政府跨域治理协同分析模型

政府跨域治理协同分析模型

□曹堂哲

摘要：政府跨域治理研究缺乏核心问题的提炼和形式理论的建构，是制约跨域治理研究向前推进的一大瓶颈。文章将政府跨域治理协同作为政府跨域治理研究的核心问题之一，结合政府跨域治理的系统属性，引入政策循环与政策子系统的分析框架下，建构了“基于政策循环和政策子系统的跨域治理协同分析模型”。在这一模型的指引下，文章系统梳理了跨域治理协同分析的“政策循环维度”、“政策子系统维度”和“跨域事务维度”的理论资源和知识积累；总结了政府跨域治理协同分析的协同学途径、网络途径和制度分析途径。

关键词：跨域治理；协同；政策循环；政策子系统；途径

收稿日期：2014-06-20

作者简介：曹堂哲，中央财经大学政府管理学院副教授，博士，主要研究方向为公共管理理论与方法、政策执行、政府绩效评估。

基金项目：国家社科基金青年项目“基于模糊理论的地方政府绩效评估的元评估指标体系研究”(编号：11CGL074)；受北京市教育委员会北京高等学校青年英才计划项目(Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project)“公共部门绩效评估方法体系”(编号：YETP0970)资助。

中图分类号：D089文献标志码：A

一、政府跨域治理协同问题的提出

政府管理中的跨域事务(across-boundary affair)指同时涉及两个或两个以上管理单元，需要这些管理单元协同治理的事务。政府能否在跨域事务治理中实现协同？将成为衡量政府公共管理水准的“试金石”，理当成为未来公共管理研究的关键议题。*曹堂哲：《政府跨域治理的缘起、系统属性和协同评价》，《经济社会体制比较》，2013年第5期。政府跨域治理协同指的是在跨域事务的治理过程中各个子系统之间以及子系统构成要素治理环境、治理主体、治理政策、治理结构、治理绩效这些子系统的匹配一致、内容耦合、协同增效的状态与过程。跨域治理的事务是哪些需要多个管理单元共同努力的事务，故跨域治理涉及的环境、主体、客体和工具等方面的匹配一致、功能耦合和协同增效理应是跨域治理研究的核心问题。政府跨域治理协同的研究是政府跨域治理研究和协同研究的交叉领域，目前仍然是一个有待完善的领域。

遗憾的是，一方面在政府跨域治理的实践中存在大量的“碎片化”局面；另一方面政府跨域治理的研究也处于“分散化”局面，学者们对于跨域治理的理论范式、方法流派尚未达成共识。*丁煌、叶汉雄：《论跨域治理多元主体间伙伴关系的构建》，《南京社会科学》，2013年第1期。跨域治理的研究似乎成了时髦的学术“标签”，各种理论和实践的研究都松散地聚集在跨域治理的旗帜之下。*蒋辉：《 跨域治理决策的动态演化路径与均衡策略研究——理论与现实层面的考察》，《四川大学学报》(哲学社会科学版)，2012年第6期。 王鹏：《跨域治理视角下地方政府间关系及其协调路径研究》，《贵州社会科学》，2013年第2期。赵新峰、李水金：《蓝色经济区地方政府跨域治理的困境及其克服——以山东半岛为个案》，《行政论坛》，2013年第1期。如果政府跨域治理研究缺乏核心问题的提炼和形式理论的建构，那么很可能使跨域治理的研究成为一个松散研究成果的简单拼凑，而不是具有理论内聚力和方法独特性的研究领域。

换言之，提炼政府跨域治理研究的核心问题，并在理论整合的基础上建立周全的理论框架用以描述、解释和预测政府跨域治理的“棘手”问题是目前制约政府跨域治理研究向前推进的一大瓶颈。为此，本文拟从公共管理研究的基本问题 “如何有效地实现分工后的合作，以获得部分大于整体的效果，从而经济、效率、效益地实现公共管理目标？”出发，将跨域治理协同问题作为政府跨域治理研究的核心问题之一，结合跨域治理的系统属性，引入政策循环的分析框架下，对跨域治理的协同理论和方法重新进行整合，从不同的侧面和角度提升跨域治理协同理论的丰裕度、多维度和复杂度，以回应同样丰富、多变和复杂的政府跨域治理协同问题，从而有望为政府跨域治理协同的研究奠定坚实的理论基础。

