西方国家雾霾及空气污染治理的经验及启示

摘 要：雾霾及环境问题是我国深化市场体制改革过程中面临的一大问题，文章总结了英、美、德、日四个国家在如何治理雾霾方面的措施及经验，进而提出我国治理雾霾及环境问题的建议与对策。

关键词：西方国家 雾霾 经验

中图分类号：F205 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）12-030-02

雾霾面积占我国国土面积的1/4，受影响人口约为6亿人，雾霾发生时导致机场关闭、道路管制、企业停产，不仅威胁人民的身体健康，而且造成巨大的经济损失，因此雾霾及由此引发的环境问题是中国当前治理的重要难题之一。雾霾在很多工业发达国家工业化过程中都曾出现过，但最终都得到有效治理，本文以英、美、德、日四个国家为典型，阐述发达国家在如何治理雾霾方面的经验，从而为中国的雾霾治理提供有益借鉴，实现十八大报告提出的建立“美丽中国”的理念。

一、英、美、德、日治理雾霾或空气污染的措施

（一）英国治理雾霾的措施

英国是工业革命的发源地，也最早遇到环境问题，1952年伦敦出现大范围高浓度的雾霾，导致直接或间接死亡人数过万，成为20世纪的十大环境公害事件之一，促使英国痛下决心治理雾霾。

1.利用税收政策促进高能耗产业向低能耗产业升级。通过减少对传统高能耗产业的补贴控制钢铁、纺织等产业的发展规模，减少污染源。与此同时，还加大了对服务业的扶持力度。大力发展污染排放少的服务业和高新技术产业。

2.严格限制小汽车尾气排放，鼓励无污染的出行方式。英国制定并多次修改《清洁空气法案》，要求所有新车都必须加装净化装置，减少氧氮排放物，对汽车尾气的有害成分进行严格控制，并且推广使用无铅汽油。通过收取“交通拥堵费”等费用来改善交通状况，鼓励市民采用公共交通工具，通过修建自行车线路网、林荫步道网等措施提倡市民采用步行、自行车等方式出行。

3.增加城市绿化面积，改善城市环境。在伦敦城市外围设立绿色环形绿带，至20世纪80年代外围环形绿带面积是城市面积的2.8倍。伦敦市重视生态园林建设，在“花园城市”理念的倡导下，市内绿色植被面积达1/3。经过努力，尽管伦敦人口稠密，但人均绿化面积却高到24平方米，有利于净化空气。

4.实时监控空气质量并公布结果。英国创建覆盖全国的监测网络，用于测量空气中的各种污染物及其在土地、水中的沉积，并通过官网及时发布空气质量监测数据，供民众查询。为鼓励全民参与环境保护，开发了相关应用软件，用户下载这些软件后就可方便地查询所有监测点各种污染物的污染指数和相关数据，便于公众监督。

5.构建统一的联合治理体系。英国建立多个部门的联合治理体系。1996年成立的环境管理机构——英国环境署，统一负责河流、污染、废物、环境事务，这种新的管制方式使得环境保护与环境管理变得更为综合、统一，把空气、土地和水资源进行全面系统的治理。

（二）美国治理雾霾的做法

相对于英国的伦敦，1943年美国洛杉矶“洛杉矶雾霾”事件及其后的“光化学烟雾”污染，促使美国政府和市民下决心采取措施根治雾霾。

1.成立专门的空气质量管理机构。1970年以前，美国还没有联邦政府机构处理环境污染问题，这一年美国成立了美国环境保护署（EPA），专门应对环境污染问题。其职责包括制定环保法规、进行科学研究以及提供资金和技术等等。其后，洛杉矶烟雾控制局、加州空气资源委员会（ARB）、南海岸空气质量管理局（SCAQMD）等相继成立。

2.出台防治空气污染的法律法规。1955年美国制定《空气污染控制法》，之后相继颁布《清洁空气法》（1963）、《空气质量控制法》（1967）、《清洁空气法》（1970）等。1990年修正后《清洁空气法》，规定了由联邦政府制定空气质量的标准，包括车辆认证、检测、减排配件应用等，并且列出了空气污染物质名单。此外，对燃料的生产也做出了明确规定。这部法律因其广泛性和强约束性被视为环保法律制定的一座里程碑。

