城乡小学教育资源配置失衡研究——以四川省通江县为例



城乡小学教育资源配置失衡研究——以四川省通江县为例

赵智兴

（西华师范大学管理学院，四川南充637000）

【摘要】教育资源配置是否公平是教育公平的核心。然而，由于“撤点并校”政策的实施以及城乡二元结构的影响，四川省通江县城乡小学在教育资源配置方面出现了严重失衡的现象。因此，本文将以教育资源配置为出发点，从教育财政体制、学校发展、教师待遇三方面来分析通江县城乡小学教育资源配置失衡的原因，并就此提出优化该县域内城乡小学教育资源配置的政策建议。

【关键词】基础教育；教育资源配置；建议

一、研究背景

2001年，国务院出台的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》第十三条要求地方政府“因地制宜调整农村义务教育学校布局”。同时，该《决定》规定了在规划农村义务教育学校布局时须遵守的三个原则：小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置。同年，中央启动了税费改革，废除了农业附加税和各种集资，这就造成了当地政府在“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的义务教育财政体制下财政变得非常困难。当地政府在落实“撤点并校”政策时，往往忽略“小学就近入学”的原则而实行“一刀切”来达到节约教育成本的目的，结果导致城乡小学在教育资源配置方面出现了严重失衡的现状。

通江县是四川省非常落后的地区，当地政府财政能力非常有限。该县的外出务工人员非常多，县域内的所有村庄都有大量的留守儿童，并且这些留守儿童分布较散。随着“撤点并校”政策的实施及当地城乡二元结构的形成，该县小学教育资源主要聚集在县城之内，保留下来的村小教育资源极度匮乏，甚至在一些村小出现了老师“包校”的现象。该县的小学教育资源配置现状是我国西部落后地区小学教育资源配置现状的缩影。因此，本文选取四川省通江县为研究对象，从教育财政体制、学校发展、教师待遇三方面来深入探析该地区城乡小学教育资源配置失衡的社会原因，并就此提出相关的改进建议。

二、有关教育资源配置的研究

许丽英在《教育资源配置理论研究——缩小教育差距的政策转向》中，从教育资源配置的主体（即教育资源由谁配置）、教育资源配置的对象（即教育资源配置给谁）、教育资源配置的方向和目标、教育资源配置和获取的方式四个维度来探讨了如何合理地配置教育资源。①张盛仁在《基于人口流动的湖北省农村义务教育资源配置研究》中认为教育资源配置包括：一是社会总资源对教育的配置；二是各种教育间教育资源的配置；三是各种学校教育资源的配置；四是地区教育资源的配置。教育资源配置问题的落脚点是教育资源配置结构的优化。②谭文君在《我国城乡基础教育资源优化配置研究》中从教育资源是教育实践得以进行的首要条件、教育资源的稀缺性是教育资源优化配置的约束力、教育资源的公益性是教育资源优化配置的动力等三个方面来研究分析了教育资源优化配置的必要性。③严科宇在《四川省基础教育资源配置机制创新研究》中从基础教育中的精英教育与功利主义、教育的市场化、教育经费投入中的缺位、教育监管中的缺位、基础教育资源总量的供需不平衡、优质基础教育资源的供需矛盾、基础教育机制不完善七个方面来分析了基础教育资源配置失衡的原因。④

联合国教科文组织在《教育——财富蕴藏其中》中强调了教育要合理的发展，需要学校、社区、教师三方的通力协作。教师在社区和学校之间建立了一道直接的沟通桥梁，教师素质是整个教育质量的关键。因此，平衡城乡小学教育资源的配置有利于提高整个教育质量，基础教育资源的配置最终会回归到教育资源的优化配置上。城乡小学教育资源公平的配置是基础教育资源优化配置的重要组成部分，要实现基础教育资源优化配置，就得优先考虑教育资源的公平配置。

因此，学术界对于基础教育资源的配置主要是从资源配置的主体、对象、方式方法来探析的。然而，对撤点并校“一刀切”造成的贫困地区城乡小学教育配置严重失衡未进行全面论述。因此，本文将结合撤点并校政策对城乡小学教育资源配置的影响及相关的文献资料，以四川省通江县为研究案例深入探析城乡小学教育资源配置失衡的社会原因。

三、具体调查情况

我们本次调查主要选取了麻石小学（片区中心小学）、擂鼓寨村小学（村小）、新建小学（村小）、春在小学（乡中心小学）。麻石小学和春在小学作为一个地区的中心小学，其教育资源的配置与县城小学的教育资源配置相匹配。雷鼓寨村小学和新建小学是两所保留下来的村小，在县域内所有的村小中具有代表性，它们的教育资源配置情况与其他村小的教育资源配置情况非常接近。因此，本文选取这四所小学作为具体的调查对象，主要从这四所学校的学生人数、教师人数（授课教师）、图书室配置、教师宿舍配置、教师的社会地位五方面来调查这四所学校教育资源配置的现状。

