事业单位法人治理结构问题研究

事业单位法人治理结构问题研究

①2010年4—5月以青岛为中心进行，共发放问卷650份，回收有效问卷455份，调查地区包括青岛、重庆、武汉和黑龙江。

□赵立波

摘要：建立健全法人治理结构是重塑事业单位治理机制、创新公共服务体系的重要内容。调查显示人们对事业单位法人治理结构了解及评价程度不高，改革探索进展有限。虽然法律政策明确事业单位法人地位、提出建立法人治理结构要求、提供改革“范本”。但需要梳理改革探索与政策演进，进一步明确事业单位法人属性，比较借鉴国内外各类组织法人治理结构，以产权与公务两条主线，解决权力机关缺失、理事会地位及其架构、决策与管理分离、多元治理与治理模式多样选择等问题，构建起中国特色的事业单位法人治理结构。

关键词：公共服务；事业单位；法人；治理；法人治理结构

收稿日期：2014-05-18

作者简介：赵立波，中共青岛市委党校、青岛行政学院基础教研部二级教授，主要研究方向为公共事业、公民社会。

基金项目：国家社会科学

中图分类号：D630.1文献标志码：A

建立健全法人治理结构是重塑事业单位治理机制、创新公共服务体系的重要内容。那么，建立事业单位法人治理结构社会认知如何？理据及范本何在？改革怎样推进？笔者以问卷调查为主， 2012年5月至2013年5月间进行了调查(以下简称“2013调查”)；同时，参考笔者2010年进行的调查(以下简称“2010调查”)，①结合改革推进梳理与相关理论分析对以上问题进行探讨。

一、法人治理结构改革探索调查

中共中央、国务院2011年3月制定的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)是2012年4月16日新华社公开发布的，政策制定部门、媒体及学者等进行了广泛而集中报道与解读；同时，有关法人治理结构改革配套政策、试点要求等相继下发，故调查选择以2012年5月为起点。共发放问卷1800份，回收有效问卷1209份：青岛466份、黑龙江100份、甘肃143份、重庆95份、宁夏37份、湖北128份、安徽57份、浙江184份；调查对象分为10类：政府机关、公立学校、公立卫生机构、其他事业单位、国企、非国有企业、社会团体、民办非企业单位、农业劳动者及其他；上述10类人员可归为事业单位改革关系密切的三大利益相关群体：事业单位(493)、事业单位举办者——政府(379)、事业单位服务对象(322)，以及少量其他(15)。

(一)对法人治理结构的了解情况

表1　对事业单位法人治理结构的了解

总体看，人们对事业单位法人治理结构的了解程度不高，选择一般的最多，达到34.3%；其次是不太了解、比较了解、不了解：32.5%、16.4%、14.3%，非常了解的仅有2.5%。两期调查平均值仅为2.602*按照李克特量表赋分(如不了解、不太了解、一般、比较了解、非常了解分别赋1、2、3、4、5分)，计算调查对象所作选择的平均值等数值。下同。，介于不太了解与一般之间(假如所有调查对象选择一般则为3)；但积极的变化是2013调查的平均值略高于2010调查，分别为2.667、2.431，显示调查对象了解程度有提高。据两期调查分析，不同群体对法人治理结构了解程度存在差别，政府机关了解程度最高，其次是事业单位，再次是服务对象及其他，分别是2.680、2.647、2.450、2.366。原因是：我国改革属于政府主导型改革，政府机关公务员对国家政策特别是改革政策及实施关注与了解程度高于其他群体；事业单位是改革对象、改革参与者，其对有关自身改革的关切度通常高于其他社会公众。

从地区分布看，2013调查显示：了解程度高于平均值(2.602)的地区除黑龙江外，重庆、浙江是国家确定的事业单位改革试点省市，宁夏、安徽的调查对象分别以两地参加事业单位法人治理结构研讨班、文化改革发展研讨班学员为主；笔者所在的青岛了解程度最低(2.516)，这与青岛改革滞后、尚未有一家单位建立法人治理结构有关。因此，了解程度高低与改革实际推进、是否参与改革有较高相关性。表2从另一角度佐证上述结论：选择了解事业单位改革群体对法人治理结构了解的平均值分别为3.04，选择不了解事业单位改革群体则为2.39，前者明显高于后者。

