试论民事执行检察监督的范围

试论民事执行检察监督的范围

①扈纪华：《关于民事诉讼中的检察监督问题》，《河南社会科学》，2011年第1期。

□熊跃敏张润

摘要：作为公权力之一，民事执行检察监督的范围设定须遵循民事执行检察监督谦抑、有限、补充的原则性规定，确保执行检察监督的效果。执行检察监督的对象应为法院执行机构及其工作人员；执行检察监督的事项包括违法的民事执行裁决行为和民事执行实施行为以及执行人员在执行程序中的违法行为。“全面+重点”的监督范围是我国民事执行检察监督制度的必然选择，既符合检察监督的规律，又契合当下的司法现实。

关键词：民事执行；检察监督；监督范围

收稿日期：2014-11-19

作者简介：熊跃敏，北京师范大学法学院副院长、教授、博导，法学博士后，主要研究方向为民事诉讼法；张润，北京师范大学法学院诉讼法专业研究生，主要研究方向为民事诉讼法。

基金项目：司法部国家法治与法学理论研究一般项目《民事执行检察监督制度研究》的阶段性成果(编号：12SFB2030),同时受北京师范大学自主科研基金项目资助。

中图分类号：DF72文献标志码：A

一、问题的提出

2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了关于修改《民事诉讼法》的决定。此次修改，赋予了检察机关对民事执行活动的法律监督权。新修订的《民事诉讼法》第235条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。据此，对民事执行活动的检察监督得到了法律的正式确认。然而修订后的《民事诉讼法》只规定了执行检察监督的原则，并未就执行检察监督的对象、范围、方式、程序以及执行监督的效力等作出明确的立法说明。最高人民检察院随后颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》亦未就民事执行检察监督加以程序细化。究其原因可能有如下几个方面：一是民事执行检察监督的司法实践难言充分；二是理论准备尚显不足。在实践经验不充分和理论研究不成熟的情况下，立法仅作出原则性的规定亦是无奈之举。要完善我国民事执行检察监督的立法体系，一方面得依托司法机关的不断探索，为民事执行检察监督制度的建构提供丰富的实践经验；另一方面也需要进一步深化理论研究，为民事执行检察监督提供理论支撑。

科学构建民事执行检察监督制度既要立足当前，有现实性，又要放眼长远，有一定前瞻性；既要有利于维护司法公正，又要维护司法权威与司法效率①。民事执行检察监督制度包含监督的目的、遵循的基本原则、监督的范围、监督的方式以及监督的程序等基本维度，其中对民事执行检察监督的范围界定是民事执行检察监督制度的关键，本文拟就此作以初步探讨。

二、确立民事执行检察监督范围应考虑的因素

关于民事执行检察监督的范围，理论界存在“全面监督说”与“有限监督说”之争。其中“全面监督说”认为，检察机关的监督应当贯穿于民事执行的全过程；“有限监督说”则主张，检察机关只需监督民事执行的重点环节，不应形成对法院执行工作的干预*熊跃敏、郭佳：《我国民事执行检察监督制度的建构探究》，《北京政法职业学院学报》，2011 年第 2 期。。应重点监督法院执行人员在执行过程中的贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行的行为。对于法院执行人员的故意不执行、拖延执行和执行不力的行为也应监督，而对于执行过程中损害国家利益、公共利益的行为，检察机关则必须进行监督*赵钢、王杏飞：《民事执行检察监督的程序设计》，《检察日报》，2007年5月22日。。对于民事执行检察监督范围的框定，应考虑以下几个方面的因素：

一是民事执行检察监督的范围设定应遵循民事执行检察监督制度设置的目的。正如有学者所言，每条法律规则的产生都源于一种目的*[美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第109页。，民事执行检察监督也不例外。民事执行检察监督的主要目的是遏制“执行乱”，规范民事执行行为。检察监督的基本内容是追查和查控违法行为，通过追查违法以查明违法事实，通过检控违法以惩治和纠正违法。通过检察机关的刚性监督促使执行法院及其工作人员依法执行，实现裁判文书确定的权利，树立司法公信，维护司法权威。民事执行检察监督的范围设定应与前述目的相符合。