二、基于政策循环和政策子系统的政府跨域治理协同分析模型

从政策科学的视角来看，政府跨域治理是一个政策循环、政策子系统和跨域事务三位一体的概念。

(一)政策循环

最流行的简化公共政策制定的方式之一，是将这一过程分解为一系列不连续的阶段和子阶段，由此产生的阶段序列被称为“政策循环”。*[美]迈克尔·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗译，三联书店2006年版，第18页。我们在分析政府跨域治理的政策过程之时，引入政策循环的思想，将政府跨域治理的政策过程划分为议程设定、方案规划、公共决策、政策执行和政策评估五个阶段。议程设定的过程就是将所有问题中真正成为关注焦点的问题筛选到列表中的过程。*John W. Kingdom. Agendas, Alternatives, and Public Policies, Boston：Little, Brown, 1984,pp.3-4.方案规划是定义、考察、接受或拒绝可选方案的过程。*[美]迈克尔·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗译，三联书店2006年版，第212页。公共决策是公共决策者根据多种标准，通过备选方案的比较和综合，选择一个最终方案的过程。政策执行则是将制定的政策转化为具体的行动、使之变为实践的过程。评估是根据特定标准，收集证据对政策实施过程和实施结果进行判定的过程。“政策循环维度上”的政府跨域治理协同分析包括是对政府跨域治理政策过程的描述和政府跨域治理过程的政策演化和协同演进。

(二)政策子系统

如果仅仅从政策循环的维度分析政府跨域治理问题，那么就会陷入线性化、忽视每一个阶段中的复杂性和小循环、没有探讨每个阶段中的驱动因素等缺陷。*[美]迈克尔·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗译，三联书店2006年版，第18页。引入政策子系统的概念，可有有效地克服政策循环分析的缺憾。政策子系统是贯穿在政策过程中，影响政策过程、推动政策过程开展的各个因素的集合，“包括行动主体、机构、工具和沿着上述路线展开的话语。”*[美]迈克尔·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗译，三联书店2006年版，第21页。

政策子系统维度对政府跨域治理问题的分析重点关注(1)政府跨域治理中涉及的各个主体子系统。政府跨域治理主体之间的目标、资源、利益等方面的差异，促使政府跨域治理主体之间形成复杂的博弈关系，政府跨域治理协同是政府跨域治理主体之间利益共融、寻求共识、协调合作的过程和状态。(2)政府跨域治理的制度、机构和价值子系统；政府跨域治理的制度、结构和价值子系统是政府跨域治理系统中相对固定的制度安排、体制机制、机构设置和特定的文化倾向。政府跨域治理的制度、机构和价值子系统是影响政府跨域治理政策循环相对固定的参量。政府跨域治理机制研究的核心是寻求制度、机构和价值的变革，促使跨域治理的行动者，形成协同状态。(3)政府跨域治理的政策工具和工具选择子系统。政府跨域治理的政策工具和工具选择子系统重点分析政府跨域治理过程中政策工具运用、选择和优化组合问题。政策工具与政策目标之间的协同性，政策工具之间的适当组合与结构的优化是政府跨域治理协同工具子系统分析的关键问题。

(三)跨域事务

引入政策循环和政策子系统的分析，还无法针对具体的政府跨域事务展开分析，有必要在引入政府跨域治理事务的维度。跨域事务不仅涵盖了多个公共管理的研究领域(诸如地方治理、区域治理、府际关系、整体政府、公私伙伴关系、部际关系等)，而且涵盖了多个实质性的政策专业领域(比如流域治理、区域发展、垃圾处理、空间开发)，因此具有横断研究的特性。