表2　了解与不了解事业单位改革调查对象

对问卷中“如果您在事业单位工作，您单位是否已建立‘法人治理结构’”问题，两期调查只有659人作答：因为调查对象只有672人是事业单位工作人员。作答者中45.2%选择不知道，选择是、否的分别为26.4%、28.4%，即只有173人认为本事业单位建立了法人治理结构。笔者进一步调查分析的结论是：许多人是由于“误读”而选择是，因只有极少数调查对象所在单位建立法人治理结构，许多人以为本单位进行法人登记、有法定代表人就误认为是建立了法人治理结构。积极的变化是2013调查选择是的调查对象比2010调查增加了2.3个百分点，而选择否的下降4.1个百分点，表明更多单位、人员了解甚至开展这项工作。

表3　所在单位是否已建立法人治理结构

(二)建立法人治理结构的作用

对建立法人治理结构的作用问题，半数以上(50.4%)选择说不清，以下是比较大、不太大、非常大、没有作用：27.3%、9.8%、6.7%、5.8%；另外，3.194的平均值高于对法人治理结构了解2.602的平均值:这说明人们在对法人治理结构了解有限情况下依然对其作用有较高期待。各群体排序与对法人治理结构了解排序一样：政府机关评价最高，其次是事业单位，再次是服务对象及其他，分别是3.271、3.185、3.136、2.927。值得注意甚至警惕的是：政策出台发布，改革不断深入，但对改革作用评价(平均值)不升反降(表4)。

表4　对事业单位建立法人治理结构作用的看法

根据2013调查，不同行业对法人治理结构作用的评价存在差异，排序是文化系统、非事业单位、其他事业单位、卫生系统。值得注意的是：作为改革代表领域的卫生系统不仅对法人治理结构了解程度最低(2.55)，而且对其作用评价也最低(2.96)。

了解程度低、有“误读”、改革作用评价不升反降、改革典型领域如卫生系统了解及评价最低等，说明目前人们对法人治理结构了解、接受程度，对其作用及期望值不高，建立法人治理结构工作进展有限。因此，对事业单位法人治理结构重大理论与实践问题深入研究并形成一定共识是改革顺利推进的重要基础。

二、事业单位法人治理结构改革探索及其法律政策依据

《民法通则》根据法人设立宗旨、所从事活动性质将法人分企业、机关、事业单位和社会团体四类。《事业单位登记管理暂行条例》规定事业单位应当具备法人条件。应当具备法人条件意味着一些事业单位可以不具备法人条件，如我国120多万个事业单位中独立核算事业单位只有95.2万个。以青岛为例，截止到2012年共有事业单位5968个，其中市本级事业单位639个，区市本级3929个，街(乡镇)1400个；市本级法人登记率可达90%，区市级及以下不到50%。不具有法人资格部分是达不到登记条件不予登记；部分是行使行政职能、或与主管部门财务不独立等不宜、不愿进行法人登记。

(一)法人与非法人

我国的《民法通则》是改革开放不久、计划体制尚未解体情况下制定的，对法人分类延续计划体制关于社会组织特别是机构编制管理关于机构编制的划分，如企业、机关、事业单位和社会团体之分。今天看来，《民法通则》对法人的划分存在不少有待完善之处：“《民法通则》的法人的分类与国务院‘编制管理’核定的机构分类是一致的；更准确地说，《民法通则》把1963年创设的单位分类改写为‘法人’分类。但是，‘单位’和法人毕竟是两类性质相去甚远的机构。”*方流芳：《从法律视角看中国事业单位改革——事业单位“法人化”批判》，《比较法研究》，2007年第3期。如，包括中小学、乡镇“七站八所”等在内的120万个事业单位有必要、有能力都成为独立法人吗？美国近15000个包括多个学校、具有董事会治理框架的学区，作为一类地方政府仅为准公立法人。*王名扬：《比较行政法》，北京大学出版社2006年版，第92页。而德国“除了特定历史条件的例外，公立学校迄今为止仍然是隶属于公共团体的没有法律能力的公共设施。”*[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法(第三卷)》，商务印书馆2007年版，第309页。作为我国建立事业单位法人治理结构、管办分离改革政策设计重要“范本”的香港职业训练局、医院管理局，所属教育培训机构、公立医院均非是独立法人，只有作为法定机构的职业训练局、医院管理局才是法人。如此比较，我国让每个事业单位都成为独立法人要求制度基础不坚实、现实必要性亦不充分。