二是正确处理民事执行检察监督与权利保护的关系。该命题关涉到监督对象为何的问题。民事执行检察监督是否具有权利救济功能，实质上是要厘清检察监督能否介入当事人的私权活动，监督对象是否包括诉讼参与人。民事执行检察监督案件与民事纠纷案件根本不同，决定了民事执行检察职责与民事审判职责的不同，民事执行检察监督的职责是查控违法，具有纠正违法功能，而民事审判的职责是对私权利的保护，具有权利救济功能*孙加瑞：《民事检察制度新论》，中国检察出版社2013年版，第5页。。民事执行检察监督的职责和功能决定了其不具有权利救济的功能，民事执行检察监督程序不是权利救济程序，只不过“民行检察通过对公权力的监督，间接具有权利救济的作用。”*曹建明：《坚持法律监督属性，准确把握工作规律，努力实现民事行政检察工作跨越式发展》，《检察日报》，2010年7月26日。这就要求在框定民事执行检察监督的范围时不能将诉讼参与人作为监督对象。

三是正确处理执行检察监督与民事执行活动的关系。要明确民事执行检察监督权与民事执行权的性质和任务，避免两种权力的混淆。检察机关介入民事执行，不是参与执行，也不是与法院共同执行或协助法院执行，检察机关不是执行机构为执行扫清障碍的帮手。检察监督的任务是查控执行中的违法行为，确保执行权的依法行使。当然，在监督的同时也要求民事执行检察监督不能妨碍民事执行权的正常行使。民事执行检察监督权是一种查控违法的程序性权力，不是对具体事项作出实质处分的权力，检察监督不能干预执行权的行使，要确保与民事执行权保持良性监督关系。

四是要正确处理执行检察监督与法院内部监督的关系。任何权力都应受到制约与监督，执行权作为公权力的一种也不例外。检察监督作为民事执行的外部监督机制，并不能取代法院内部的监督，法院的内部监督机制在某种程度上比检察监督更有效，如执行机构的一些轻微违法或程序上的不当给当事人的权益带来损害的，通过法院内部监督予以纠正，监督效果更好，同时也对当事人的救济更及时。在框定执行检察监督的范围时，要准确把握检察监督的重点，具体而言要将重点放在监督救济容易缺位的环节(如执行中的查封、评估、拍卖等)与事项上，如没有事实和法律依据、久拖不决、严重侵害当事人权益的案件，随意裁定执行案外人财产的案件以及执行中的腐败与违法犯罪行为等。

五是要正确处理执行检察监督与当事人执行救济的关系，要充分尊重当事人的处分权。原则上没有执行当事人的申请，检察机关不应主动监督，只有在民事执行行为有可能损害国家、社会公共利益，或执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等行为以及需要检察机关跟进监督的情形下方可依职权主动进行监督。事实上，正确处理执行检察监督与法院内部监督、当事人执行救济的关系，就是要科学定位检察监督在执行监督体系中的地位。在执行监督体系内，充分发挥法院内部监督、执行救济与检察监督的功能，确保各种监督方式切实发挥监督作用。

