行政信访法制化途径研究

李臻涵　南丽军

摘 要：行政信访制度作为一种在我国已经沿用几十年的行政法律制度，在我国的政治生活中发挥着极其重要的作用。然而，当今对于行政信访的研究多数却停留在行政学、政治学或社会学角度，从行政法角度对其展开研究的却少之又少，文章从该角度展开了对行政信访制度的研究与探索。文章主要对行政信访制度的认识、现状分析以及当前我国信访制度所存在的问题及问题产生的原因、可行性探究等角度进行了分析与探究。

关键词：信访 行政信访 行政信访法制化

中图分类号：F069.9

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）12-078-03

信访制度是伴随新中国建立而创建的一种创新型的政治制度，行政信访是其核心组成部分。行政信访作为一种行政法律制度，在我国的法制及民主建设中发挥了无法取代的作用。这是我国一项极具特色的制度创新，同时也是党和国家密切联系人民群众的良好方式。人民群众通过行政信访制度来向党和国家表达自己的意愿，维护自身的合法权益，执行公民对国家人员的监督。但值得注意的是，这一制度执行到今天却仍然存在一定的问题，当下最突出的问题就是对行政信访制度的理论研究主要集中于行政学、政治学和社会学角度，并且一般集中在对信访制度内容和工作办法的介绍，缺少从行政法学角度对其的研究。

一、行政信访的现状

行政信访，是一种中国特有的制度，具有极其明显的中国特色。新中国信访制度源于1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1971年在杂志《红旗》上刊登的《必须重视人民来信来访》一文，第一次在字面上出现了“信访”两字，旨在倾听民声、惠及民生、为民请愿，中国共产党领导下的新中国，从群众中来到群众中去，真正地实现了人民当家做主。“信访是指中华人民共和国公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府或者县级以上政府工作部门反映冤情、民意，或官方（警方）的不足之处，提出建议、意见或者投诉请求等等。”信访制度具有宽泛的特点，如：复杂性、广泛性、长期性和时效性。信访工作延续至今，不断发展，并日趋完善，是因为民主集中制的体现，是我国保护言论、保障人权、密切联系群众的举措，具有鲜明的社会主义时代特征，是我国法治化进程中不能缺少的组成部分。《中国信访条例新办法》是新时期中国法制建设背景下有关信访制度的最新规定和相关法规，进一步细化和规范了原来相对比较模糊的条例内容，使得信访制度更加细致清楚，有助于党和国家更好地执法以及人民更好地用法。

研究行政信访的现实意义包括：（1）密切联系群众的纽带。维护群众利益，有效沟通，建立有信政府与人民群众同呼吸、共命运、心连心，时刻以人民利益为重，全心全意为人民服务。（2）推动民主建设。尊重民意，是立国和执政的基础，同时也是司法公正的重要依据。唯有追求司法工作社会效果与法律效果的高度一致，才能完成“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”的任务。（3）推进政府部门不断提升工作质量。随着我国经济社会的快速发展，带来了各方面社会关系日新月异的变化，同时，社会生活的多元化和社会角色的多样化给社会管理工作带来了许多新的问题和新的挑战，政府部门畅通民意表达，方可更好地行使其职能。可以实现社会各个系统、部门的协调联动，从而进一步完善社会管理创新的内容。

二、行政信访存在的问题分析

任何政治制度都不可能是完美没有缺陷的，因此，行政信访制度也存在一定的问题，这些问题有制度自身固有的，有历史遗留下的，但总结下来，主要体现在以下几个方面：

1.历史遗留问题。在新中国成立之初，我国很多法律法规不完善，我国目前也正在司法改革的初期。尤其是改革开放之后引发的经济热潮，相关制度的滞后性，产生不可调和的矛盾。人民法院和行政部门对于案件和信访的处理是按照当时的法律及政策作出的。然而在司法进步过程中，过去很多合法的政府行为和决策是当今法律所禁止的。所以以现在的法律和政策来看，一些人当时的利益得到了侵害，引发了大量的上访。

2.访问量大的问题。首先，信访是弱势人群获得救济的一种途径，信访人将信件、电邮、热线电话等沟通方式当作信访途径往往难以满足信访人的诉求。上访虽然使物质支出增加，但是却增加了诉求得到解决的机会。而且相对来看，上访既可以将信访诉求直接地反映到上级部门，还可以给下级行政部门施压，也增加了诉求得到解决的机会。所以，人民群众更加愿意用上访的方式来解决问题。由于信访者在其所在地进行信访的过程中，个别行政部门对司法进行了相当部分的干预，导致信访者认为只有到上级部门信访才能获得公平对待。而且，我国长期以来占据文化主导地位的儒家思想也使情理凌驾于法律之上，老百姓认为合情合理的行为并不触犯法律，依据这种思想讨要说法增加了信访量。起诉费用、上诉费用、雇佣代理人费用过于高昂导致农民阶层无法承担，同时由于行政诉讼、行政复议的证据往往因行政部门的干预无法收集。所以，人民群众只能采用上访的方式来解决问题。而且上访达到的问题处理结果也比行政诉讼、上诉等方式更加有效。