(二)法人属性与法人制度

事业单位法人属于何种法人？大陆法系国家以法人设立的法律根据为标准，依公法设立的为公法人，而依私法设立的为私法人；社团法人与财团法人的主要划分标准是法人成立基础(人与财产)；以法人活动的目的作为标准可将私法人划分为营利法人、非营利法人，财团法人一般为公益法人。英美法系国家无财团法人概念，财团法人制度一般可由信托制度代替。学界大多承认我国法律体系可划入大陆法系，但我国关于法人划分既无公、私法人也无社团、财团法人之分，自成一体系。虽然调整法人制度及分类的动议早已启动但至今待字闺中，新的法人分类体系没有形成，只是随着各类组织增多而增加新的法人类型如民办非企业单位法人、基金会法人等；而公法人在中国还只是学术话语而非法律概念。

法人这一概念意味着一个组织能够作为权利义务的归属者出现。一些国内学者借鉴公法人理论，将我国的事业单位与法国的公务法人(有译成“公立公益机构”)、德国的公共设施(有译成“公共机构”)等类比，认为“公法人不仅包括那些具有独立公法地位的国家机关和兼有行政管理职能的事业单位，也包括那些虽然不具有行政管理职能，但其事业关系到国民生活及社会安定等公共利益，如完全交由私法组织恐难以实施的法人组织(如公立医院、公立高等院校等)。”*田韶华、严明：《论准公益性传媒的法人制度建构》，《河北科技大学学报(社会科学版)》，2009年第1期。如德国作为间接行政主体的“公共设施”，“是公共行政的物质组织形式”； “广播电视台采取公法设施的组织形式，一方面可以使其接受公法约束，另一方面有可以使其在与各种社会力量的关系中成为一个自负其责的活动。”*[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第577、579页。2008年8月1日国务院发布的《公共机构节能条例》将全部或者部分使用财政性资金事业单位列入公共机构。如事业单位是公共机构、属公法人，仅依照企业法人治理结构为范本建立事业单位法人治理结构是否可行？

1986年《民法通则》明确事业单位法人是我国四类法人之一。1990年代中期国家开始参照企业通过政府核准登记取得法人资格做法，试点事业单位登记工作。1998年10月国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》，首次粗线条地对事业单位法人设立、变更、注销和监督等提出要求，其第三条规定：“事业单位应当具备法人条件”。事业单位法人资格取得通过两种形式：登记或者备案。

(三)治理结构

2005年4月国家事业单位登记管理局颁布《事业单位登记管理暂行条例实施细则》首次在规章层面提出“事业单位法人治理结构”设想。其后，结合事业单位分类改革试点工作，少数省市开始有意识推进建立事业单位法人治理结构工作。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出：主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。《指导意见》再次提出公益性事业单位“建立健全法人治理结构”要求。国务院办公厅印发的《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》(以下简称《意见》)提供法人治理结构基本规定和范本，要求“要把建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构，作为转变政府职能、创新事业单位体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径。”国家事业单位登记管理局2012年2月印发《事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案》，部署事业单位法人治理结构建设试点工作。中央编办2012年5月下发《关于印发〈事业单位章程示范文本〉的通知》(以下简称《章程文本》)，以章程形式勾勒出事业单位法人治理结构基本框架及诸多操作性的具体要求。

(四)规范文本

《意见》等推出的“理事会+执行层”模式成为“规范文本”，主要内容包括：

一是理事会决策。借鉴美国为代表、以董事会控制与监督为主导的“单一董事会模式”，明确理事会是决策监督机构的主要组织形式(也可探索董事会、管委会等多种形式)。同时，部分采纳日本及我国企业通用的“混合董事会模式”：“也可探索单独设立监事会，负责监督事业单位财务和理事、管理层人员履行职责的情况。”对于一般不设监事会的理由，有关政策解答如下解释：国外公司法人与外公益机构一般不设监事会；“在事业单位法人治理结构建设中，要从实际出发，讲求精简效能，防止照搬企业做法和叠床架屋、重复设置机构的倾向”。*岳云龙、陈立庚：《事业单位法人治理结构问答(8)为什么事业单位法人治理结构中一般不设监事会?》，《中国机构与编制》，2013年第6期。

