构。省级残障人士之家设置的身心障碍者权利与自主能力委员会（Commission des droits et de lautonomie des personnes handicapées， CDAPH）记录了学生的障碍类型。根据该委员会的鉴定和推荐，有特殊需要的学生可以申请特别助学金。

三、总结

对于以上案例的介绍，笔者有如下体会。

法国政府更倾向于支持将有特殊需要的学生安置于普通学校，特殊学校数量多年来呈减少趋势。

由于法国实行分权的特殊教育体制，地方政府有越来越大的自主权，中央政府主要发挥积极支持和推动作用。由于各地特殊需要学生群体的结构不同，教师、家庭、社区，乃至整个社会对待特殊需要学生的态度不一样。地理特征、人口密度等决定教育成本的因素也可能有很大差异。地方政府对于本地信息的掌握有明显的优势，因此，在政策制定方面，中央比较尊重地方政府的信息优势。

法国的特殊教育政策明确支持融合教育，体现在普通教育学校接收更多特殊需要的学生、增加无障碍设施、提供个别化的教学生活辅助等。残障学生的安置形式主要是进入普通学校，强大的师资队伍和适当的安置形式使更多的特殊需要学生受益。普通教室里的辅助教师对融合教育的发展起到重要作用。法国针对不同类型学生安排的三种学习生活辅助人员为有特殊需要学生的就学提供了极大便利。

注释：

①法国中等教育阶段的特殊教育学校，接收有特殊教育需求和学习困难、不能有效参加普通课程和职业课程的学生。

②⑤数据涵盖法国本土和马约特在内的海外省。

③数据涵盖法国本土和马约特在内的海外省，不包括短期停留学生。

④表中比例包括不同的年龄段（各国义务教育阶段的学生年龄不同）。

⑥接受一位特殊教师服务的学生是普通班级学生。

⑦表中数据根据法国2012年物价水平核算。

参考文献：

[1][6]OECD， Inclusion of Students with Disabilities in Tertiary Education and Employment， Education and Training Policy， OECD Publishing [EB/OL].http：//dx.doi.org/10.1787/9789264097650-en， 2015-10-08.

[2][3][4][5][8][9][10][11][12]Ministère de lEducation Nationale-Ministère de lEnseignement Superieur et de Recherche-Direction de lEvaluation， de la Prospective et de la Performance （MEN-MESR-DEPP）. Repères et référence statistiques sur les enseignements， la formation et la recherché[R]. Paris，2014.

[7]European Agency for Development in Special Needs Educatoin， Special Needs Education in Europe [EB/OL].http：//www.european-agency.org，2015-10-08.

编辑 朱婷婷   校对 吴婷