除上述因素外，确立民事执行检察监督的范围，还应该充分认识到民事执行行为是一种司法行为，有其自身的运行规律和特点。因此，检察机关在对民事执行活动进行监督时，应该充分尊重民事执行程序的运作规律与特点，充分尊重当事人的诉讼权利，遵循当事人意思自治和平等原则，要正确处理权力监督与权利救济的关系，在监督中要坚持客观、中立、公正的立场，不能违背程序保障的基本要求，确保程序的中立、程序的公开与程序主体的充分参与*宋朝武：《当代中国民事检察监督的变革方向与路径考量》，《河南社会科学》，2011年第1期。，同时，还应在维护司法裁判权威性的前提下，遵循不干预正常执行活动、有限监督、审判救济优先、有限救济等原则*江必新主编：《民事诉讼新制度讲义》，法律出版社2013年版，第376页。，要防止和避免民事执行检察监督对当事人诉权与执行活动的不当干预。民事执行检察监督权的行使超过必要的限度，执行检察监督的目的不仅不能实现，反而会损害民事执行权的正常运行。

框定民事执行检察监督的范围，所要解决的问题包括：一是民事执行检察监督的对象，即检察机关对执行程序中的哪些人进行监督；二是检察机关对事监督及其限度。其中，对人监督具体包括对法院执行机构及其工作人员的监督；对事监督是指对民事执行行为的监督，包括对执行裁决行为和执行实施行为的监督等。

三、民事执行检察监督的对象是人民法院执行机构及其工作人员

关于民事执行检察监督的对象，理论界存在分歧。有观点认为，执行检察监督的对象应为执行程序中的所有参与人，包括法院执行机构及其工作人员、执行当事人、负有执行协助义务的组织、单位与个人以及执行程序中的案外人。我们认为，执行检察监督的对象只能是法院的执行机构及其工作人员。原因分述如下：

其一，民事执行检察监督从性质上定位，是检察权对包含执行权在内的审判权的监督，是权力之间的监督。因此，监督对象应仅限于拥有执行权的法院执行机构及其工作人员。有学者以检察机关对法院不仅仅是监督关系，更是支持和共进的关系为由，主张执行检察监督的对象也包括执行当事人、负有协助执行义务的组织、单位和个人以及案外人*贾登勋、马振华：《论民事执行中的检察监督——以支持性检法关系的构建为中心》，载陈桂明、王鸿翼主编：《司法改革与民事诉讼监督制度完善——中国法学会民事诉讼法研究会论文集2010年卷》(下卷)，厦门大学出版社2010年版，第42页。。在当下执行难的司法现实面前，这种观点强调检察机关与法院之间的合作具有一定的合理性，但检察机关的支持与配合仅是权宜之计，并不能改变检察机关执行监督的性质，即终究仍是对法院审判权的监督。对执行当事人、负有协助执行义务的组织、单位和个人以及案外人进行监督，难免有“越俎代庖”之嫌，也不符合检察监督制度设立的初衷。

其二，民事执行检察监督权具有谦抑性和有限性的特征，这种谦抑的品性决定了民事执行检察监督的对象不能扩及执行当事人、负有协助执行的组织、单位和个人以及执行程序的案外人。权力谦抑原则是现代法治理念中非常重要的内容，其基本含义是，国家公权力机关，特别是司法机关，在行使权力时要保持克制，要尽量避免与其他机关的冲突以及对于公民生活的过度干预。现代法治理念中的权力谦抑原则包含两个层面：一是国家公权力针对公民权利的谦抑，另一个是在国家公权力机关行使职权时相对于其他国家公权力机关的职权的谦抑*程晓璐：《检察机关诉讼监督的谦抑性》，《国家检察官学院学报》，2012年第2期。。诉讼监督的谦抑性并非抑制监督，其前提依然是依法监督。诉讼监督的谦抑性要求检察机关在民事执行程序中行使检察监督权时也应保持谦抑，承认诉讼监督作用的有限性，避免诉讼监督权力的过度行使。将监督对象限定在法院执行机构及其工作人员，而不涉及执行当事人、负有协助执行义务的人以及执行程序中的案外人，是诉讼监督向公民权利的谦抑、克制的具体表现。