3.非正常访问的问题。通常来说非正常信访主要包含越级上访、集体上访、闹访、无理访等。越级上访是因为信访者在基层行政部门的合法信访没有得到公平公正的解决，或者有关相关部门来回推诿推脱，信访者长期的诉求得不到有效的解决，所以信访者认为找基层行政部门根本无法解决问题，只能找上级部门反映问题，甚至会选择直接向最高阶层直接反映问题，想通过最高行政机关对最基础的行政机关施加压力来满足诉求。集体上访是因为一些征地、占地、拆迁等政府决策损害了一部分人或集体的利益，而做出决策的政府又没有通过合理合法的途径解决决策带来的问题。这些遭受损失的底层平民状告无门，只好聚集起来，抱着“人多力量大”、“法不责众”的态度，进行集体信访。通过拉横幅、示威游行等方式造成社会不良影响，来使政府急于平息社会不良影响，进行妥协。闹访是因为信访者合理合法的信访方式无法解决问题，信访者出于无奈只有用“闹”来达到诉求。同时闹访引起的社会不良影响不利于社会的稳定，政府往往通过“破财免灾”的方式来消除不良影响，这也使得很大一部分上访者通过上访来维持生计。没有达到诉求的信访者也纷纷进行效仿，使得闹访的现象越来越普遍。

4.信访形势激烈的问题。首先是合法信访难以解决问题。在通过合法的正常信访途径后没有使问题得到根本的解决，同时基层行政部门也会对合法的信访者进行暴力截访，信访者被迫使用部分比较激烈的方式向上级行政机关施加压力。如果通过合法的信访方式能够解决信访者的各种诉求，信访者也不会铤而走险地使用激烈对抗手段。其次是部分行政机关对信访者来回推诿，信访者已经毫无办法，只能通过激烈的对抗方式，甚至一些过激行为来给行政机关施加压力，使问题得到解决。

5.作为考核干部标准的不合理性。中央对于越级上访采取了的信访责任制，上访量直接关系到了地方官员的政绩，甚至只要有上访者就一票否决，不予提拔。所以很多领导干部为了消除越级上访，往往对信访者进行追拦堵截。所以越级上访的人数就越来越多，甚至信访者采取激烈的极端方式来越级上访。

形成以上问题的原因有很多，首先，新中国建立初期由于法制建设的不完善而积累遗留下许多与当今完善后的法律相违背的问题，同时，由于行政信访制度方便执行、成本相对较低、效果比较突出等优势而引发了大量的人民群众采用行政信访来寻求帮助，而过多的使用量必定会引发许多无法解决的行政信访事件。其次，由于当今法制建设仍不完善、相关政府工作人员政治素养不够、人民群众对行政信访认识不足等原因而导致的非正规访问。此外，还有许多政府工作人员会推诿问题责任，从而导致信访问题无法解决，因而导致了部分人民群众发生激烈行为。国家将信访责任制严格执行，将信访访问量直接与工作政绩挂钩，某种意义上促使有关官员不得不采用不合理的方式堵截信访群众，这种不合理的绩效考核标准某种程度上也导致了行政信访过程中各种问题。

三、法治中国框架下的行政信访日趋完善的可行性研究

十八届三中全会明确指出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。而要想从根源上化解涉法涉诉信访问题，关键在于形成依法办事的法治环境，同时需要各级机关转换观念，把做好涉法涉诉信访工作和群众路线结合起来。

1.深化司法改革。我国行使审判权和审判监督权的司法机关分别是人民法院和人民检察院。“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。虽然宪法明确规定了人民法院和人民检察院的独立地位，但在长期的司法实践中，人民法院和人民检察院的人事调动和财政拨款都由同级市委、县委部署，直接导致人民法院和人民检察院无法独立的行使审判权和检察权。在行政诉讼过程中，党政机关领导往往通过打招呼的方式来保全行政机关的利益，司法机关在对抗行政机关时丧失了司法权力。十八届三中全会提出了建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。司法改革可以借鉴国内外的经验，将基层人民法院、基层人民检察院的人、财、物由上级法院统一分配，从此脱离地方政府的控制，保障司法机关行使司法权力的独立。

