民事检察监督案件受理问题刍议

民事检察监督案件受理问题刍议

①从全国范围看，除高检院和部分省级院控告与申诉部门分设外，大部分省级院、市级院和基层院控告申诉机构合设，本文从规范角度统一表述为控告部门。

②依照《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》的规定，除控告检察部门，案件管理部门也承担下级院提抗案件、民事检察部门依职权发现案件的受理职能，本文主要从当事人申请检察监督的角度讨论民事监督案件受理中存在的问题。

□刘辉

摘要：为加强检察机关内部监督、提高办案效率和质量，《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》取消了立案环节，民事监督案件的程序源头由民事检察部门转移到控告检察部门。受理不同于信访，应从来信来访源头区分民事监督案件和信访案件，同时，受理条件受法定情形限制。受理审查需遵守法定的程序规范，原则上，以形式审查为主，对于特殊情形的判断，如一审生效案件是否存在可以受理的例外情形、再审裁判是否确有明显错误等仍需作进一步核实。受理应遵循监督一次性原则，但适用时应注意：监督一次性原则针对的是案件而不是当事人；针对的是当事人申请的情形，而不是检察机关的依职权监督。受理环节中应注意内外部关系的处理，避免强调配合所导致的制约功能异化。

关键词：民事检察；受理；形式审查；一次性监督；制约机制

收稿日期：2014-11-19

作者简介：刘辉，国家检察官学院教授，法学博士，主要研究方向为民事诉讼法。

中图分类号：DF72文献标志码：A

2013年11月颁行的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《监督规则》)调整了2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第二章受理的规定，取消了立案环节，代之以“民事诉讼监督案件的受理、办理、管理工作分别由控告检察部门①、民事检察部门、案件管理部门负责，各部门互相配合，互相制约”。此变化意味着大部分民事监督案件的程序源头由民事检察部门转移到控告检察部门②，受理、办理、管理分工的目的在于加强检察机关内部监督、提高办案效率和质量。但由于涉及到部门分工的调整——从单一部门到多部门配合制约，以及受理原则的变化——强调有限监督，新修改的民事监督受理程序在实践运行中面临部门关系协调、规范供给以及人员配置等诸多问题，亟待加以解决。

程序的功能在于增进参与主体的交涉性和公平感，民事监督受理程序的细化和完备以强化程序功能为主旨，因此，对于制度运行中出现的各类问题，如法律规范的解释、部门之间关系的处理和当事人权益保障等也都应以实现程序功能为目的，而不能仅从部门利益或执法便利加以考量。

一、关于受理与信访

新《民事诉讼法》和《监督规则》对于当事人申请人民检察院监督人民法院生效裁判、审判程序中审判人员违法行为和执行活动违法进行了诉讼化改造，赋予了当事人更多的诉讼权利，当事人诉讼行为所产生的程序后果得到更多保障。受理不同于信访——应当是各参与主体首要的理念，对于各相关规范的理解和操作应当围绕程序正义的理念展开。

首先，从来信来访源头区分民事监督案件和信访案件，输入不同流程。信访是群众来信来访的简称，是宪法性权利，具体指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向政府、司法机关等有关部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关部门处理的活动。因此，检察机关控告部门受理的反映群众各种诉求的案件五花八门，其中只有部分案件属于民事诉讼监督案件，对于这部分案件应依照《中华人民共和国民事诉讼法》、《监督规则》等法律规范所规定的受理条件、程序进行办理，其他案件应当依据《信访条例》、《人民检察院信访工作规定》、《人民检察院举报工作规定》等办理。