尽管关于跨域事务的分析已经积累的大量的文献，但是对于跨域治理事务协同性的分析仍然是一个薄弱的环节。在政府跨域治理协同分析框架中，跨域事务的分析重点关注跨域事务本身作为自然系统的属性、跨域事务作为人工物的属性、以及跨域事务系统构成要素的协同性。跨域事务自然系统的属性重点分析跨域事务作为自然系统涉及的各个要素之间的联系和发展变化的特点与规律。跨域事务作为人工物的属性重点分析人们通过人工设施的建造，对自然属性的改造和利用。跨域事务自然系统与人工物的协同性重点分析跨域事务自然规律与人工物改造设定目标之间的一致性、自然规律对设定目标的约束性以及人为设定目标对自然状态的影响。

(四)整合的分析框架

将上述三个维度进行整合，可以形成包括三个维度的政府跨域治理协同分析框架，在此框架基础上加入“环境与跨域治事务的产生”、“政府跨域治理的协同效应”两个环节，就形成了比较完整的政府跨域治理协同分析模型。该模型的核心部分是政府跨域治理的协同分析框架。如图1所示：

图1　政府跨域治理协同分析模型

按照跨域治理协同分析模型的指引，当我们在分析跨域治理协同问题的时候，我们可以：(1)首先，分析跨域事务产生的政治、经济、社会、文化和生态环境，分析跨域治理事务产生的原因、历史和特点。(2)然后，根据“跨域治理的协同分析框架”分别从跨域事务、政策循环、政策子系统三个维度对跨域治理的协同性展开分析。比如：当针对一个特定的跨域事务时，我们可以逐层分析行动主体如何协同一致地推动政府跨域治理政策循环的发生；制度与机构形成了什么样的协同机制，推动了政策循环的发生；行动工具所使用的政策工具与政策目标是否协同一致、工具的选择和组合是否是一种优化的形式推动了政策循环。(3)最后,对政府跨域治理的协同效应进行度量，通过提炼出系统化的指标体系，评价政府跨域治理中各个要素的协同程度和协同结果。

政府跨域治理协同分析的三个维度是是统一的整体，其中跨域事物维度侧重分析构成跨域事务的子系统或构成要素的协同；政策循环和政策子系统侧重分析政府跨域事务治理政策的协同。当政府跨域治理的政策体系协同一致，并能够体现跨域事物本身的协同性的时候，政府跨域治理就达到了最佳的状态。

三、政府跨域治理协同分析的理论资源及其整合

政府跨域治理协同的研究是一个多学科领域共同关注，研究维度和研究视角不断丰富的领域。管理学的协同研究从战略协同、管理流程与子系统协同以及管理技术协同等角度丰富了政府跨域治理“政策循环维度”上的含义。治理理论、整体型政府与整体性治理理论、政策组合与政策工具理论从“政策子系统”的维度丰富了跨域治理协同分析的理论资源。协同度的测量和评价研究则从“跨域事务”的自然属性和人工物属性的角度丰富了政府跨域治理的协同分析。当然，上述三个维度的理论资源永远是开放的，本文不可能穷尽所有的理论资源和知识储备，仅仅为政府跨域治理协同分析的理论梳理提供了一个可能的分析框架。

(一)政策循环维度

政策循环维度上的理论资源是那些有助于探索、描述、解释和预测政府跨域治理政策过程的概念和命题。从政策循环的维度对政府跨域治理展开探讨是一个具有开放性的广阔地带，诸如战略协同、规划协同、政策协同、执行协同等方面的研究都可以归入此类。其中，管理学领域的协同研究积累较为深厚，同时考虑到政策与管理的紧密关联性，本文将管理协同研究作为政府跨域治理协同分析在政策循环维度上的重要理论资源。

管理学领域的协同研究从“分工和协同如何提高管理效率”这一管理学的基本问题出发，探究管理协同的过程和机制。管理学领域的协同研究重点探究不同管理环节中的协同问题，这一点与政策循环所描述的政策“过程”思想异曲同工。管理协同研究的众多理论资源中，战略协同研究、流程与子系统协同研究、协同管理技术研究对分析政府跨域治理政策制定、执行和评估等环节具有重要的理论借鉴意义。*曹堂哲：《公共行政执行的中层理论：政府执行力研究》，光明日报出版社2011年版，第144-145页。