二是管理层执行。管理层作为理事会的执行机构，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成，管理层对理事会负责；按照理事会决议独立自主履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责。

三是按章程治理。事业单位需要制定章程，该章程应明确理事会和管理层的关系，包括理事会的职责、构成、会议制度，理事的产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等；章程草案由理事会通过并经举办单位同意后，报登记管理机关核准备案。此外，还提出探索研究制定法人治理准则的设想。

但有法律规定政策要求，并不意味着改革就能顺利推进；调查显示对事业单位法人治理结构了解程度低、实际作用评价不高，说明改革实施不到位，更反映政策设计亦有不少有待完善之处。实际上，从法律依据(如《民法通则》关于事业单位法人的规定)到各地设计的法人治理结构架构，均有许多有待完善之处。

三、法人治理结构比较及借鉴

“非营利法人的治理结构脱胎于营利法人治理结构，但是却有其自身的特质。”*金锦萍：《非营利法人制度研究》，北京大学出版社2005年版，第63页。传统企业所有者与经营者不分，但现代公司制企业所有权与经营权是高度分离的；在所有者与经营者分离状况下组织剩余要由经营者与所有者分享，而且两者信息是不对称的，存在着代理风险。为理顺委托代理关系、解决“代理问题”，既有效激励代理人又防止其损害委托人利益，需要通过制度安排形成决策结构复杂的公司治理机制，达到所有权、经营权及监督权的分立与制衡。深入研究发现，委托代理现象并非企业所独有，其他组织也存在。

(一)公司企业法人治理结构

法人治理结构的实质是通过合理配置权利协调各利益相关者关系，实现所有权、经营权及监督权分立与制衡，形成有效的激励、约束和制衡机制。虽然各国存在一些差异，但股东会、董事会、监事会和经理层等构成企业法人治理结构的基本架构。所有者组成的股东会是权力机构，拥有最高决策权；股东会不是常设机构，故在股东会之下设置公司董事会及经理层、监事会等常设机构，分别作为业务执行机关、辅助业务执行机关、监督机关而行使执行权、监督权。在股权高度分散情况下股东会难以有效行使决策权，董事会在很大程度上是实际“决策者”。由于国有独资公司所有者是单一的，设立股东会无意义，股东会职权分散由国有资产监督管理机构及其授权公司董事会乃至政府行使，《公司法》第六十七条规定：国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定；其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。

(二)社会团体法人治理结构

我国社会团体法人普遍采用的治理结构模式是：会员大会或会员代表大会是最高权力机构；理事会是执行机构，在会员(代表)大会闭会期间领导本团体开展日常工作，对会员(代表)大会负责；理事会(部分社会团体还设常务理事会)承担大量决策职能、是实在的“决策者”。通常秘书长主持办事机构开展日常工作及其他工作，但社会团体章程也可规定理事长(会长)负责具体执行事宜，副理事长(副会长)、秘书长协助理事长(会长)开展工作；为加强内部监督机制，除会员(代表)大会可以进行监督外，可以设立监事会(或监事)专司监督职能。

(三)基金会法人治理结构

基金会是以财产为基础的组织(相当于财团法人)，无人格化所有者与意思机关，依据章程运行。其治理结构主要包括分别行使决策权、监督权、管理权的理事会、监事、执行机构。《基金会管理条例》规定：理事会是基金会的决策机构(注意：是决策而非权力机构)，依法行使章程规定的职权；基金会设监事，监事列席理事会会议；理事会设理事长、副理事长和秘书长，从理事中选举产生，理事长是基金会的法定代表人；执行权责由理事长或秘书长或两者共同行使。

(四)民办非企业单位法人治理结构

民办非企业单位依据法律地位分为法人、个体、合伙三种类型，以法人型单位为代表。民办非企业单位同样是以财产为基础的组织(属中国特色、简陋型的财团法人)，无意思机关，依据章程运行。治理结构架构通常是：理(董)事会(决策机构)、执行层(院长、校长、所长等)，监事会非必设机构，也可只设监事。