3.引入排污权交易市场机制。美国南海岸空气质量管理局（SCAQMD）推出了RECLAIM空气污染排放交易机制。SCAQMD依据历史数据分配给各企业的排放额度，且每年将排放额度递减。然后在芝加哥期货市场公开挂牌交易排放指标，使得排污权可以市场化，并且由SCAQMD在线实时监测各企业排污情况。

4.开发空气污染治理先进技术。包括给汽车配备催化转换器、鼓励使用甲醇和天然气取代汽油、发展低排放或零排放技术、可用替代燃料的重型车辆和机车等。

（三）德国治理空气污染的做法

40多年前德国的环境问题特别严重，莱茵河被重度污染，两岸经常遭受酸雨的侵袭。经过治理规划，现在德国多数地区实现了空气清新，青山绿水。德国的具体做法是：

1.实施空气清洁与行动计划。这项计划针对空气中的可吸入颗粒物，主要包括两个方面：一是通过对车辆进行限行限速、工业设备限制运转等措施限制释放颗粒物，并在城市里设立环保区域，只允许符合环保标准的车辆驶入；其次通过补贴手段强制减少排放。2007年德国对安装微粒过滤装置的柴油发动机汽车发放补贴，而对未安装过滤装置的车辆，则征收附加费。

2.建立长效机制提高空气质量。第一，设定车辆排放标准，如对所有机动车都设定了排放上限。第二，设定工业排放标准。德国采用欧盟的《工业排放指令》，燃煤电厂必须出示相关证明来说明减少了对环境的影响，否则将被责令关停。第三，设定机械设备的排放标准。为满足2011年欧盟对非道路柴油发动机等机械执行了新排放标准，迫使相关柴油发动机安装微粒过滤器。

3.提升民众的环保意识。加强环保宣传，使民众意识减少排放人人有责任。德国民众的环保意识提高，自发采取环保行动，如工厂减少排污量，农户自觉发展生态农业，居民生活中广泛使用可再生能源等。

4.充分发挥非政府环保组织的力量。德国民间有很多非政府环保组织，并且作用非凡。在某些时刻，非政府环保组织会通过写信方式督促政府采取更优化的环保措施，参与政府环保政策和企业环保规划的制订。

（四）日本治理空气污染的做法

40年前的日本也遭受了严重的大气污染（主要是光化学烟雾污染），其严重程度远胜现在中国。面对大气污染日益严峻的问题，东京地方政府在施政纲领上添加了环境保护，并列为重要项目，为治理大气污染采取多种有效政策措施和先进技术手段。最终，日本在与大气污染的战斗中获得了全胜，并且使东京获得了世界最清洁大都市的称号。日本的具体做法是：

1.建立法律法规，限制企业的生产。1968年日本颁布《大气污染防止法》，以法律形式来强制工厂遵守排放气体标准。组织地方政府、民众缔结公害防治协定，允许民众进厂监督排污情况。对机动车产生和排入大气的废气的最高限量进行了规定，禁止投入运行超标车辆。

2.研究环保技术，发展公共交通。政府带头，促使科研机构联合汽车厂商改进汽车引擎，淘汰耗油高、排放大的旧式汽车。鼓励生产清洁能源汽车。日本政府通过大力修建四通八达铁道交通网，导致私家车的使用大幅下降。

3.加强绿化建设，改善城市环境。《城市规划法》中规定，在东京市内的任何一个地方向周围延伸250米的范围里，必须见到公园绿地，否则就属于违反法律，将受到严厉的处罚。此外东京政府对新建大楼的绿地建设有详细的规定，不仅要求新建大楼必须有绿地，而且楼顶必须搞绿化，并规定了绿化的高度，做到绿化既有面积又有体积。