其三，从“执行难”的成因分析，除了被执行人隐匿和转移财产、有协助执行义务的单位拒不履行或拖延履行协助义务、地方保护主义或部门保护主义等因素外，法院的消极执行行为也是造成“执行难”的主要原因之一*李浩：《目的论视域中的民事执行检察监督对象解读》，《法商研究》，2011年第2期。。有调研表明，当事人对执行的申诉主要集中在法院拖延执行和执行不力两个方面*常怡、重庆市检察院、海南省检察院联合课题组：《民事行政裁判执行的检察监督》，载最高人民检察院民事行政检察厅编：《民事行政检察指导与研究》(第3卷)，法律出版社2005年版，第138-143页。。其中，被执行人隐匿和转移财产、有协助执行义务的人拒不履行协助义务和拖延履行的，民事诉讼法已经有相关的措施予以规制。地方保护主义和部门保护主义引起的“执行难”，也有相关的规范。而针对法院执行机构及其工作人员拖延执行和执行不力的行为，虽然赋予了当事人一定的救济手段，但检察机关作为国家的法律监督机关，仍有必要代表国家行使法律监督权。因此，将法院执行机构及其工作人员作为执行检察监督的对象，不仅有宪法和法律依据，也有现实的必要性。

其四，从妨碍民事诉讼的强制措施的规定分析，我国现有的法律法规以及相关的规范性文件针对不同主体妨碍民事诉讼的违法行为规定了不同的措施，现有的规定完全可以对其进行有效规制，没有必要将当事人、执行协助人以及案外人纳入到执行检察监督的对象中。《民事诉讼法》第111条、113条、114条规定了妨碍民事诉讼的具体行为，包括当事人拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定等法律文书的行为，执行协助人拒不履行协助义务或拖延执行的行为。针对前述妨碍民事诉讼的行为，现行民事诉讼法设立了比较健全的强制措施体系，具体包括拘传、训诫、责令退出法庭、罚款和拘留等。2012年《民事诉讼法》更是对拒不协助执行的强制措施、罚款金额作了修改，将个人的罚款金额提到人民币10万元以下，对单位的罚款金额提高到人民币5万元以上100万元以下，威慑力更强。对于地方政府保护主义、部门保护主义引起的“执行难”，法院可采取交叉执行或提级执行的方式来排除干扰。而对干预、妨碍执行的党员、行政监察对象，还可以根据2010年7月1日由中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、中共中央宣传部、中共中央社会治安综合治理办公室等机构联合发布的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》的相关规定对其进行规制。据此，法院可以向有关机关移送材料，有关机关会进行调查并追究相关的党纪、行政责任。对于妨碍民事诉讼以及民事执行的行为，如果触犯刑法的规定，还可以追究相关的刑事责任，如妨碍司法罪。

其五，从维护司法权威的视角分析，执行检察监督的对象也不能扩及执行当事人、执行协助人以及执行程序中的案外人。对执行程序中出现的妨碍民事执行行为进行规制理应是法院的职责。如果法院未尽职责而去寻求检察机关的监督 ，会损害法院的司法权威，不利于整个司法秩序的维护。同时，如将执行当事人、执行协助人以及案外人作为监督对象，检察机关也面临着两方面的责任与风险：一是检察机关能否有效促进执行活动的依法顺利进行。检察机关介入执行活动，对案件的具体情况，尤其是对案件的背景情况了解有限，加之执行活动牵涉的复杂利益关系，检察机关在监督的准确性上存在风险；二是检察人员在履行职责的过程中，与当事人、律师接触较多，如果在纪律和廉洁方面出现问题，监督的公信力将受到质疑*最高人民检察院法律政策研究室：《我国民事检察的功能定位和权力边界》，《中国法学》，2013年第4期。。在监督对象上不能准确把握，监督范围过宽，导致监督效果不佳，不仅不能解决“执行乱”的难题，反而有可能使执行检察监督成为部分当事人规避执行、拖延执行的手段。执行检察监督承载着社会公众较高的期待，其效果如何直接影响执行检察监督制度的运行和发展。因此，合理界定民事执行检察监督的范围也是树立司法公信、维护司法秩序的必然要求。