事实上，政府跨域治理政策循环维度上的理论资源并不局限于管理学领域，诸如政治过程、战略过程、决策过程、政策过程、政府过程的研究都为深入分析政府跨域治理的政策循环问题提供丰富的理论资源。特别是，协作性公共管理研究的兴起为我们全景式地分析政府跨域治理协同提供了直接的借鉴。协作性公共管理(collaboration public management)“包括制定政策、计划和实施项目，以及管理资金。……既是一种活动，又是一种战略……协作既存在于强调美国联邦系统内政府层级的纵向环境，也存在于参与者是地方并代表社区内多种利益的横向环境里。”*[美]罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》(李玲玲、鄞益奋译)，北京大学出版社2007年版，第5-20页。当我们分析具体的跨域事务时，这些理论从过程的角度为我们提供了坚实、有效的概念工具和理论框架。

(二)政策子系统维度

政策子系统维度上的理论资源是哪些旨在揭示政策过程得以形成的行动主体、制度机构、工具手段的相关理论。政策子系统维度上与政府跨域治理分析直接相关的理论资源较为丰富，本文重点介绍治理理论、整体型政府与整体性治理理论、政策组合与政策工具理论。治理理论的理论涵盖面较宽，同时关注政策子系统的行动主体、制度机构和工具手段。整体型政府与整体性治理理论则重点关注治理的制度和机构。政策工具和政策组合理论重点关注治理的手段和工具。

1.治理理论。在公共管理研究领域，法约尔和古立克(Luther Gulick)等经典管理理论讨论的协调(coordination)仅局限于行政组织(官僚组织)内部的协调。20世纪90年代，治理作为公共管理的新范式的“重新发现有可能标志着这一过程中的一场革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例做出简单周期性的反应；在更晚的一些时候，则是对市场调节失败做出的周期性的反应。”*[英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第59页。这种反应包括以下几种常见的形式：即作为最小国家、作为公司治理、作为新公共管理、作为善治、作为社会——控制系统、作为自组织网络。*[英]罗伯特·罗茨：《新的治理》，俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第86页。作为一种新的范式，治理在理念、制度和工具等层面串联起来了一个庞大的理论群簇。在这些理论群簇中，有的侧重于理论基础的建构和论证；有的侧重治理主体分析；有的侧重于结构分析；有的侧重于技术和工具分析。(1)从主体层面而言，公共管理领域的治理理论将协同研究从行政组织的内部协调扩展到公共管理各主体和各要素的协同。多层次治理、地方治理、区域治理、府际治理等成为治理理论探讨多元主体跨域治理的主要理论。*[中国台湾]林水波、李长晏：《跨域治理》，五南图书2005年版。(2)从结构层面而言，网络分析途径成了描述、分析和解释治理现象的主导途径。我们将在本文第四部分对此详细分析。(3)从治理的技术和工具层面而言。治理工具的研究已经积累的大量的知识成果，诸如组织间关系、政府间关系、部际关系、协作管理、公私伙伴关系、治理工具、把政府连接起来(join-up government)*Joint - up Government原本是Tony Blair 在英国第一个电子政府战略中提出的概念，目标是在2005年左右将电子服务连接起来，后来这一术语的含义逐渐宽泛，用来指服务、程序、体制、数据和软件的整合以便实现流线型的、以公民为中心的政府。等等为分析政府跨域治理问题提供了丰富的理论资源。

2.整体政府与整体性治理。整体型政府侧重通过政府内部结构的重塑和政府目的与手段的合理组合应对跨域事务。整体性治理则在整体型政府的基础上，拓展到多元主体共同应对跨域事务。这些理论从结构、制度的角度为政府跨域治理的探讨提供了理论资源。

整体政府和整体性治理的研究起源于对新公共管理局限性的反思。新公共管理使得政府内部的竞争超过了合作，分散超过了集中，企业精神超过了官僚精神，形成了所谓的碎片化局面(fragmentation)和部门主义(sectionalism of officialdom)。为了应对这种局面，解决跨域事务这类棘手问题，以“整体型政府”作为改革的途径，开始在英语系及欧陆国家盛行。*Tom Christensen, Per L greid，The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform，Public Administration Review, Vol.67，No. 6 (2007)，pp.1059-1066.