二、英、美、德、日治理雾霾或空气污染的成功经验

（一）成立专门部门，制定标准控制排污

根据实际情况立法和定制排污标准，是政府推动控制大气污染的主要方式之一。相关法律和标准还需要成立专门的部门去执行、管理。例如美国环境保护署，专门应对环境污染问题。既负责环保法规的定制，又对环境问题进行科学研究。英国环境署，联合多个机构，对水、土地、大气等污染进行综合治理，统一、高效地完成环境保护的各项工作。

（二）调整产业结构，是治理雾霾的根本

以上四个国家都经历了“先污染、后治理”的过程，虽然最后环境得到了改善，但是这之间的代价太高了。过去那种高能耗、高消费的工业化之路，代价太大。即使是发展到一定阶段，如果不改变能源、产业结构，高污染也是存在的。调整产业结构，发展服务业，是很多发达国家改善环境的重要举措。同时提升科学技术，加快产业和能源结构调整。重视采用新技术加快生产设备的更新换代，不仅减少排放降低单位能耗，而且实现带动国内产业升级。

（三）引入排污权交易，利用市场机制治理污染

排污权交易就是排污权利的交易。排污权是通过立法建立的相关企业的排放限额，并且允许这种权利能够像商品一样在企业之间进行交易，以这种市场行为来对污染物的排放进行控制。排污权交易首先在美国《清洁空气法》及其修正案中得到应用，并率先被美国国家环保局（EPA）用于控制大气污染源和管理河流污染源，后来得到国际社会广泛认可和采纳。而后德国、英国等发达国家相继实施了排污权交易政策。

（四）提升民众的环境意识，全民参与雾霾治理

鼓励企业、民众和非政府环保组织共同参与和协作，使雾霾治理成为全社会参与的事情。

三、对我国雾霾治理的启示及对策

（一）应多部门联合治理雾霾

雾霾属于空气污染，其形成因素复杂，没有单一的原因。在治理过程中，既要抓污染源头，又要增加城市绿化面积，做到防治结合。目前城市雾霾的源头主要有三个方面，一是汽车尾气的排放，二是燃煤锅炉等的工业污染，三是道路和施工场地的扬尘。需要多部门联合监管，包括对空气质量情况进行实时检测，制定相关环保法规，对违反规定的现象行为进行禁止处罚。同时做好城市规划，增加绿色面积，改善城市生态环境。

（二）充分发挥利用新能源的后发优势来治理雾霾

新能源是能够破解工业化模式造成能源和环境危机难题的一把金钥匙。由于中国目前处在工业化初期，尚未形成完整的能源利用体系，能源转型的成本比较小，所以利用新能源，可在一定程度上减缓经济发展带来的一系列环境问题。

（三）以市场机制为主来治理雾霾

在治理雾霾的过程中，不能单靠政府干预，市场机制要发挥重要作用。随着各地碳排放交易市场正式上线，应该定制一套合理的交易机制，制定一套合理的分配标准。

（四）充分发动公众参与雾霾治理

城市是民众的，单靠政府治理雾霾等环境问题是不可取的。在很多发达国家，尤其是德国，民众的环保意识非常高，往往有非常好的建议措施都是自下而上的。由民众提议，政府采纳。环境问题不仅仅是政府、国家的形象问题，它关系到每个国民的每日生活。因此，提升国民环保意识，将环保教育列入教育体系是必要的。公众应积极参与到环保建设中来，集思广益。并且付诸行动，从自己做起，节约能源，减少污染。

参考文献：

[1] 张孝德，梁洁.从伦敦到北京：中英雾霾治理的比较与反思[J].人民论坛.学术前沿，2014（3）

[2] 赵其国，骆永明，滕应，曹伟，吴绍华.当前国内外环境保护形势及其研究进展[J].土壤学报，2009（6）

[3] 郭秀丽.德国环境保护的“生态民主”[N].学习时报，2014（3）

（作者单位：中国社会科学院研究生院 北京 100000）

（作者简介：陈勇，中国社会科学院研究生院政府政策与公共管理系国民经济学专业2012级博士，城镇化研究方向。）

（责编：贾伟）