四、民事执行检察监督的事项是法院的违法执行行为

民事执行检察监督的监督事项是人民法院执行机构及其工作人员的民事执行行为。民事执行行为分为执行裁决行为和执行实施行为，检察机关对民事执行活动的监督，就是要针对法院的执行裁决行为和执行实施行为违法以及执行人员在执行程序中的违法行为进行监督。

首先，法院的违法执行裁决行为应为执行检察监督的重点。执行裁决行为又可分为执行裁定行为和执行决定行为。执行裁定是指对民事执行活动中出现的异议进行裁决，具体包括：(1)不予受理的裁定，如《关于人民法院执行工作若干问题的规定》(以下简称《规定》)第18条对人民法院受理执行案件列出六项条件，对不符合条件之一的，有权裁定不予受理；(2)不予执行的裁定，如《民事诉讼法》第237、238条关于不予执行仲裁裁决、公证债权文书的规定。法院对于申请执行的仲裁裁决是否存在不予执行的事由及公正债权文书是否确有错误的认定，直接影响到当事人实体权益的实现；(3)变更或追加被执行主体的裁定，如《规定》第76-83条，这两种裁定如果发生错误，将会直接损害到案外人的合法权益；(4)终结执行的裁定，如《民事诉讼法》第257条的规定，这种裁定正确与否，对当事人的实体权益的影响是决定性的。执行决定是指决定执行程序的进程、决定采取执行措施，如对执行程序中作出的暂缓执行的决定等。如果法院的执行裁定与执行决定违法，包括认定事实错误、适用法律错误以及违反法定程序可能影响正确裁定、决定的，经当事人申请，检察机关可以启动执行检察监督程序，向执行法院提出予以改正的检察建议。

其次，法院的执行实施行为违法也是执行检察监督的重要内容。民事执行措施是执行机构行使民事执行权，为实现生效法律文书的内容强制债务人履行义务的手段与方法。执行措施具体包括扣押、冻结、划拨、变价被申请执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产；扣留、提取被申请执行人的收入；查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被申请执行人的其他财产；交付财产；实施具体行为；强制腾出房屋等*宋朝武主编：《民事诉讼法学》(第三版)，中国政法大学出版社2012年版，第458页。。在司法实践中，比较常见的执行实施活动违法的情形具体包括采取执行措施违法、评估活动违法、拍卖活动违法、搜查活动违法、保管和支付执行款物活动违法、执行和解的相关行为违法等情形。在执行程序中，如果当事人认为法院的执行实施行为违法，依照民事诉讼法的规定已经启动执行程序内的监督但未达到要求的，可申请检察机关对法院的违法执行实施行为进行监督。

再次，执行检察监督还包括对执行人员在执行程序中的违法行为进行监督。在执行程序中，执行人员的职务违法行为具体包括两类：一种是积极的违法行为，一种是消极的违法行为。前者是指执行人员在执行程序中违法作出执行裁定或决定、违法采取强制执行措施的行为以及执行人员以权谋私、滥用职权的行为。具体包括：执行人员收受或者索取当事人、代理人、近亲属或者关系人的贿赂违法采取执行行为的行为；执行人员扣留、贪污、挪用、私分执行款物的行为；执行人员以自有的、购买的或者亲友的车、物高价折抵执行款物的行为；执行人员本人或者指使他人代为买受执行中的拍卖物、变卖物的行为。后者是指执行人员怠于履行执行职责，未在规定的期限或合理的期限内受理案件、开展执行调查、采取执行措施或强制措施、作出执行裁定或决定等违法执行行为。具体包括：对符合执行申请条件的案件不予受理的行为；当事人向法院提出了关于被执行人及其财产的线索，执行人员拒不开展执行调查核实、拒不采取执行措施或强制措施的行为；法院应当作出执行裁定或决定，而未在规定的期限或合理的期限作出的行为；当事人有妨害执行的行为而不依法采取强制措施的行为等。