2.形成逐级的互联网信访系统。第一要建立互联网信息系统。互联网信息系统是通过网络信息技术，建立信访者对上级行政部门、下级行政部门的信访诉求实现信息化的平台。信访者将对信访诉求是否被接收、信访部门对问题的处理进程、对问题的处理结果答复进行实时追踪。信访者可通过网络视频、音频、文字等方式进行信访，大大节约了信访成本和接访成本。在当今信息技术在社会各行业的普遍应用背景下，建立互联网信访信息系统成为信访途径的必然趋势。第二要实时追踪处理结果。信访模式因为网络信息技术而变得更加的高效。传统信访的一般流程较为复杂，而利用互联网信访系统进行信访的一般流程包括：信访办受理信访事宜后，信访办将是否受理及未受理的理由上传至信息系统，信访者通过信息网络查看信访诉求是否被受理；若信访者有异议，直接通过计算机网络将异议提交上级部门，上级部门在收到异议后，在法定时间内予以处理，并将处理结果及理由上传至信息系统，信访者实时接收处理结果的提醒，通过信息网络来查看复查、复核结果及理由。可以看出，信息信访减少了很多中间过程，而且从信访办的受理到处理，信访者都可以通过计算机网络对结果进行实时的追踪，节约了大量的信访成本，同时也使信访部门处理信访诉求的效率大大增加。第三要建立高效政府。高效政府就是政府行政部门在行使职权的过程中，在兼顾公正廉洁的同时，能够把群众的满意度作为工作重点，以更少的时间和资源完成群众交办的问题。建立高效的信访部门有利于提升政府公信力，节约政府信访财政支出，切实解决群众的问题，所以创建比较有效率的信访组织对于我国信访制度的建立具有极其重大的意义。建立高效信访部门需要从以下角度入手：加快信访制度创建，明确权力和责任；加强社会舆论监管，完善群众检举制度；对工作人员进行一定的考核，完善科学的管理制度。信访工作人员的素质包括政治素质和业务素质，缺少专业性知识和经验的信访接待者如果仅仅根据上访者一面之词，对信访事件作出处理和答复往往比较偏见，可能引发更多的信访事件。试想一下，不同的信访负责人员如果针对这一类相关的事件的相关规定理解的不准确，就会导致更多的问题，并且为此而对信访制度的有关进程产生不良的影响。

3.完善信访考评。完善信访考评制度，是以领导干部信访工作的完成效果来对领导干部进行评测，并且进行表彰或追究责任的制度。通过明确信访责任，的确可以提高领导干部工作的积极性，但是一个单位领导的政绩不能简单地因为个别信访的出现而受不利影响。建议设立信访事件的评估机构，对信访事件时间、原因进行剖析，及时高效地辨别出无理访，一旦被认定为是无人理会的信访后，所有部门均不会再接受受理，亦不影响任何人员的奖惩考评。强化监督理应无处不在，问责机制理应俱全，无责不受牵连也应在情理之中。

4.严惩非正常信访。首先，审查划分非正常信访。“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；携带危险物品、管制器具的；侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”以上违法行为属于非正常信访的行为，当信访者以上述六种方式进行信访时，接待信访工作人员应当立刻进行阻止，如情况严重报警处理，并且对该信访人员进行身份登记，形成信访不良记录。其次，建立非正常信访的惩罚机制。对待非正常信访的信访者应当以教育为主，惩罚为辅。对情节轻微者，进行法律教育，对其违法行为进行警告，使其认识到自己的违法行为，依法进行信访活动。对屡教不改，继续进行违法信访活动的信访者，按照其造成的不良影响，依法进行行政拘留或采取强制措施并处罚金。行为极其严重的构成犯罪的，根据《信访条例》、《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》移交公安部门，满足刑事犯罪条件的，予以立案侦查。

5.完善监督体制。首先，加强全国人大的监督。人民代表大会对信访工作的监督意义重大。我国宪法规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”但就目前的司法实践来讲，人民代表大会制度在司法监督当中并没有起到立法者所期待的作用。人大代表大多在各行业的精英中推选出，人大代表有着行业精英和人大代表的双重角色，他们往往专注于自己的行业领域，忽视了他们人大代表的角色，所以人民代表并未行使他们对其的监督权利。所以说想要加强人民代表的监督职能，就必须建立人民代表专职制度，把司法监督的责任落实到人，并且建立人民代表在司法监督活动中的考评机制，杜绝应付了事现象，对于不称职的人大代表将予以撤销人大代表资格，对于称职的人民代表予以物质上的奖励，切实地发挥在人民代表大会的监督职能。其次是加强新闻媒体的舆论监督。大多贪官污吏往往是“见光死”，当新闻媒体对贪官或政府的蛮横执法曝光后，当事者往往难逃其咎，受到法律的严惩。大量的失职渎职或贪污现象如果不加以曝光，就很难引起社会各界的广泛关注，处理结果通常也会不了了之，新闻媒体可以充当人民的“眼睛”来发现社会当中的不公平现象，违法者就会被群起而攻之。不管是出于违法的行为由于媒体的曝光才被发现还是平息曝光后群众的怒火，政府都会对当事者加以严肃处理，达到很好的舆论效果。接着，加强新闻媒体的舆论监督。要先给予新闻媒体足够的权利，这种权利必须具有独立性，不被任何人所控制，把掌握的违法、违纪事实全盘托出，而不是被领导打招呼后“火线救援”，撤销曝光。其次是提高我国记者的个人修养，尽量提高事件的真实程度。避免道听途说和妄自揣测，不冤枉任何好人，也不放过任何坏人。最后是完善舆论监督体制，不虎头蛇尾，发现病情要对症下药，把纪检工作融入进媒体监督中，媒体监督要见实效。