其次，民事监督案件受理有法定情形的限制，包括极积和消极两方面。积极的受理条件是指检察机关决定受理监督案件需要符合的法定情形。包括：1.已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书符合《民事诉讼法》第209条第一款规定的；2.认为民事审判程序中审判人员存在违法行为的；3.认为民事执行活动存在违法情形的。消极条件是法律规定的检察机关不予受理的情形。《监督规则》依据《民事诉讼法》及民事检察监督的性质和原则，针对不同监督对象，分别规定了三种消极的受理情形：其一，对于当事人依照第209条第一款的规定向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，人民检察院不予受理：1.当事人未向人民法院申请再审或者申请再审超过法律规定的期限的；2.人民法院正在对民事再审申请进行审查的，但超过三个月未对再审申请作出裁定的除外；3.人民法院已经裁定再审且尚未审结的；4.判决、调解解除婚姻关系的，但对财产分割部分不服的除外；5.人民检察院已经审查终结作出决定的；6.民事判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的；7.其他不应受理的情形。其二，对人民法院作出的一审民事判决、裁定，当事人依法可以上诉但未提出上诉，而依照《民事诉讼法》第209条第一款第一项、第二项的规定向人民检察院申请监督的，人民检察院不予受理，但有下列情形之一的除外：1.据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；2.审判人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等严重违法行为的；3.人民法院送达法律文书违反法律规定，影响当事人行使上诉权的；4.当事人因自然灾害等不可抗力无法行使上诉权的；5.当事人因人身自由被剥夺、限制，或者因严重疾病等客观原因不能行使上诉权的；6.有证据证明他人以暴力、胁迫、欺诈等方式阻止当事人行使上诉权的；7.因其他不可归责于当事人的原因没有提出上诉的。经过否定之否定，这七种情形实质上是受理的积极条件。其三，当事人认为民事审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动存在违法情形，向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，人民检察院不予受理：1.法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，但有正当理由的除外；2.当事人提出异议或者申请复议后，人民法院已经受理并正在审查处理的，但超过法定期间未作出处理的除外；3.其他不应受理的情形。

最后，受理需遵守法定的程序规范，相对于信访具有更强的规范性和程序性。其一，控告检察部门初次接待申请人时应向当事人进行权利义务告知以及风险提示。包括：当事人申请检察监督应向作出原生效裁判的人民法院所在地的同级人民检察院控告检察部门提出；法律文书已经发生效力，且已经过人民法院的再审程序或者其他救济程序；申请人应当如实陈述事实、提供证据材料，捏造、歪曲事实、故意伪造证据材料应承担相应的法律后果；申请材料应当齐全、符合规定，经告知需要补正的，应在指定期限内予以补正；人民检察院作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定后，提出申请监督的，不予受理等等。其二，受理阶段审查的方法可以包括：书面审查；口头询问。其三，对监督申请的审查处理。人民检察院控告检察部门对监督申请，应当根据以下情形作出处理：1.符合受理条件的，作出受理决定；2.属于人民检察院受理案件范围但不属于本院管辖的，应当告知申请人向有管辖权的人民检察院申请监督；3.不属于人民检察院受理案件范围的，应当告知申请人向有关机关反映；4.不符合受理条件，且申请人不撤回监督申请的，可以决定不予受理。应当由下级人民检察院受理的，上级人民检察院应当在七日内将监督申请书及相关材料移交下级人民检察院。上述流程可以归纳为受理审查五步法：

第一步：判断当事人申请是否为检察机关民事检察监督职权范围，不属于人民检察院受理案件范围的，应当告知申请人向有关机关反映；如符合，进行权利义务告知以及风险提示。

第二步：判断是否有管辖权。属于人民检察院受理案件范围但不属于本院管辖的，应当告知申请人向有管辖权的人民检察院申请监督。

第三步：对于有管辖权的案件接收申请材料。申请材料齐全、符合规定的，接收并填写《民事监督案件登记表》，同时在申请材料清单上注明收到日期，加盖收件章，并将申请材料清单交还当事人一份。申请监督材料不齐备的，要求申请人限期补齐，并明确告知应补齐的全部材料。申请人逾期未补齐的，视为撤回监督申请。