(五)域(境)外公共服务机构治理结构

域(境)外与事业单位对应或相近的公共服务机构(公务法人、公共设施、法定机构等)类型多样，有法人实体，有非独立法人，其治理结构大致有以下三大类型：一是“执行负责人”或一人治理模式，如在德国该模式广泛应用于部门代理机构。二是“管理委员会+首席执行官”模式，如英国非政府公共实体管理委员会有一名主席和一些非执行成员组成，多数为兼职；*经济合作和发展组织：《分散化的公共治理：代理机构、权力主体和其他政府实体》，中信出版社2004年版，第116、270-274页。代理机构的管理委员会由一名资深官员和两名外部委员组成。其职责包括监督履行职责，制定战略、计划和政策，签订框架文件(执行机构)等。首席执行官受管理委员会的委托对机构进行全面管理。三是“理事会(董事会)+管理执行层”模式。具有广泛代表性的理事会负责对重大问题和政策做出决定，执行负责人负责日常工作中并贯彻理事会的决策，沟通内外联系等；一些机构还在理事会或管理执行层下设置一些专门委员会，提供咨询建议或负责特定业务管理；理事会成员和执行负责人一般都由政府或者政府主管部门任命或者确认。

通过比较，以下五个方面特别值得注意：一是无论是否有人格化的所有权主体，只要存在委托代理关系就必然需要一种协调委托代理关系的治理机制。二是对所有权、经营权或决策权、监督权和执行权进行分权制衡与有效协调，是法人治理结构所要解决的核心问题，也是治理机制构建的关键所在。三是决策权、监督权和执行权需相应的组织载体承接，不同组织类型法人机关的设置、机关承担的权力存在差异，如基金会等以财产而非成员为基础的组织没有意思机关或权力机关；监事会在我国公司企业通常要设置，而其他组织不设置是惯例。四是营利机构与非营利机构在治理结构方面存在较大差别，非营利机构不存在人格化所有者，出资在法律意义上相当于捐赠，其治理结构不能简单套用公司企业治理模式。第五，公共机构与社会组织(公法组织与私法组织)设立依据、组织宗旨等存在巨大区别，虽可借鉴乃至套用私法人特别是公司企业治理结构一些做法，但必须体现公共属性；而且公共机构类型多样，不都具有独立法人地位，所以其治理结构多样化；但建立承担决策功能的管理委员会或理事会(董事会)，是规模较大公共服务机构特别是法人机构的通常做法。

事业单位作为我国特有的组织，政府与事业单位、事业单位与服务对象、所有者与经营者等之间存在复杂的委托代理关系，内部人控制、代理冲突等问题普遍存在。同时，作为提供公共服务的公共组织，拥有政府部门、社会公众、服务对象、经营伙伴、单位员工与领导等诸多利益相关者，各利益相关群体有不同利益诉求，并以不同方式参与事业单位决策、运营、监督等活动。因此，协调各利益相关群体关系，理顺所有权、经营权及决策权、执行权、监督权关系，解决内部人控制、代理冲突等问题是事业单位改革与发展需要解决的重要问题。

从改革实践看，我国事业单位法人治理结构很大程度上借用乃至照搬公司企业的法人治理结构。应特别关注广东省及深圳市借鉴新加坡、香港等国家和地区做法推出建立法定机构改革。法定机构是根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构。在我国现有法律框架下，法定机构作为事业单位法人进行登记管理。国(境)外法定机构是公共机构，大多是公法实体。如香港职业训练局作为公营机构是依据《香港职业训练条例》而成立的法定机构，其基本治理架构是由18位非政府人员、三位政府官员、执行干事组成理事会，由21个训练委员会和五个一般委员会协助推行专业教育及训练的工作。法定机构改革的意义在于：一是进一步明确事业单位的公共机构属性；二是强调机构法定，通过“一事一法”或“一类一法”方式在政府机关之外依法独立设置；三是法定机构具有独立法人地位与规范的法人治理结构，独立运作。

笔者认为事业单位作为政府举办提供公共服务的公共机构，其法人治理结构应立足公共服务机构(公法人)这一组织属性，在借鉴各类组织治理结构基础上，以产权(两权分离)与公务(公共服务提供者与生产者分离)两条主线理顺政事、所有者与经营者诸关系，形成具有中国特色、符合事业单位要求，以理事会为中心、多元参与的治理结构，达成决策权与执行权、监督权分权制衡与有效协调机制，从而在强化公益属性前提下实现善治。

