现代大学制度视域下大学内部治理结构建设的探索

雷鸣　赖焱烽　蔡定彬　谢孝东

摘 要 针对目前我国高校存在党政职责不明、行政化色彩浓厚、学术权力与行政权力失衡等弊端，本文从党和政府建立现代大学制度的必要性、主要内容出发，认为科学的内部治理结构是现代大学的基石，主要体现为大学重大事务的决策权在利益相关者之间的合理配置，并以此为基础形成成熟的管理体系和完备的制度，文章提出要遵从大学治理结构的背后逻辑、合理配置政治权力、行政权力与学术权力、完善决策系统、执行系统和监督系统和管理重心下移等方面，以此理顺权力关系，规范权力运行，促进大学内部治理改革。

关键词 现代大学制度 内部治理结构 探索

中图分类号：G647.1 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2015.12.007

Abstract For existing responsibilities of University Party is unknown， administration of strong color， academic power and administrative power imbalances and other defects， the paper necessity party and the government to establish a modern university system from the main content view， that scientific internal management structure is a modern university the cornerstone of the decision-making power， mainly for the major issues at the University of rational allocation among stakeholders， as the basis for the formation of mature management system and a complete system， the paper proposes to follow the logic behind the university governance structure， the rational allocation political power， administrative power and academic power， improve decision-making system， execution system and supervision system and management center of gravity， etc.， in order to rationalize the power relations， the specification of power， promoting college internal governance reforms.

Key words modern university system； internal governance structure； exploration

1 我国大学教育困境对高等教育制度改革的诉求

我国大学实行以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。该体制为我国高等教育的发展发挥了重要作用，培养出了数以千万计的高层次人才。随着经济社会发展，当前的教育体制衍生出各方面弊端，主要表现为官本位浓厚、人事制度老化、师生关系疏远、教学声望下降、人文精神模糊等。大学本应该承担学人的精神家园，学业和职业的基础，成人和幸福的基石等三重价值，而事实上，不注重学术价值，而重视经济、政治价值的高校发展现状直接导致大学精神的缺失，并且大学偏离了本原，无法真正实现其育人的功能。①

2 建立现代大学制度的内涵和途径

在全球化语境中，中国大学既要迎接全球高等教育迅猛发展的强势挑战，又要解决自身教育的困境，由此引发我们对大学制度改革的重要性和紧迫性的深度思考。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出：“要完善中国特色现代大学制度并进行现代大学制度改革试点”。这种改革的方向无疑契合当前中高等教育发展的实际，契合科教强国的时代强音。

（1）建立真正的现代大学制度的核心：遵从大学的逻辑来办大学、管理大学。在众多为专家学者，以及高校师生诟病的弊端中，高校过度行政化无疑是最为突出的问题所在，这直接导致高校的教师在行政怪圈中，无法潜心研究，静心教学，失去独立人格和科学精神的高校教师在职称评审，职务升迁中耗费了大量的时光。在过度行政化的高校运转体系中，更不能激励大学学者以这超然的方式去工作和生活，结果是导致大学精神的失常。再者，高校管理的杂乱无章，行政管理过多的干涉势必导致大学学术研究氛围缺失。所以，大学的发展亟须弘扬大学精神和建立现代大学制度，因此需要我们从其事物内在生成规律，遵从大学发展以及其内在的科学逻辑来运作大学，亦即遵从大学自身发展的逻辑规律发展大学，这也是现代大学制度的核心。

（2）建立真正的现代大学制度的导向：弱化“官本位”，强化“官本位”。党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。去行政化并非不要行政或行政管理，高校的正常运作是需要行政管理的，因此我们在建设现代大学制度时需要重新定义“官本位”。弱化“官本位”，是指去行政化，建立学术本位的管理，理顺几个关系，即学术的归学术，行政的归行政，减少行政权力对学术权力的干涉；强化“官本位”，是指强化管理，强化以“学”为主体的管理，即强化管理自身的东西，学校不纯粹是搞学术研究，不能用政府管理的方式——行政命令的方式来管理学校，也不能用部队或其他的管理方式来管理学校，应该建立学术本位的管理，即“四有”。学术机构有 “形” （常设机构）、有 “力” （赋予权力）、 有 “面” （面要广，教授广泛参与）、有 “责” （职责明确）。

（3）建立真正的现代大学制度的构架：管、办、评分离。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于深化教育领域综合改革的核心内容之一是管、办、评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。这意味着，高校要以教育管理方式、教育治理方式创新引领教育发展方式创新。在教育管理方式上，管、办、评分离就是要构建“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的教育发展新格局，让学校自主起来。这也是教育改革进入“深水区”之后的重点和难点。

（4）建立真正的现代大学制度的两个支撑：体制和机制。第一个维度是关于大学的结构设计，涉及大学与政府、社会、大学的关系等，因此应该明确机构怎么设、权限怎么划、职责怎么定、关系怎么摆；第二个维度是关于大学内部机制安排（即程序），主要表现为大学的内部治理结构，②运转怎么灵，协调怎么通，事情怎么办，流程怎么定。只有在结构和程序方面进行双重改革，才可能取得改革的完全成功，才有真正意义上的制度创新。