第四步：判断是否存在不予受理的情形。不符合受理条件，且申请人不撤回监督申请的，可以决定不予受理。

第五步：属于本院受理范围，符合受理条件并且不具备不予受理情形的，控告检察部门制作《民事监督案件审批表》，报部门负责人审查批准。决定受理的民事监督案件，在决定受理之日起三日内制作《受理通知书》，发送申请人，告知其权利义务。控告检察部门还应当在决定受理之日起三日内将案件材料移送本院民事检察部门，同时将《受理通知书》抄送本院案件管理部门。

二、关于形式与实质审查

控告检察部门受理民事监督案件属于形式还是实质审查，实践中争议很大。有观点认为，控告部门受理案件只是单纯的形式审查，凡形式要件符合《监督规则》第25条至第28条规定要求的，即应登记受理；申请监督材料不齐备的，要求申请人限期补齐，申请人逾期未补齐的，视为撤回监督申请。然而，从民事监督案件受理条件整体考察，这种观点并不准确。

仔细分析民事监督案件受理条件，可以发现，受理条件中实际上包含实质要件和形式要件两方面，控告检察部门对形式要件和实质要件都应做出审查和判断。就积极的受理条件而言，实质要件包括：1.已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书符合《民事诉讼法》第209条第一款规定的；2.认为民事审判程序中审判人员存在违法行为的；3.认为民事执行活动存在违法情形的。形式要件是指申请人提供的材料，包括监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料等应符合《监督规则》第25条至第28条的规定。受理的消极条件中，也是既有形式要件也有实质要件。

对于形式要件，一般通过形式审查就可以完成*在实务部门，工作人员会将当事人提交的材料与事先打印好的材料清单进行对照，以判断材料是否按要求交齐，对于缺项，要求当事人限期补正。，申请监督材料不齐备的，人民检察院应当要求申请人限期补齐，并明确告知应补齐的全部材料。申请人逾期未补齐的，视为撤回监督申请*虽然法律未规定视为撤回监督申请后，当事人是否还有再次申请的权利，但从保护当事人权益的角度出发，对视为撤回的处理应当谨慎，不宜做情形的扩大化解释。。但对于实质要件，则需要控告部门做进一步的审核判断，包括《民事诉讼法》第209条第一款规定的三种情形中，第一种情形“人民法院驳回再审申请的”，可以通过形式要件，如法律文书加以判断，但对于后两种情形，“人民法院逾期未对再审申请作出裁定的”则不能仅做形式判定，为提高监督效果，检察机关往往需要通过向法院核实，对逾期理由做进一步审查。对于“再审判决、裁定有明显错误的”更不能仅仅是当事人的主张，为维护生效裁判的既判力，需要监督机关做出审查判断。当然，受理环节的判断相对于审查环节更偏于形式。对于当事人一审后未上诉，而依照《民事诉讼法》第209条第一款第一项、第二项的规定向人民检察院申请监督的，检察机关秉持监督有限性原则，一般不予受理，但同时规定了例外的情形，对于这些例外情形，实质性内涵是当事人是否有不可归责于本人的原因没有提出上诉，对此，需要受理部门做出实质性判断，而不是单纯的形式审查可以完成的。

事实上，正是因为受理环节常常需要进行实质性的审查判断，控告检察部门在受理制度实施之初，往往需要请民事检察部门上门予以协助，或者直接申请调任民事检察部门人员充实控告岗位。控告检察部门在受理环节对监督案件进行初步的实质判断，虽然会增加工作量，但对于息诉工作还是有相当益处的。民诉法修订前后，息诉罢访虽然都不是检察机关的法定职能，但实际上一直是检察机关的附带性工作。民诉法修订后，检察机关息诉罢访压力加大，主要原因是民诉法第209条规定了法院救济在先，检察监督断后，以及监督一次性原则。当事人将权利救济的最后希望寄托于检察机关，同时，由于申请监督机会有限，也使得当事人难以做出放弃和妥协。从历年来民事检察部门办理的案件数量分析，受理的申请监督案件近八成经审查后不予监督。因此，所有不予监督的案件理论上都需要附带完成息诉说理的工作。受理案件的控告部门和审查案件的民事检察部门都需要有时间和人力投入*《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第90条、93条、101条、104条规定了，检察机关对当事人申请不符合提出再审检察建议、提请抗诉和抗诉条件的、认为审判人员违法行为不存在或不构成的以及执行活动不存在违法情形的，都应当在作出决定之日起15日内制作《不支持监督申请决定书》发送当事人。另外，最高人民检察院还下发了统一的文书格式，要求加大不支持监督的说理性。实践中，当事人要求对所有申请监督事由做出回复，而不能仅针对法定监督事由做出解释，检察机关在文书说理性方面遇到一定挑战。。因此，受理环节适当的实质性审查可以减少息诉的压力。但是，控告部门的审查必须有度的把握，避免由于息诉压力将当事人挡在申请监督的大门外，如出现是否受理存疑的情形，应做有利申请人的解释。