四、推进事业单位法人治理结构改革

从2011年特别是2012年《意见》出台后，事业单位建立法人治理结构已从局部探索向普遍试点推进，但目前面临问题很多，如调查所显示的那样整体进展缓慢。那么，建立事业单位法人治理结构迫切需要解决哪些问题？如何解决？

(一)权力机关缺失及权力分解

事业单位作为政府举办提供公共服务、非营利性组织，没有人格化所有者组成的股东会，也无作为社团法人成立基础的成员。因而其治理结构不包含类由出资者(股东)组成的权力机构，也不能以会员(代表)大会作为最高权力机构。

一是事业单位国家举办、国家所有，其所有者是单一的。二是不同政府部门举办事业单位，理论上可以根据各部门的出资额确定各部门的权利义务，但不同政府部门举办均属政府举办，其资产属于国家统一所有，从终极所有权角度划分出资额、股权是无意义的。三是事业单位不存在经济意义的 “股权”。股权是股东因出资而取得的、依法定或者公司章程的规定和程序参与事务并在公司中享受财产利益的、具有可转让性的权利；政府举办事业单位不是为了“股权”、成为可以获取经济利益的“股东”，而是为了实现社会公益目的、提供公共服务。

理事会等虽可以行使决策等权力但其本身并不是权力机构，“理事会是事业单位法人治理结构中的最高权力机构，行使着最高决策权”*贾希凌等：《事业单位法人治理结构研究诌议——以公立医院法人治理结构研究为例》，《上海商学院学报》，2013年第6期。之类的说法不准确。国家政策法规无理事会是权力机关的说法，《章程文本》只规定“本单位设立理事会作为决策机构和监督机构，理事会向举办单位报告工作。”(有关非营利组织基金会、民非等规定亦如此)如果说事业单位必须有“权力机关”，此“权力机关”只能是其举办者——无明确经济利益诉求的政府。在德国，“成立设施的团体通常就是设施所属的主体……”，“设施是所属主体的机关或者分支。”*[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法(第三卷)》，商务印书馆2007年版，第238、239页。

《章程文本》第五条规定出资主体多元化的单位，可增加条款载明出资者、出资方式、金额等；第六条规定有多个举办单位的，应按责任主次顺序依次载明。但责任主次顺序并非一定按照第五条关于出资主体多元化单位载明的出资金额排序：没有出资额大小决定权责大小的规定；公司法则明确规定股东会会议由股东按照出资比例行使表决权、股东依法享有资产收益等权利。原因是：股东出资是为获利，而举办事业单位是为实现社会公益目的：《章程文本》第十条列举举办单位的权利八项，但没有享有资产收益的规定：事业单位是从事公益服务、非营利的公共机构，政府与事业单位之间的关系存在产权与公务双重关系。因而，不能仅仅依据产权关系、依据所有权与经营权分离构建其治理机制，而应注意吸纳非营利组织、国外公法人治理原则及结构架构，突出公务关系、公益属性。

然而，让政府去充任每一个事业单位的“权力机关”，既不可能也无必要。《公司法》关于国有独资公司不设股东会，国有资产监督管理机构行使股东会职权、授权公司董事会行使股东会的部分职权做法，对于解决权力机关缺失是有借鉴意义的：作为出资者的政府可以将部分所有者行使的权力授权给事业单位理事会，由其决定部分重大事项；但有关事业单位合并、分立、解散以及组织宗旨、重大战略规划等事项决策权可直接由政府行使。这样，事业单位理事会是“代行”一些所有者权力、具有某些“权力机构”特征的决策机构。但性质上理事会依然是受托者而非所有者、是行使诸多决策职能的执行机构而非权力机构。

(二)理事会中心主义

所有者缺位、没有“权力机关”，在治理上带来的问题是缺乏人格化所有者这一重要利益相关者，使事业单位国有资产成为“人人皆有又人人皆无的资产”。因而，构建符合事业单位公共性特别是其产权特征的治理结构，必须发挥理事会治理作用，弥补所有者缺位、关切度不足等问题。

