关于做好领导干部经济责任审计工作的探讨

李松琳

摘 要：领导干部经济责任审计是党和国家在当前新形势下提出的，意在提高对领导干部的监督与管理，促进干部廉洁自律，履职尽责，从而提高其执政能力。文章首先对我国的经济责任审计发展作了简要说明，阐述了国内经济责任审计及国外绩效审计工作的现状；对领导干部的经济责任审计评价内容、方法及指标作了详细说明，并提出了相应的建议。文章认为，要做好领导干部经济责任审计工作，必须保证审计机构的独立性，同时借鉴国外绩效审计的成功经验，结合我国当前国情，探索出一条正确的发展道路，从而保证经济责任审计整体评价体系的客观公正性。

关键词：领导干部经济责任审计 评价体系 客观公正

中图分类号：F239 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）12-156-03

一、我国经济责任审计的发展历程

我国的经济责任审计开始于1999年中央颁布中央两办发布经济责任审计的两个暂行办法。随后，对于领导干部的经济责任审计在探索中不断前行：

中共中央2002年7月印发的《党政领导干部选拔任用条例》第二十五条规定：“对需要进行经济责任审计的党政领导考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计。”

2004年9月召开的十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，强调要加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，同时要“建立健全领导干部经济责任审计制度”。

中共中央2005年1月印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中，指出要“强化审计监督，逐步推行效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计”。

2006年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国审计法>的决定》，并以第48号主席令予以发布，自2006年6月1日起施行。2010年2月2日国务院第100次常务会议修订通过《中华人民共和国审计法实施条例》，自2010年5月1日起施行。修订后的《审计法》和《审计法实施条例》相互补充，为更好地开展经济责任审计提供了坚实的法律根据。

2010年颁布《中华人民共和国国家审计准则》（审计署令第8号），自2011年1月1日起施行。《审计准则》明确了审计程序及审计报告的内容及要求，进一步规范了经济责任审计。

2011年，中国内部审计协会颁布了《中国内部审计协会内部审计实务指南第5号——企业内部经济责任审计指南》，该指南详细规定了经济责任审计的审计程序及内容，操作指导性强，极大地规范了我国对于领导干部的经济责任审计工作。

虽然经过多年的努力，对于领导干部的经济责任审计取得了不小的成绩，积累了成功经验。但总体来讲，我国的领导干部经济责任审计仍处于探索阶段，存在一些问题，例如业务不规范、评价指标不统一、评价方法不客观等。因此，我国的经济责任审计任重而道远，仍需不断改进与完善。

二、经济责任审计的作用

经济责任审计是审计机关（或审计机构）对党政领导干部或国有企业及国有控股企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动进行审计，从而监督、评价和鉴证党政领导干部或企业领导人员经济责任履行情况的行为。{1}其不仅包含了对于各大中小型企业领导干部的经济责任审计，同时也包括了对国家政府机关、行政事业单位领导干部的经济责任审计；不仅包含内部审计，还包括外部审计，因此更为全面。为准确把握经济责任审计，本文所研究的经济责任审计不单单是企业内部审计，还包含政府机关、行政事业单位的经济责任审计，主要是政府机关及行政事业单位的经济责任审计。

经济责任审计对象具有法人属性与自然人属性{2}。现代经济责任审计受到内在动因与外在动因的双重影响。在现有的经济体制下，社会公共资源由全体社会成员所享有，受到交易成本的限制，立法机构代表了公民对公共资源的所有权，而其经营权又由政府和非营利组织所享有。这样就导致了社会公共资源的两权分离。现代经济责任审计的外在动因一是由于对领导干部日常工作监督管理的需要，二则是对当前现有政治体制改革的需要{3}。对于经济责任审计的评价，国内很多学者认为，建立科学的党政机关领导干部经济责任评价体系很难，最主要的问题是如何量化；但是，建立企业经营者任期经济责任评价体系更容易一些。

三、我国当前审计监督方式存在的问题

我国的审计在20多年的发展历程中，通过不断改进与完善，在强化公共责任、宏观经济监督、提高财政透明度及优化政府绩效等方面均发挥了正面积极的作用。然而随着社会主义市场经济体制的逐步发展、政府职能的完善与转变、民主法制的不断健全、人民对国家行政机关及国有企事业单位的经济责任监督要求也随之增强。我国当前审计监督方式还具有一定片面性，在某种程度上削弱了国家审计职能的有效发挥，这主要表现在：