原则上讲，受理审查以形式审查为主，但对于特殊情形的判断，如一审生效案件是否存在可以受理的例外情形，人民法院是否存在逾期未对再审申请作出裁定的正当理由，以及再审裁判是否确有明显错误等仍需作进一步核实。形式审查为主有利于最大限度保障当事人申请监督权利的行使和案件审查的专业性，最高人民法院2014年年中取消立案二庭，将再审案件的形式和实质审查分别由立案庭和审判庭进行，遵循的也是同样的原理。对于由此带来的息诉压力，以及民事检察部门工作量加大，可以通过增设分流程序，建立快速处理机制等配套措施加以解决。

三、关于一次与跟进监督

新修订的《民事诉讼法》在第209条第二款增加了监督一次性原则。对于当事人申请监督的案件，检察机关经审查，作出不予提出检察建议或者抗诉的决定，当事人再次申请监督的，不予受理；经提出抗诉或者再审检察建议，人民法院再审后作出的裁判，当事人再次要求监督的，不予受理。监督一次性原则旨在保障司法的效率和权威，避免出现终审不终，从而使当事人之间的权利义务关系或争议始终处于悬而未决的状态，影响社会的稳定。同时，也从程序上规范了检察机关依当事人申请启动监督程序的次数，避免了程序启动的随意性，节约了有限的司法资源。

适用监督一次性原则应注意两方面问题：一是监督一次性原则针对的是案件而不是当事人。民事检察监督是检察权对审判权的公权力监督，监督的内容是审判权行使的公正性、合法性，而不以救济当事人权益为直接目的。因此，监督一次性原则并不是保障各方当事人均有一次提起监督的权利，对于检察机关经审查，作出不予提出检察建议或者抗诉决定的案件，不仅同一当事人再次申请监督的不予受理，对方当事人提出的也不予受理；经提出抗诉或者再审检察建议，人民法院再审后作出的裁判的案件，无论哪一方当事人再次要求监督的，也不予受理。但实践中也要注意对特殊类型案件的处理，司法实践中曾出现，民事案件在审理阶段出现《民事诉讼法》第200条规定的情形，当事人申请再审被驳回后，申请检察机关进行了监督，再审裁判做出后，在执行阶段又出现了执行违法的情形，当事人再次申请检察机关进行监督，对于这种情况，不应属于同一案件，不适用监督一次性原则，检察机关应予以监督。二是监督一次性针对的是当事人申请的情形，对检察机关依职权监督的，没有监督次数的限制，《监督规则》中规定了三类人民检察院应当依职权进行监督的案件：损害国家利益或者社会公共利益的；审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的；依照有关规定需要人民检察院跟进监督的。所谓跟进监督，目的即在于弥补一次性监督可能产生的弊端，具体情形可以包括：人民法院未改正错误，或人民法院改正了实体错误，但依据或程序有重大瑕疵，以及人民法院根据人民检察院错误监督的意见进行了改判等。出现以上情形时，由于当事人已没有申请监督的途径，检察机关可以依职权进行监督，但应符合《监督规则》第117条规定的条件：人民法院审理民事抗诉案件做出的判决、裁定、调解书仍符合抗诉条件的；人民法院对人民检察院提出的检察建议未在规定的期限内作出处理或书面回复的；人民法院对检察建议的处理结果是错误的。为保障跟进监督制度落实，作出监督决定的检察机关有责任对监督结果进行审查，依照《监督规则》第116条的规定：“人民法院对民事诉讼监督案件作出再审判决、裁定或者其他处理决定后，提出监督意见的人民检察院应当对处理结果进行审查，并填写《民事诉讼监督案件处理结果审查登记表》。”