事业单位治理核心问题是合理划分、配置决策权、执行权和监督权。因此，应根据决策机构、执行机构、监督机构相互分离、相互制衡原则，在事业单位建立以理事会(或董事会、管委会)为中心的法人治理结构，形成事业单位独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的现代运行新模式。深圳市在2007年提出的“以理事会(或管委会)为核心的法人治理结构”改革思路是正确的。理事会在性质及治理作用方面应是行使部分权力机关职能的执行机关，是事业单位经营管理的决策机构，行使事业单位经营管理重大决策权。其主要职能包括：负责单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行；任命或提名事业单位行政负责人并按照人事管理权限报有关部门备案或批准；拟定、通过事业单位章程草案并经举办单位同意后报登记管理机关核准备案。理事会首先对举办主体(政府)负责，理事会行使重大决策权特别是某些“所有者”权利(制定单位章程、发展战略和发展规划、资产处置等)时需要举办主体(政府)一定形式的认可。这样，理顺政事关系成为事业单位能否完善法人治理机制的关键，其要点是：既不能取消、弱化政府对事业单位的监管，但要将原先事无巨细的直接、微观管理改为间接、宏观管理；政府主要通过向事业单位委派理事、提名或任命事业单位理事长、制定发展规划或相关政策等进行监督管理；事业单位在自主经营的同时，应及时主管部门向反馈业务开展情况，一些重要事项如发展规划、财务预算等需报主管部门审定或备案。

理事会构成既要体现代表性、吸纳各利益相关群体，又要体现政府主导。因此应主要由四部分组成：一是政府或政府相关部门(财政、审计等)委派代表；二是举办单位代表；三是事业单位代表，除行政负责人等为当然理事外，其他事业单位理事可通过职工(代表)大会或其他形式民主选举产生；四是社会代表，主要由服务对象、社会知名人士及其他利益相关者代表组成，具体人员可由政府、事业单位、社会组织提名、推荐产生。其中，理事会设理事长1名，但理事长可由多种产生方式：理事会选举产生；理事会提名，有关部门或举办单位批准；有关部门或举办单位任命等。

(三)决策与管理分离

理事会产生的管理层行使管理权。行政负责人及其副职、财务负责人等组成事业单位的管理层。行政负责人对理事会负责，参与理事会决策，定期向理事会汇报事业单位的运行管理状况，接受理事会监督。

“管理层实行行政负责人负责制”(见广东省《关于推进我省事业单位法人治理结构试点工作的指导意见》)。此外，与公司企业将董事长作为法定代表人不同(新公司法改为公司法定代表人可由董事长、执行董事或者经理担任)，行政负责人是事业单位的法定代表人。因此，正如所有者将部分权力机关职能移入理事会(董事会)一样，理事会(董事会)实际将部分甚至许多权力交给行政负责人，行政负责人在一定程度上兼具企业经理与董事长双重身份，这成为目前事业单位治理结构的一个重要特征。由是，理事长在事业单位治理结构中更多充任理事会召集人、会议主席、签署文件、督促检查角色，已很难对事业单位活动进行直接干预，事实上也非事业单位管理与决策的真正中心。一些地方改革试点中甚至直接让行政主管部门领导担任理事长。这样，理事会独立发挥决策机构作用的能力及理事长的地位将大大下降，其权力部分上移主管部门，部分下移管理层，真正“集权者”是作为单位法定代表人的行政负责人，或者是集行政首长与理事长于一身的主管部门领导。

过度强调行政负责人负责制、理事长对主管部门的依存乃至依附，且将重要权力上交或下移后理事会还能成为决策机构吗？不以理事会为中心的法人治理结构还有多大实际价值？因此，决策与管理(执行)应当分离，但理事会核心地位必须强化，这既是法人治理结构所需更事业单位是实现善治的基础：原则上，“在非营利法人中，董事会是一切权利、权力、责任、义务的中枢。”*陈金罗等：《中国非营利组织法的基本问题》，中国方正出版社2006年版，第131页。