1.国家管理体制导致审计监督的依附性强。政府及事业单位审计机关：由于我国现行的国家审计机构实行双重领导，审计机关同属于同级政府的工作机构，受同级政府职能部门的绝对领导，同时又受到上级审计机关的相对领导。由于同级政府机关掌握人事任免权、调动权，在实际工作中，审计机关与当地政府存在密切的经济利益联系，上一级审计机关的领导作用在一定程度上被同级政府弱化。在该体制下，国家审计的职能作用未能完整体现。由于我国相关职能部门存在管理体制的依赖性，使得审计工作受到同级政府部门的制衡，即使在日常审计业务工作中保持相对独立，但往往因为人事任用等多个因素受到地方政府部门的干预，导致国家审计的权威性不高，经济责任评价体系缺乏客观公正。国家审计机关的审计处理决定难以贯彻执行，其权威性受到损害。

企业内部审计机关：企业内部经济责任审计的情况和政府审计一样，同样具有双重领导。一是受上级审计机关（或政府审计机关）的领导，二是受企业领导层的领导。由于企业领导层掌握人事任免权及经济权利，其独立性大打折扣，权威性同样也受到影响。

2.审计作用的发挥取决于领导的重视程度。政府及事业单位审计机关：由于审计机关的领导权掌握在同级政府部门里，政府部门领导人的政治素养等问题成为审计工作者有效开展国家审计工作的重要因素。换言之，就是国家政府机关负责人坚持原则、重视法纪，审计机关的工作职责则能够公正客观地体现。如果部门领导人目无原则、无视法纪，审计机关对经济责任的评价无法做到公开透明，公正客观。其结果必然是审计机关逃避其经济责任，造成恶劣的社会影响。若国家审计机关秉持原则，公开透明，将会出现政府机关负责人与国家审计人员的对立的局面。无论哪种结果，都会影响和谐社会的构建，民主法治的健全。

企业内部审计机关：企业内部审计作用的发挥也取决于领导的重视程度，如果企业负责人不够重视，同样会造成企业内部的不良影响。

3.审计监督权受到限制。政府和事业单位审计机关：从理论和法律上讲，国家审计机关应对本级地方政府的年度财政收支情况及国有企事业单位的财务收支情况进行合理调查、监督和评价，因此来认定政府领导人的经济责任。但由于国家审计机关现行管理体制受到约束，监督力度受到限制，换句话说，就是国家审计机关不可能监督同级政府，尤其是地方政府的主要领导人，监督职能未能得到体现，造成国家审计的监督权力受到限制。这样只能由上一级政府审计机关进行经济责任审计。由此看来，国家审计机关只能对部级、省级机关的审计产生领导，但是对中央政府的监督和经济责任体系的评价，就成了当前亟需解决的首要问题。这就造成了与政治民主的要求的不相宜。

企业内部审计机关：综上所述，企业内部审计人员无法对企业主要负责人的经济责任做出客观公正评价，其委托的事务所由于存在经济利益，其评价也无法做到客观公正。然而，对于现行的国有企业主要负责人，政府审计机关的介入解决了部分问题，但是仍有一些问题得不到解决，例如国家、省、市主要税收企业，由于与政府经济利益的密切关系，也有可能使得政府机关做出不客观的评价。

浙江省审计厅着眼实际，纵观大局，创造性地提出了“一线、两评、三权、四制、五指标”的县、市长任期经济责任审计主体框架，即以当地县市财政性资金收支管理的运用情况作为开展主线，从内控制度和财政性量化指标两个方面对县、市长任期内的经济责任情况进行总体评判，结合县、市长的经济决策权、管理权及对于经济政策的落实和监督权等“三权”来确定审计工作的重心和被审计单位，从财政收入征管体制、重点建设项目的科学决策和执行机制、财政性资金支出的监管机制、国有资产管理制度等“四项制度”建立、执行情况入手，反映县、市长的经济管理能力和经济责任；分析财政收入增长率、财政投入增长率、财政负债率、社会保障资金足额发放率和征收率、全社会性固定资产投资增长率等“五指标”，对各级领导干部的工作成绩做出全面均衡的评价{4}。

四、关于进一步加强领导干部经济责任审计的建议

根据以上分析，我们不难看出，对领导干部或负责人的经济责任审计其内容应结合当前我国政治体制的特点，在审计内容上体现被审计单位领导干部的经济责任情况。合理规划经济责任审计的内容，明确审计对象及方向，提高对权力落实的监督意识。针对我国近年来经济责任审计工作的实践经验，笔者认为对于领导干部的经济责任审计应紧扣经济工作中心，以重大的经济决策、投资项目，以及对重大决策的执行情况，财政目标的完成情况进行分析。

经济责任审计评价体系可通过比较分析评价法和评分评价法来进行。前者属于定性的评价方法，而后者则属于定量的评价方法。在经济责任审计评价体系中，通过对比较分析法和评分评价法，定性评价法与定量评价法两两结合、互为作用。从而进一步保证经济责任审计评价体系的完整性和客观性。