四、关于制约与配合

新《民事诉讼法》和《监督规则》对民事监督受理制度的调整，旨在加强检察机关内部监督、提高办案效率和质量，同时也延伸到检察机关与法院外部关系的调整。受理环节中主要涉及检察机关与法院之间的外部关系以及控告部门与案件管理、民事检察部门、自侦部门之间的内部关系。

一方面，外部关系处理应厘清《民事诉讼法》第208条、209条之间的关系。根据新法的规定，民事再审程序的启动方式，可以由法院自行启动、检察机关抗诉或提出检察建议启动，以及当事人向法院申请再审或向检察机关申请抗诉或检察建议启动。本次修法从节约司法资源，提高诉讼效率的角度考虑，增加了当事人向检察机关申请的前置条件，即新法第209条第一款的规定。这实际上意味着，对于生效裁判的监督，当事人不能再直接向检察院申请检察建议或抗诉，必须以向法院申请再审作为前置条件。但新法208条第一款、第二款又规定了，检察机关是可以通过“发现”来启动监督程序的。“发现”可以理解为检察机关自行发现，有关机关转办、交办，也包括通过当事人向检察机关反映问题而发现。那么，第208条是不是架空了209条？每一部法律的制订和修改都有一条贯彻始终的“红线”——立法或修法的原则。强化法律监督是本次修改民诉法的原则之一，同时，民事法律监督也要遵循民事诉讼的基本规律，比如维护审判权威，尊重当事人处分权。所以，民事检察监督应遵循事后监督的原则。同时，提高诉讼效率也是本次修法的一项原则，对当事人申请检察机关抗诉和检察建议增设前置条件就是出于此种考虑。那么，如果将上述原则通盘考虑，第208条是针对检察机关启动监督程序而言的，第209条则是针对当事人申请检察机关启动监督程序而言的，第209条不构成对第208条检察机关宪法性地位的动摇。但也不能说两者之间毫无关联，从逻辑关系考虑，第一层意思，检察机关作为国家的法律监督机关，有权基于各种发现渠道启动再审；第二层意思，当事人申请要受前置条件的约束，对于直接向检察机关申请的，检察机关应告知其先向法院申请再审；第三层意思，基于检察监督的事后性、谦抑性，同时，也为了使得第209条效率性的目的得以实现，对于可以向法院申请再审的情形，检察机关不宜以“发现”为由启动监督程序；第四层意思，检察机关“发现”是维护法制统一、司法公正的最终防护手段。也说是说，对于已无法通过现有渠道救济的案件，检察机关可以通过“发现”启动监督程序。依据《民事诉讼法》第208条、第209条和第235条的规定，《监督规则》第23条规定了民事诉讼监督案件的来源包括：1.当事人向人民检察院申请监督；2.当事人以外的公民、法人和其他组织向人民检察院控告、举报；3.人民检察院依职权发现。依职权监督案件为三类：损害国家利益或者社会公共利益的；审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的；依照有关规定需要人民检察院跟进监督的。人民检察院依职权发现的途径应进行较为严格的限制，一般为：在办理刑事、民事、行政案件中发现；党委、人大、政府等有关机关转交；网络、报纸、电视等媒介发现以及其他途径发现。其中，党委、人大、政府等有关机关工作人员以个人名义转交的民事诉讼监督案件，一般仍按当事人向人民检察院申请监督办理，即要符合《民事诉讼法》第209条的规定。