希克斯(Perri 6)等人是整体型政府和整体性治理的倡导者。希克斯针对新公共管理改革的困境和问题，提出使用整体型政府、预防型政府、文化变革型政府、结果导向型政府作为政府再造的新原则。他认为“着重协调与整合的整体型政府，是新一波政府改造的核心议程。*Perri 6，Holistic government，London: Demos,1997.pp.70-71.希克斯等人认为：联合性问题(joined-up problems)是现代政府面临问题的本质特征，只有让政策、顾客、组织、官署的目标与机制有效整合，政府的角色、驱动策?、资源、整合关系等，方能有效解决联合性问题。*Perri 6,D.Leat, K. Seltzer, & G. Stoker，Governing in the Round-Strategies for Holistic Government， London: Demos Press，1999.pp. 55-75.希克斯在《迈向整体性治理：新的改革议程》一书中从理论和历史的角度系统阐明了整体性治理作为一种新的政府形态与其他政府模式的区别，说明了该模式的基本构成，并对该模式在组织关系、信息系统、责任、财政等方面的情况进行了全面的说明。指出该模式的核心是通过整合机制解决复杂性的联合性事项(the agenda for joining up)，并使用新涂尔干理论探讨了整合的理论基础。*Perri 6，Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda，London:Palgrave，2002.pp.1-238.整体性政府和整体性治理理论已经成为国内学者研究政府跨域治理问题的主导理论途径。

3.政策工具与政策组合理论。政策工具重点探讨政策目标得以实现的手段和方式，政策组合则探讨政策工具的配合一致与协同优化。政策工具和政策组合理论为分析政府跨域治理工具的协同提供了知识积累。

“工具”概念可以通过将之区分为“客体”和“活动”从而得到更明晰的理解。*C. Hood ，The Tools of Government，London :Macmillan，1983.政策工具有时亦被冠以政府工具、治理工具等称呼。事实上，政策工具早已存在并得到广泛的运用，比如经济政策当中的财政政策工具和货币政策工具，管理学当中的管理工具等等。政策工具成为专门的研究领域则是20世纪80年代，政策科学、公共行政和公共管理之间的融合和交叉的结果。政策工具的研究方兴未艾，对于公共政策研究的更加贴近实务提供了广阔的空间。

政策组合(policy mix)本是经济学中常用的一个术语，指的是一个国家财政政策和货币政策的结合，是中央银行和政府实现经济增长和就业目标的政策工具。对政策组合的研究可以追溯到凯恩斯主义及其相关的政策实践。*Alan Reynolds，The Fiscal-Monetary Policy Mix，Cato Journal, Vol. 21，No. 2 (2001).随后Bradley and Potter(1986)*M. D.Bradley, and S. M. Potter, The State of the Federal Budget and the State of the Economy: Further Evidence，Economic Inquiry，Vol. 24 (1993)，pp.143-153.、Takayuki Sakamoto (2009)*Takayuki Sakamoto，Policy and Performance in Industrial Democracies: Party Governments, Central Banks and the Fiscal-Monetary Policy Mix，Routledge,2009.、沈庆鸣(2013)*沈庆鸣、蒋华军、王华、蒋涛、韦丹萍：《美国次贷危机以来我国财政与货币政策协同效应研究》，《区域金融研究》，2013年第5期。等人深入探讨了政策组合的协同效应。政策组合表述的政策工具协同作用，产生协同效应的思想，得到国内学者的认同，为此国内学者们往往将其翻译为政策协同或者政策协调。起初政策组合的研究主要局限在财政和货币政策领域，随后政策组合的研究很快拓展到了体育政策(陈立新，2012)*陈立新：《论体育政策和健康政策协同的复杂性——英国经验借鉴》，《体育与科学》，2012年第6期。、社会保障(王利蕊，2013)*王利蕊：《农村弱势群体救济及权利保护政策协同性探析》，《农业经济》，2013年第7期。、科技政策(彭纪生等，2008)*彭纪生、仲为国、孙文祥：《政策测量、政策协同演变与经济绩效:基于创新政策的实证研究》，《管理世界》，2008年第9期。等领域。