6推动全民普法。我国进行全民普法，提升我国公民的法治理念，提高法律意识，使公民遵纪守法，发挥群众监督作用，对于我国长治久安，社会稳定具有深远的意义。人民懂法了，就不会去犯法，要有法可依，才会降低违法犯罪的几率。行政机关工作人员如果不懂法，就会贪赃枉法，在面对群众工作中，也会知法犯法，造成政府公信力下降。推动全民普法的多重途径包括：第一，加强公务人员的普法教育。公务人员往往代表了政府的形象，代表了国家的形象，如果公务人员不遵纪守法，就会成为不良的示范。把对公务人员普法教育形成计划，以县级为单位，每月至少一天的对公务人员统一开展法律课堂，查签到，写笔记，年底考试，对成绩不及格者进行适当的处罚，增强执法人员的法律素养。在执法的过程中，对群众当事人释法明理，使群众信服的同时，也学习到相关的法律知识，消除了群众因为不懂法而上访等行为。第二，加强未成年人的普法教育。青少年是祖国的未来，一棵大树如果没有茁壮的根基就无法挺立，而我国未成年犯罪的几率在逐年增加，聚众斗殴、寻衅滋事、抢劫等违法犯罪行为较为常见，这与我国对未成年人法律教育的缺少是密切相关的。把法律教育融入到义务教育是合情合理的，未成年犯罪当中，很多青少年不认为他们的行为是违法行为，在被采取强制措施后，他们才恍然大悟，知道自己犯了法。把普法课程加入到学生课程当中，每周一节课，增加法律图书、报刊，把法律知识写到黑板画中，每年组织学生参加普法展览，都是加强未成年人普法教育的方式，从源头遏制违法犯罪的雏形，可以起到事半功倍的效果。第三，加强对公民的法律帮助。很大一部分上访者其实没有太大的冤情，他们出身贫民，自己不懂法，又请不起律师，就只能选择上访的途径来解决问题。我国乡镇级政府都设有司法所，加强司法所的职能，提高乡镇司法所的待遇，留住法律人才，为有难处的农民、工人阶级提供法律援助，解释法律问题，这样能够减少很多的农民访。

四、结论

信访工作在构建社会主义和谐社会、巩固国家政权、维护人民群众利益等方面发挥着不可替代的作用，通过行政信访制度，政府机关与人民群众之间的联系得以加强，国家的民主建设得以完善，和谐社会构建得以推进。然而目前，我国信访工作仍存在历史遗留，信访量大，越级上访、集体上访、闹访、无理访等非正常信访、信访形式激烈的问题、信访作为重要考评标准的不科学性等问题。为此，我们探寻解决在这其中存在的比较明显的问题的措施：深化司法改革；形成完善的互联网信访系统；完善信访考评；严惩非正常信访；完善监督体制；推动全民普法等避免突出问题的具体措施。但是由于信访问题本身具有特异性和突然性，比较难确定和找寻如何解决这个问题的办法，为此，本文只能罗列解决信访问题的措施，不能针对某一类信访问题加以具体研究，在实践操作性方面存在一定不足，需要信访工作者根据实际问题选择不同的化解问题的方法。同时，行政信访制度的完善，并非朝夕就能完成，是一个渐进的过程，需要信访工作者根据实际情况选择不同的解决问题的方法。当然，我们有理由相信，伴随党和国家以及各界人士对行政信访制度的探索与完善，我国的行政信访法制化进程会逐渐加快，并不断完善。

参考文献：

[1] 刘勇锡.论信访制度的法治化[J].2014

[2] 胡兵.论中国特色社会主义法治建设的推进——以党的十八届三中全会公报为基点[J].广西社会主义学院学报，2014（1）

[3] 刘卫红.法治视野下信访制度的完善[J].河北法学，2010（10）

（作者单位：东北林业大学 黑龙江哈尔滨 150040）

（作者简介：李臻涵，东北林业大学文法学院宪法学与行政法学研究生；南丽军，东北林业大学文法学院教授。）

（责编：贾伟）