通过具体案例可以更清晰地说明受理环节检法两家外部关系的处理：例如，甲、乙二人因合同纠纷诉至A省B市中级人民法院，该院一审判决驳回甲的诉讼请求。甲不服，上诉至A省高级人民法院，A省高级人民法院二审维持原判。甲向最高人民法院申请再审，最高人民法院受理甲的申请后决定提审此案，经审理后撤销A省高级人民法院的二审判决，改判支持甲的诉讼请求。由于生效再审裁判的结果改变了原审的胜负局面，现乙对最高人民法院的再审判决不服，向最高人民检察院申请监督，最高人民检察院是否应当受理乙的申请？显然，最高人民检察院的控告部门应当依据《民事诉讼法》第209条第一款第三项规定的标准，对乙的申请进行审查，如果再审判决有明显错误即应受理，否则不予受理。所以，存在两种可能的情形：第一种情形，假设检察机关以再审判决未有明显错误对当事人乙的监督申请不予受理，当事人乙再次向最高人民法院申请再审，并在该申请被最高人民法院驳回，或最高人民法院逾期未对乙的再审申请作出裁定后，又向检察机关申请监督，检察机关是否应当依据《民事诉讼法》第209条第一款第一、二项受理乙的申请？这就涉及对民事检察监督目的全面把握，而不是法条的机械适用。如果乙再次向最高人民法院申请再审，《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)》第16条规定，“最高人民法院再审裁判或者复查驳回的案件，再审申请人或申诉人仍不服提出再审申请或申诉的，不予受理”，即出于诉讼稳定性和司法资源的考虑，法院对再审救济的次数进行了限制，在当事人已经得到一次再审救济的情形下，只有再审裁判存在明显错误的，检察机关才能启动监督程序，不能因为当事人再次申请再审被驳回，就将程序倒流回《民事诉讼法》第209条第一款第一、二项的情形。所以，在这种情况下，检察机关不应予以受理。第二种情形，假设最高人民检察院认为最高人民法院的再审判决有明显错误，受理后向最高人民法院提出抗诉，最高人民法院在第二次再审之后改判支持乙的诉讼请求，甲对此判决不服又向最高人民检察院申请抗诉，最高人民检察院是否应当受理？这就回到了监督一次性原则的适用，人民检察院受理当事人提出的检察监督申请以一次为限，该限制是以案件为单位，无需考虑由哪一方当事人提出，本案中，虽然甲此前并未向人民检察院申请过检察监督，但根据《民事诉讼法》第209条第二款，检察机关不应当受理。如果最高人民法院的第二次再审判决仍然有错误的，最高人民检察院可以进行跟进监督。

另一方面，内部关系处理应避免强调配合所导致的制约功能异化。受审分离后，控告部门与案件管理部门、民事检察部门在法定的操作流程中既有分工，也有协作。控告部门决定受理的民事监督案件，在决定受理之日起三日内制作《受理通知书》，发送申请人，告知其权利义务。控告检察部门还应当在决定受理之日起三日内将案件材料移送本院民事检察部门，同时将《受理通知书》抄送本院案件管理部门。民事检察部门依职权发现的民事诉讼监督案件，应当到案件管理部门登记受理。此外，民事检察部门在履行职责过程中，发现涉嫌犯罪的行为，应当及时将犯罪线索及相关材料移送本院相关职能部门。人民检察院相关职能部门在办案工作中，发现人民法院审判人员、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为，可能导致原判决、裁定错误的，应当及时向民事检察部门通报。在实际操作过程中，由于规范缺失、人员配置不到位、息诉压力大、办案期限紧等多种原因，尚存在重配合少制约的倾向。比如，由于控告与民事检察部分人员混同，造成制约的缺位；为延长办案期限，民事检察部门先行介入受理环节等，实践中的变通做法可能会偏离受审分离的设计初衷，对制约效果产生影响。在制度磨合过程中，将包括各方当事人在内所有程序参与者的利益权衡考量，会有助于避免产生功能异化。□

(责任编辑：胡晓慧)