表1　四所学校的学生人数、教师人数

这四所学校教师配置的具体情况是：擂鼓寨村小学一共有两个年级，其中三年级有3个学生、二年级有2个学生，两位教师则一人负责一个班的全部课程及事务。两位教师每天除了给学生上课之外，还得给学生和自己做饭。因此，这两位教师每天都是“从早忙到黑”，并没有更多的时间对学生进行课外辅导。同时，由于教师专业知识的限制，音乐、美术、体育等课程都没有开设，这就限制了该校学生德、智、体、美、劳的全面发展。新建小学尽管在教师配置方面相对完善一些，但是由于教师年龄较高、专业趋同严重，因此该校教师的整体教学效果与擂鼓寨村小学教师的教学效果相差不大。麻石小学和春在小学在教师配备方面更全面，德、智、体、美、劳等相关课程的教师配备完善。这两所学校的教学效果明显优于两所村小。

从表2可以得知，中心小学和村小在图书室配置方面出现了巨大的差异。这种差异的出现既是当地教育整体投入不足的表现，同时也是该县教育资源分配、教学点设立不公平的表现。

表3　四所学校的教师宿舍配置、教师的社会地位情况

从表3可以看出，四所小学都为教师提供了专门的宿舍，但是不同学校的教师的社会地位却不同。根据马斯洛的需要层次理论，当人在前两级的需求得到满足后，就会渴望自己的“社交需求”、“尊重需求”、“自我实现需求”得到满足。村小教师由于学校的差别，在“社交需求”、“尊重需求”、“自我实现需求”三方面都不能得到与中心校教师同等的满足，这在一定程度上拉大了城乡小学教育质量的差距。

四、城乡小学教育资源配置失衡的原因分析

小学教育作为基础教育的重要组成部分，其质量好坏直接决定了整个基础教育的质量。城乡小学教育资源配置失衡的现状，是整个基础教育资源配置失衡的直接体现。

（一）现有教育财政体制下的城乡小学财政资源配置的瓶颈

基础教育就其产品属性来讲属于公共产品。城乡小学教育的投入主要是由当地政府来完成的。我们在探析基础教育财政投入方面的问题时，以当前的教育财政体制为出发点，结合如何优化教育资源配置结构来探析。

纵观中国教育财政体制的变迁，主要经历了三个阶段：“分级办学、分级管理”阶段；分税制改革与“分级办学、分级管理”阶段；农村税费改革与“以县为主”体制的确立。在这种体制下，当地政府的财政收入主要是来源于上级政府或者中央的转移支付。四川省通江县是国家级贫困县，当地政府的主要财政来源是上级政府的财政拨款。因而，当地政府在教育财政提供方面缺少自主性和创造性。尤其是在对村小教育财政的提供时，由于其学生人数较少，如果按照国家标准来配置教育资源，就必然会造成教育资源的浪费，同时也会增加政府的财政负担。所以，在进行财政资源分配时，农村小学经常被忽略，造成农村小学出现了“老师包办学生的一切”的怪象。

（二）学校发展

1.生源流失对农村小学发展的影响。随着九年免费义务教育的开展，我国基础教育的“量”相对增加了许多，然而相应的教育财政投入的增长速度却相对落后。撤点并校将部分村小“撤”而“并”后，小学的数量就相对减少了，小学的分布也趋向于向城区或城区附近聚集。基础教育“量”的增加就集中在了城区小学，进而就促成了城区小学“超大班”、乡村小学“超小班”现象的出现。另外，就教师而言，乡村小学教师所教班级学生人数过少，甚至一个班只有2个学生（如通江县的擂鼓寨村小学），这必然会对教师上课的质量有所影响。教师上课质量的下降，必然会造成农村小学生源的流失，生源的流失又反作用于教师上课的质量，进而就形成了“生源流失—授课质量下降—生源流失”的恶性循环链。

这种恶性循环链的出现必然会对学校的发展产生负面影响。具体表现在：一是农村小学生源流失加剧；二是农村小学教育经费投入会相对减少；三是农村小学相关教学设备配备落后；四是农村小学教师社会地位会相对降低；五是农村小学教师的教育机会配置严重不足。学校主要是由学生和教师这两大群体组成，这两大群体的数量和质量对学校的发展至关重要。

2.“城区中心”的教育政策取向对农村小学发展的制约。我国基础教育相关政策中，存在明显的“城区中心”价值取向。随着农村学龄儿童大量流入城区学校，基础教育往往优先满足城区小学学生的利益，如城乡小学图书室配置的差异，城乡小学教师伙食保障的差异。农村小学教育起点低且发展受到制约，农村小学始终处于因分配不公而资源严重缺乏的弱势地位。

3.对农村小学监控和指导不力。现阶段被保留的农村小学，地理位置偏僻，生源质量差、数量少，衍生出了“老师包班”制甚至“老师包校”制的怪象。相关的教育主管部门在对学校教育质量的检测、评估时，都不会把农村小学的教育质量纳入检测和评估的范围，农村小学办学条件和教育质量的现状脱离了人们的视野，导致农村小学办学条件和教育质量得不到及时改善和提高。