(四)多元治理与善治

公共服务涉及政府、事业单位、社会公众等众多利益相关者，事业单位法人治理需要发挥多元治理作用，形成以理事会为中心的多元治理机制。

监事(监事会)制度。但总体看，有关监事及监事会的规定大都做淡化处理，监事及监事会作用有限甚至可有可无：《意见》明确“理事会作为事业单位的决策和监督机构”，《章程文本》将“监督管理层执行理事会决议”作为理事会职责；广东省甚至要求“监事主要由事业单位内部职工选举产生的代表兼任”，而《公司法》的规定则是“监事会应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表，其中职工代表的比例不得低于三分之一。”监事主要由单位内部职工兼任的好处一是不占编制、减少成本，二是熟悉单位情况、易于开展监督；其不足，一是内部职工与单位利害关系密切，其在防止“内部人治理”方面存在先天而致命的不足；二是官本位色彩浓厚、工会独立性不强情况下，内部职工对单位特别是单位领导的监督是困难的。如果让监事(监事会)充分发挥作用，其构成需要多元化、专业化、(相对)独立化，可由单位职工、审计等政府部门代表、独立监事等组成；规模较大的事业单位应设置监事会，中小型事业单位也可只设监事，或由理事会行使监督职能，这需要在理事会中选择精通法律、财务等知识且独立性、权威性较高的理事专司监事职能，从而更好地履行监督职能。

专家参与机制。根据单位特点和工作需要，理事会可以下设咨询委员会或战略、审计、财务、薪酬与考核等专门委员会，其成员通过外聘或内选相关领域的专家代表组成，负责为理事会及管理层决策管理提供专业咨询建议并承担部分管理事务；在专业性强的单位如高校、研究院所等单位，可以将学术或专业决策权赋予相应的专业委员会(如学术委员会)，体现专家治理要求。

民主管理机制。职工是事业单位重要利益相关者，对于职工民主参与问题，国家层面未做统一规定。广东省只是泛泛提出理事会决策应综合考虑职工(代表)大会有关决定和意见，职工(代表)大会可以选举1-2名代表进入理事会会议；深圳市、河南省则规定事业单位涉及全体职工切身利益的重大事项应当提请职工(代表)大会讨论或者审议(但未明确这种讨论、审议是否是理事会决策的前置条件)。应进一步通过章程明确职工民主参与的作用、方式、程序，特别是对职工(代表)大会与理事会决策、行政负责人管理关系及协调运作机制进行规范。

(五)多种治理模式选择

我国事业单位的类型、规模、职能、所属行业、运行方式、责任机制等差异巨大，没有一种治理模式可将120多万个、3000万职工的事业单位全部纳入其中。国外发达市场经济国家公共服务单位治理模式也是多样化的。在进行事业单位法人治理模式改革时，可以根据政府对不同事业单位的管理要求，不同事业单位的职能、特点、规模等，选择符合实际的治理模式。

首先，具有法人地位与不具备法人地位事业单位治理模式应分开，法人治理结构主要适用事业单位法人；非法人事业单位在理论与实际地位上属于政府的特殊组成部分，可以依据行政机关组织法有关规范进行管理，也可在登记时即注册为非法人事业单位(目前尚无此规定，但可以探讨)；没有独立法人地位的事业单位更适宜行政首长负责制(一长制)。

其次，根据事业单位规模、工作性质等，可以系统、全面分解决策权、执行权、监督权，设立理事会、管理层、监事会(监事)、职工代表大会、专业委员会等多个机构进行治理，也可仅设立理事会、管理层进行治理，其中“理事会+管理层”是目前改革政策主要倡导且简便易行的治理模式。

再次，法人治理结构可以在事业单位层面建立(如高校)；也可将多个事业单位整合，形成所谓“主管级事业单位”(类似香港职业训练局)，在“主管级事业单位”层面设置理事会、建立法人治理结构，履行国有资产出资人、公共服务监管者职责，对所属事业单位实施综合管理。由于在“主管级事业单位”层面形成法人治理结构，其下属各事业单位已难以称作独立法人(虽然依据现行法仍可将其看作是中国特色的“事业单位法人”，但其独立性事实上已不存在)，可不再设理事会，也可以设立仅具有咨询功能而非决策功能的理事会、管委会等机构。

最后，并非所有事业单位都有必要、有可能建立法人治理结构：单位都需形成良好治理机制，但单位(包括拥有理事会的单位)不一定都要成为法人。实际上，依照国(境)惯例，我国许多事业单位不属于能够独立行使权利、承担义务的法人实体，比如大多数中小学、乡镇“七站八所”等等。因此，不宜把在大多数事业单位建立法人治理结构作为政策目标，而应考虑：一是将完善我国的法人制度、调整法人分类体系(如重新修改《民法通则》等)提到议事日程，合理界定法人内涵与外延；二是将事业单位与事业单位法人分开，法人单位建立法人治理结构；三是非法人单位依据自身需要创新治理机制，或按照《意见》要求“不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。” □

(责任编辑：石洪斌)