总之，政策工具和政策组合的研究侧重探讨政策工具的协同问题，为政府跨域治理工具的选择、组合、优化和协同提供了有用的知识理解和概念工具。

(三)跨域事务维度

“跨域事务维度”重点分析跨域事务本身作为的系统属性和系统构成要素的协同状态、机制和效应。目前关于跨域事务的研究个案式的定性描述的倾向较为明显。从协同分析的角度来看，对跨域事务的协同度的进行测量，并展开协同评价是研究的核心。协同评价研究是协同学研究的关键问题，亦是将协同原理运用到协同控制的关键环节。协同评价包括系统刻画，协同作用机制分析和协同度测量三方面的内容，上述三个环节是紧密联系的整体，落脚点是协同度测量。协同度是系统协同状态的定量描述，衡量在特定环境变量之下，系统之间或系统内要素(或者子系统)在竞争中达成协作，从无序走向有序的程度。协同度的大小是判定系统现状、演化和效应的依据。*有些学者习惯使用“协调度”和“协调发展度”等概念表示协同度的含义。就现有的文献来看，协同度的研究已经成为社会科学、自然科学和工程科学都广为关注的一个横断性研究议题，涉及到经济、社会、环境、资源、工程、生物、医药等系统的协同度测量。尽管协同度的研究已经具有横断研究的性质，但是政府跨域治理的协同研究仍旧停留在协同理念的引入，协同机制的定性分析，协同效果的定性分析层面，将政府跨域治理协同的研究推进到定量水平，建立政府跨域治理协同度的定量模型，进行跨域治理协同评价是未来的研究方向。

四、政府跨域治理协同分析的基本途径

研究途径是分析研究对象的视角、路径和方法，是联系理论和经验的桥梁和中介。协同学途径、制度主义和网络分析是跨域治理协同分析的基本途径。协同学途径主要用于跨域治理事务维度的研究、制度主义和网路途径则主要运用与政府跨域治理政策循环和政策子系统的分析。

(一)协同学途径

政府跨域治理协同分析的三维架构中，对跨域事务的分析往往使用协同学的方法展开，协同学的方法将跨域事务作为一个系统看待，分析系统的构成要素或子系统之间的协同关系，寻求系统的序参量，建立协同度的度量模型，对系统的协同状态和协同机制进行描述和分析。

协同学起源于物理学领域，由郝尔曼·哈肯创立，随后协同学演变成为一门典型的横断科学，成为一种具有方法论意义的系统科学。协同学的途径包括以下基本要点：(1)协同途径重点分析系统整体效应的涌现。(2)协同学“建立一种统一的观点去处理复杂系统的概念和方法。”*[德]H.哈肯：《信息与自组织》，四川教育出版社1988年版，第1页。各种类型的子系统是千差万别的，但是它们之间的合作导致系统产生相变规律则是相同的。协同学尝试研究这些一般规律，发现协同的机制和过程。(3)协同学研究的是系统怎么从原始均匀的无序状态发展为有序结构，或从一种有序结构转化为另一种有序结构。*苗东升：《系统科学原理》，中国人民大学出版社1990年版，第518页。(4)协同学重点关注自组织结构，但是也研究他组织的人工装置。协同学认为人工制造的装置与自组织具有相同的运行机制和原理，因此研究系统的自组织结构的协同学，也使用协同的观念研究人工装置。(5)协同学关注目的性和序参量 ，在开放系统中，序参量与各个变量会循环强化，协同增效。*曹堂哲：《公共行政执行协同机制研究的协同学途径——理论合理性和多学科基础》，《 中共浙江省委党校学报》，2009年第1期。协同学途径已经成为分析政府跨域治理协同的基本方法。