将法院及其工作人员的违法民事执行行为以及执行人员在执行过程中的职务违法行为作为检察机关的监督事项，并不必然要求检察机关对每一执行行为进行监督。民事执行检察监督应采取全面监督与重点监督相结合的模式，并遵循以下三个原则：一是作为检察监督的执行案件必须以直接影响到当事人合法权益或者涉及国家利益、社会利益以及他人的合法权益为限，执行检察监督不许遵循谦抑、有限监督原则；二是检察机关监督民事执行须以执行行为的合法性为限。检察监督的目的在于监督执行权的合法行使，检察机关对民事执行进行监督的出发点和落脚点都是维护民事裁判的权威性和严肃性，防止已经生效的法律文书变成一纸空文，损害执行当事人、案外人的人身财产权益以及国家的利益，规范民事执行行为。因而检察监督的案件范围应以执行行为的合法性为限，对于执行过程中的不当行为(主要是涉及到执行的合理性的案件)则不宜监督；三是民事执行检察监督在执行监督体系中的补充地位，也决定了进入检察监督范围的案件不会过多。在构建民事执行检察监督体系过程中，理论界已基本达成共识：即构建以当事人的执行救济为核心，以法院内部的监督为支撑，以适当的检察监督等外部监督为补充的执行监督体系*此方面的文献可参见：熊跃敏、曹新华：《我国民事执行检察监督的路径选择与体系构建》，《北京师范大学学报(社会科学版)》，2012年第2期；王亚新：《执行检察监督问题与执行救济制度构建》，《中外法学》，2009年第1期等。。因此针对法院的违法的民事执行行为，主要通过当事人的执行救济以及法院内部监督加以解决。

从最高人民检察院颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》的规定来看，检察机关实际上确立了全方位的监督范围模式。其第24条第(三)项规定：“当事人认为民事执行活动存在违法情形的，可以向人民检察院申请监督。”第102条规定：“人民检察院对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督。”一方面确认了民事执行检察监督的对象是人民法院，而不是执行当事人、执行协助人、执行程序中的案外人；另一方面检察机关的监督针对的是人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形，检察机关可以对人民法院及其工作人员在执行活动中所有违反法律规定的情形进行监督，这是民事执行检察监督范围的应然状态。考虑到我国当前的法制现状和检察机关的实际能力，监督的范围又必须是有重点的监督，“全面+重点”的监督范围模式是我国民事执行检察监督制度的必然选择，既符合检察监督的规律，又符合我国的司法现实。

民事执行检察监督的范围界定是民事执行检察监督制度的关键，监督范围的界定关涉到制度设置所预期达到的目标，范围过宽会受到监督力量有限的制约，进而影响监督效果，范围过窄可能遗漏对违法执行行为的监督。因此，我国当前执行检察监督范围应选择“全面+重点”的监督范围模式。准确界定监督范围并不必然取得良好的监督效果，还需要选择合适的监督方式，设置合理的监督运作程序。2012年《民事诉讼法》的修改明确规定了人民检察院有权对民事执行活动进行监督，确立了民事执行检察监督的机制。值得注意的是，我们在建构和实践民事执行检察监督制度的同时，不能将检察监督作为当事人、案外人执行救济的唯一手段。当下，更应该重点完善当事人、案外人的执行救济制度，给予当事人、案外人以充分的执行救济机会，确保当事人、案外人执行救济权的实现；完善法院内部的监督机制，合理配置民事执行权，强化执行权的法院内部监督。在完善执行救济和合理配置执行权的前提下，发展民事执行检察监督才具有坚实的理论基础和价值意义，只有这样才符合法律监督的属性，符合检察机关的职责，符合司法运行的规律，才能真正实现检察监督的最终目的。□

(责任编辑：胡晓慧)