（三）农村小学与城镇小学教师待遇差异大

由于农村小学受财政投入不足、生源流失严重、离城区较远等因素的影响，农村小学教师与城镇小学教师相比在生活环境、工资待遇、工作环境三方面具有较大的差异。具体表现在：一是村小教师没有专门的教师食堂，老师和学生的吃饭问题主要是由老师自己解决；二是村小教师缺乏相应的教学设备。例如，通江县擂鼓寨村小学老师没有专门的讲桌；三是村小教师年终绩效奖金低于城区小学教师；四是村小教师接受在职培训的机会很少。在这些因素的共同作用下，村小教师背负着“上有老、下有小、中间靠不到”的生活压力，促使村小的教师想尽办法进入城区小学教书而无心在村小施教。

五、建议

教育资源配置遵循公平和效率原则，城乡小学教育资源配置的失衡是教育资源配置不公和效率低下的直接体现。鉴于此，本文根据城乡小学教育资源配置失衡的原因提出了相关的改善建议。

（一）规范城乡教师的无序流动

撤点并校后，农村小学的教育资源得到了重新的整合，农村小学原有的优质教师资源都积极地向城区或城区附近的学校流动。农村小学优质教师资源的流失，无疑会促使城乡教师资源分布不公平。城乡学校的教师流动应双向流动，鉴于此，笔者建议在城乡学校之间建立教师轮换教学制度，即在不同学校之间教师是双向流动的，这样就可避免城乡学校教育质量的差距因教师因素而加大。

（二）经费保障

基础教育属于公益事业，是典型的公共产品，农村小学由于自身条件限制，在“计划为主、市场为辅”的资源配置原则下处于劣势，因此政府部门在“计划”配置教育经费时适当提高农村小学的教育经费，同时给予农村小学在“市场”配置教育经费的博弈中更多的指引和政策优惠。农村小学在政府大力扶持下，自身也应该积极适应市场博弈的机制，充分利用各种传播媒介宣传自己，为学校争得社会的关注。

教师劳动具有复杂性、创造性、长期性、示范性、责任性五大特点。教师职业的社会作用主要体现：一是教师是人类文化的传播者，推动社会文明的延续和发展；二是教师是人类灵魂的工程师，对社会精神文明建设贡献良多；三是教师开发人的智力，并对人的各项潜能开发起奠基作用。不言而喻，教师对于整个教育事业的发展是至关重要的。因此，应该适当提高对于乡村教师的生活补贴。农村小学由于受财政投入、地域条件、教学质量等各种因素的影响，农村小学教师所在学校一般距离较远且教师宿舍配备不完善，很多教师每天放学后都得回家。这就无疑增加了农村小学教师的上班成本。这种成本包括教师的时间、财力、情感成本。我国实行的是按劳分配制度，乡村教师付出的成本代价较大，相应地给予乡村教师适当的生活补贴也是促进教育公平的一种保障措施。由于当地政府财政能力有限，中央和省级政府应适当提高用于农村教师生活补贴的专项经费。

（三）改善农村小学硬件和“软件”配置

为了防止生源的过度流失，促进农村小学教育的可持续发展，就应适当改善农村小学的“硬件”和“软件”配置。如，建立图书室、建立适合农村教学的教室和教师宿舍。让农村小学拥有与城区小学大致均等的物质条件和师资条件，是农村小学拥有一个公平竞争环境的保障。在这里，我们主要是强调相对公平而不是要求绝对公平，因为绝对公平对于教育资源是种极大的浪费。例如，农村小学由于人数较少，在配置相关教育资源时，就应该遵循“小而全”的原则，而不能一味地进行学校之间的攀比。

总之，城乡小学教育资源的合理配置事关基础教育整体的发展，本文从现有教育财政体制、学校发展、教师三面来论述了通江县城乡小学教育资源配置失衡的社会原因，并提出了相关的政策建议。希望这些建议能够在西部落后地区基础教育资源配置方面起到一定的建设性作用。当然，要让我国西部落后地区基础教育资源配置达到最优，还需要我们继续努力。

注释：

①许丽英.教育资源配置理论研究[D].长春:东北师范大学博士学位论文,2007.

②张盛仁.基于人口流动的湖北省农村义务教育资源配置研究[D].湖北:华中科技大学博士学位论文,2008.

③谭文君.我国城乡基础教育资源优化配置研究[D].湖南:湘潭大学硕士学位论文,2012.

④严科宇.四川省基础教育资源配置机制创新研究[D].成都:电子科技大学硕士学位论文,2013.

作者简介：赵智兴（1991-），男，四川巴中人，西华师范大学管理学院，在读硕士研究生。

中图分类号：G40

文献标识码：A

文章编号：1005-5843（2015）03-0089-03