(二)网络途径

网络分析起初还只是定性的描述，后来经过数学方法的引入，已经成为一套规范的量化分析技术。使用网络分析的方法对社会结构展开分析，形成了较为完善的社会网络分析方法。从方法上讲，网络是一中描述社会结构的方法。社会网络由四种要素构成：结构要素、资源要素、规则要素和动态要素。*Davern Michael，Social Network and Economic Sociology: A Proposed Research Agenda for a More Complete social Science ，American Journal of Economics and Sociology，Vol.56，No. 3 (1997)，pp. 287-302.用社会网络分析方法对政策展开研究，形成了政策网络理论。

在政府跨域治理协同分析过程中，网络分析途径主要用于分析“政策子系统维度”，即分析政策子系统中行动者、制度规则、资源、工具等方面呈现出的结构性特征。“政策网络是一种中层的概念，主要在处理决策制定过程中利益团体与政府角色之微观分析以及处理权力分配之宏观分析的连结桥梁。”*[中国台湾]林玉华：《政策网络理论之研究》，瑞兴图书公司2002年版，第62页。政策网络由三个要素构成：(1)相互依赖：政策网络的基本前提。(2)政策过程：由各种不同目标的参与者组成。(3)制度：由参与者之间的关系类型组成。*[中国台湾]林玉华：《政策网络理论之研究》，瑞兴图书公司2002年版，第77-78页。

利益中介和网络治理是政策网络发挥协同作用的两种机制。(1)利益中介机制包括：行动者、网络功能、网络结构、制度化、行为规则、 权力关系、行动者策略等要素。*[中国台湾]林玉华：《政策网络理论之研究》，瑞兴图书公司2002年版，第95-97页。政策社群(policy communities)或地域的网络(territorial networks)、专业网络(professionalized networks)、府际网络(intergovernmental networks)、制造者网络(producer networks)、议题网络(issue networks)是利益中介五种常见机制。*D. Marsh and R. A. W. Rhodes，Policy Networks in British Politics: A Critique of Existing Approaches. In D. Marsh and R. A. W. Rhodes eds，Policy Networks in British Government.，Oxford: Oxford University Press，1992.转引自[中国台湾]林玉华著：《政策网络理论之研究》，瑞兴图书公司2002年版，第95页。(2)政策网络亦体现了一种新型的治理结构。“政策网络正如层级节制与市场一般，是一种形式的治理结构，政策社群之所以发展与存在乃因资源互换的成本经济。在政策网络的系络中不同参与者参与政策制定过程中的规划与执行，经由非层级节制体系的交易(bargain)获得协调(co-ordinate)。”*[中国台湾]林玉华：《政策网络理论之研究》，瑞兴图书公司2002年版，第232页。网络治理是一种超越官僚和市场机制的第三种治理机制。*沃尔特·W.鲍威尔：《组织的网络形式：既非市场亦非层级》，孙荣周译，《国外社会学》，1994年第4期。

网络途径为政府跨域治理的分析提供了基本的概念工具和分析视角。

(三)制度主义途径

制度主义途径是众多社会科学都采用的研究途径。因为制度现象是人类社会中存在最普遍、最常见、最一般的现象。只要存在人与人之间的相互作用，就一定存在相互作用的规则。制度主义是一个纷繁的研究流派，它们围绕社会科学中的一个基本矛盾，即行动与结构之间的矛盾展开。行动者的理性、价值和情感与结构之间的关系是制度主义的共同话题。对这对关系中行动、结构及其相互关系的理解的差异构成了各个学派的分歧。

在政府跨域治理协同分析的三维框架中，制度主义是对“政策子系统”进行协同分析的基本途径。制度主义将政策子系统中的制度看作行动主体之间的一种协同机制，引导行动者在政策循环的各个环节达到协调一致、整体增效的状态。什么状态算是协同？影响协同的因素是什么？如何协同？协同的过程是什么？等等问题的回答，不同的制度研究学派从自己的研究方法、研究途径和研究立场出发，会得出不同的答案。

总之，系统途径、网络途径和制度主义途径从不同侧面引导跨域治理协同的研究，在这三个基本途径的指引下，不断繁衍出丰富多彩的理论成果，推动了跨域治理的研究和实践走向繁荣。□

(责任编辑：石洪斌)