3 我国现代大学制度下高校内部治理结构的改革

大学治理结构主要是指大学内部利益相关者之间各种权利的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计，集中体现大学管理的结构、运行极其规制的主要特征和基本要求。③

中国大学在体制设计上是管理者、举办者、评价者三者合一，这种体制存在严重的缺陷，造成政府和大学边界不清、权责不明，大学里党、政、学捆绑在一起，行政化痕迹明显。因此，完善内部治理结构核心就是去行政化，把去行政化目标和理念贯穿于内部治理结构改革中，对整个学校的行政权、学术权重新配置，理顺关系“行政与学术”关系。

大学治理结构的目标和方向，是以一定的大学制度和体制规定为前提的，必须在特定的制度和体制框架下进行。④从高校治理的和谐角度出发，规范高校治理中各项法定权力的行使、运行及其相互关系，是我国高校治理走向成熟和完善的必然选择。

3.1 坚持和完善高校党委领导下的校长负责制，明确大学治理结构的基本方向

高校里，党委处于领导核心地位，不仅在思想政治上具有领导权，并且在重大问题、重大事项具有决策权和在重大决议执行情况的监督权。⑤

现代大学制度要求实行党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的制度。“校长负责”，就是通过校长负责制将学校党委的决策变成学校的具体行动，通过行政工作在教学、科研、管理等方面将其落到实处，使党委的意图、指导思想和总体部署得以实现；教授治学、民主管理”要在根本目标上与党委领导、校长负责保持一致，更好地维护和实现社会、学校和师生员工的根本利益。

3.2 大学内部治理结构改革的框架建设和路径选择

高校内部治理结构改革实质上是通过制度设计实现权利制衡，还原大学自治和学术自由的发展主题，为建立现代大学制度奠定基础。

（1）遵从大学治理结构背后逻辑，规范权利运行机制。大学治理结构的具体形式和作用机制取决于大学各种事务的决策权力在不同主体间的配置情况。根据该逻辑，制度安排决定大学各个权力主体的权力配置和界限，从而决定了大学治理结构的具体形式，要调整和完善大学治理结构必须从深层次的制度构建和改革入手。我国高校大多设有党委全委会、党委常委会、院长办公会、学术委员会、教代会、党政机关、二级学院的权利分配和制约机制；如，党委常委会的议事范围是什么，研究决策什么范围的事，通过制度明确下来，就有了自己的权利配置和界限，从而决定了大学治理结构的具体形式。

因此，我们需要明确改革的路径和逻辑方向，界定不同主体可行使权利范围，助推大学内部治理结构改革。

（2）合理配置政治权力、行政权力、学术权力和民主的公共权力，实现管理合力最大化。高等学校存在着政治权力、行政权力和学术权力，这三种权力的配置与整合，影响和主导着高等学校的决策和运行。高等学校内部管理体制改革的过程，就是政治权力、行政权力和学术权力分化、重组的过程。

政治权力的代表——党委，它的职能是定方向、谋战略；行政权力的代表——校长：主要是定战术、谋发展；学术权力的代表——教授，这个群体主要是定规矩、谋学问；高校中，还应该运用民主公共权力，通过教代会、团代会、学代会来行使民主监督。

（3）强化顶层设计，完善决策系统、执行系统和监督系统。高校的决策系统可分为党务决策系统、行政事务决策系统和学术事务决策系统，三者相对独立，相互支撑，共同统一于大学的正常运转。

大学的执行系统重在建立责、权、利相统一，党政职能部门、二级学院、科研院所协调配合，以有利于实现学校利益最大化，师生员工利益最大化的运行机制，加强内部各单位之间的有效沟通与协调。

监督系统由廉政监督、效能监督、民主监督和考核评估四个部分组成。学校党委对学校行政工作实施领导和监督，纪委、监察处按照党和国家的规定充分发挥监督作用，审计部门独立行使审计监督权和学校内部审计的监督功能。

（4）管理重心下移，明确权利职责，构建层次清晰、精简高效的管理与服务体系。目前，多数高校都实行了“校-院-系”三级结构二级管理模式，但是在实际操作中，仍然存在权利划分不清，权责全系不明，集权管理管理的现象。因此，要呼吁理顺校、院关系，推进校园二级管理，以院为主体，明确各自权利、职责、利益关系，促进管理重心的适度下移。这也是高校实现大学内部结构治理的重要途径。

注释

① 储朝晖.学者谈中国大学弊病：大学管理的行政模式是条歧路[N].光明日报，2012-01-30.

② 张密丹.现代大学制度是高教改革的关键[N].光明日报，2012-07-10.

③ 王明清，孙世一.完善大学内部治理结构的着力点[N].吉林日报，2012-11-06.

④⑤ 顾海良.完善内部治理结构建设现代大学制度[J].中国高等教育，2010（15）：18-19.