1.比较分析评价法。在经济责任审计工作中，比较分析评价法是一种定性的评价方法，也是最基础的评价方法。比较分析评价法，是根据审计人员所掌握的审计结果，在综合分析的基础上对其标准进行衡量而提出评定意见的方法。例如发现由于被审计人员的个人不作为而导致国有资产蒙受损失，或因被审计人员存在贪污腐败、铺张浪费等作风问题，则判定，该被审计人员的经济责任未能体现。在日常工作中，切实做好比较分析法要对审计证据进行梳理，对标准的制定进行合理规划和利用。对有说服力的审计证据进行归纳总结，保证其完整性。同时对互为矛盾的审计证据的判断、标准的运用要体现经济责任审计评价体系客观公正的原则，提高审计工作人员的业务能力，以及专业审计知识。

2.评分评价法。评分评价法，是指为被审计单位及被审计人员设置的考核指标体系，根据被审计对象的得分情况来判定其经济责任的履行情况。通过运用定量评价的评分评价法，对被审计对象在定性的基础上进行定量分析，增强经济责任审计内容的客观证明力。运用评分评价法首先要将被审计单位及被审计人员的各项活动按照审计内容的相关要求，制定与之相适应的评价体系；其次根据被审计项目的难以程度制定该体系的评分标准并确定各标准的得分情况；第三通过很好、良好、一般、较差、很差这五个等级对被审计对象进行评价。得分在90分以上的单位为很好，分数在80～90分为良好，70～80分为一般，依次类推；最后对被审计对象的审计结果进行打分评判，并确定最终成绩。

开展绩效审计是我国政府机构及行政事业单位经济责任审计发展的必然趋势。在国外，比如美国，已经有很成熟的绩效审计模式。他们以业绩审核、项目评估、政府政策分析为主，进行的绩效审计已取得了显著成绩，同时也推动了其他国家绩效审计工作的开展。我国的领导干部经济责任审计工作处于以财务审计和绩效审计同时并存、并共同发展的阶段。因此，我国开展绩效审计应遵循由简到繁、循序渐进的适度原则，切不可操之过急。随着我国社会主义市场经济体制的日益完善，我国审计制度也将逐步趋于成熟，并与国际接轨。财务审计向以绩效审计的结构转变，是绩效审计发展的战略目标。

绩效审计所使用的审计方式也尤为丰富，除了沿用传统财务收支审计中所使用的方式外，同时也采用了决策分析、调查研究等方法。并灵活运用多种数理统计科学理论。探索各专业领域及学科建设人员的工作成果，增加绩效审计的竞争力与影响力。通过对互联网大数据时代电子计算机的广泛运用，不仅对系统本身进行审计，同时也将电子计算机技术运用于绩效审计计划的拟定、审计方案的优化、审计数据的整理、数据库分析等多个方面。因此，我国要完成从财务审计到绩效审计工作模式的转变，首先要改进现有的审计技术及方式。

目前，我国领导干部经济责任审计评价指标缺少统一标准，仍然依靠审计人员自身的取舍，随意性较大。因此，必须建立一套结合当前我国实际国情及被审计对象实际情况的经济责任审计评价指标体系。随着绩效审计在经济责任审计中的广泛运用，评价指标体系也应考虑到绩效审计内容的各项特点，在设计评价指标时要遵循一定原则，从而使各评价体系相互联系、相互制约。

行政事业单位领导干部经济责任审计在我国已发展了20多年，虽然取得了一些成绩，但与西方发达国家相比，仍然存在较大差距。如何发展好我国的领导干部经济责任审计，是我们需要认真思考的问题。笔者认为，首先，应保证审计机构的独立性，使审计人员真正与被审计单位的经济利益及人事利益分离，才能保证审计结果的客观公正性；其次，把握经济责任审计的发展趋势，借鉴西方国家绩效审计的成功经验，结合我国实际情况，探索出一条具有中国特色的经济责任审计发展之路；通过不断完善我国的经济责任审计制度，建立健全经济责任审计评价体系标准，保证我国的经济责任审计能持续健康发展，经济责任审计评价体系客观公正。

注释：

{1}王利明，高雅青，李三喜.党政领导干部经济责任审计精要与案例[M].中国大百科全书出版社，2005

{2}徐雪林，郭长水.经济责任审计对象研究[J].审计研究，2005（4）

{3}田茂祥.论经济责任审计与常规审计的关系和发展趋势[J].中国内部审计协会和中国审计学会经济责任审计研讨会汇编，2006.10

{4}青岛市审计局.党政领导干部经济责任审计综合评价初探[J].中国内部审计协会和中国审计学会经济责任审计研讨会汇编，2006.10

（作者单位：湖北省十堰市太和医院财经处 湖北十堰 442000）

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