环境刑事治理与行政治理之衔接机制研究

环境刑事治理与行政治理之衔接机制研究

欧阳未

西南科技大学法学院，四川绵阳621000

摘要：环境刑法和环境行政法作为预防和惩治环境违法犯罪行为的两种法律手段，在环境治理上发挥着重要的作用，二者之间相辅相成，缺一不可。但我国现行环境刑法与环境行政法却存在内容无法衔接的问题，二者在实践操作过程中，无法达成有机统一，发挥互相弥补支撑的作用。为全面预防和惩治环境违法犯罪行为，我国立法应尽快完善环境刑法和环境行政法的内容，使其二者能有效结合，发挥共同联防治理的功能，全面预防和惩治环境违法。

关键词：环境刑法；行政法；衔接；环境法益

中图分类号：D922.1；D926

作者简介：欧阳未(1990-)，女，汉族，南充西充人，西南科技大学法学院，主要从事刑法学专业研究。

伴随我国经济快速发展所带来的环境负面问题已日益突显，并已然发展成为当今中国亟待解决的社会问题。从具体实务上看，国家在运用法律手段治理该问题上，首先运用的是民事、行政治理手段而非刑事治理手段。从涉及的具体案件来看，环境民事治理在《侵权责任法》颁布以前，各地法院对于该类案件最终认定存在环境侵权事实的几乎为零，究其根源为法院在认定污染行为和污染结果是否存在因果关系问题上难度颇大，更无须说存在环境犯罪。随着法律的不断完善，当采取民事治理手段已不能有效解决好因环境问题而产生的大量社会矛盾时，环境行政治理手段和刑事治理手段的介入已刻不容缓。

一、立法现状

就环境方面的法律而言，环境行政法主要有《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国森林法》等多部法律，旨运用行政治理手段规范和约束破坏环境和资源的违法行为。由于科技的大力发展和社会的不断进步，国家已在最近几年对上述部分法律作了修订，在调整的范围和责任承担等方面作出更加全面、明确的规定；环境刑事法律主要有《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第六章第六节中明确规定关于环境犯罪的条文，共9条14个罪名。同时，还在第346条对单位环境犯罪以专条的形式加以规定。涉及的主要罪名有：重大环境污染事故罪，将境外固体废物进境倾倒、堆放、处置罪，非法捕杀、经营珍贵野生动物及其制品罪，非法开采矿产资源罪，进口固体废物罪，非法捕捞水产品罪，非法狩猎罪，盗伐、滥伐林木罪，非法收购明知是盗伐、滥伐的林木罪，非法采购、毁坏珍贵树木罪，毁坏耕地罪等。①

二、现行相关刑事规范和行政规范存在缺陷

笔者通过对上述多部行政法律规范，尤其是国家最新修订的《环保法》和刑事部门法进行对比分析，首先发现多部环境行政法自发布实施至今使用率极低，运用于解决实务问题的次数几乎为零。其次是这些行政法在应对更为严峻的环境问题时，无论在责任追究方面，还是处罚效果上均存在诸多不足，且某些严重的，需追究刑事责任的环境违法犯罪行为无法与《刑法》第六章第六节破坏环境和资源保护罪中的14个罪名进行合理衔接。具体表现为：

(一)刑法保护环境法益的范围有待拓展

从行政法律规范上看，首先，国家对环境的各个法益作了不同的法律规范加以区分保护，例如：关于大气污染的规定、固体废物污染的规定、水污染的规定和海洋环境方面的规定等等。其次，从现行的法律规范上看，行政法关于环境保护涉及的主体除了前述几项之外主要还有土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。几乎涵盖了构成环境定义的全部要素，即只有是影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的均可谓是行政法要保护的法益。

从刑事法律规范上看，首先必须明确刑法的罪刑法定主义原则，即只有在刑法条文中被明确规定为犯罪的行为才能被认为是犯罪，才属于刑法的调整范围。其次，刑法第六章第六节所被规定为环境犯罪所保护的法益有：土地、水体、大气、固体废弃物、水产品、野生动物、野生动物制品、矿藏、珍贵树木。刑法明确了环境犯罪所要保护的具体法益。所以，对前述保护法益以外的法益实施的犯罪，均不能运用刑事手段予以治理。

刑法与环境保护法之间存在的保护法益的差异性以及行政处罚的局限性，导致部分严重危害环境的违法行为得不到应有的惩治，进而给行为人造成侥幸心理，在经济利益的驱使下，行为人宁愿受最严厉的行政处罚，即行政拘留15日，也必然会从事破坏环境的违法行为。法无明文规定不为罪，即使危害行为造成人文资源的严重毁损，给国家造成不可估量的财产损失，也无法追究行为人的刑事责任，行为人会高举“罪刑法定”的旗号为自己免刑责。行政、民事处罚对其已不足为惧。所以，现行刑法对规定环境犯罪所保护的法益远远不够，使得一些重大的应追究刑事责任的破坏环境的行为无法可依，影响刑事惩罚的广度。

(二)惩治力度过弱

惩治力度，即是环境行政责任的承担问题，主要指环境行政法律关系的主体在违反法律规范或者不履行相关义务时，而应承担的否定性的法律后果。根据主体的不同可分为环境行政管理主体所应承担的责任和环境行政相对人所应承担的责任。就大多数的民营企业主而言，当环境成本投入远远大于其盈利时，侥幸心理油然而生，在未被相关部门查处的期间，企业总是处于盈利，即使最后被环境行政部门查处，最严厉的行政处罚在可观的收入面前亦显得微不足道。纵观环环保法第六章之法律责任，在对违法排放、超标排放污染物以及超重点污染物排放总量控制指标排放污染物的处罚上，最高处罚也只是处以资格刑了之，以及环保法第63条，也仅就不构成犯罪的情形予以行政处罚，对于构成犯罪的处罚为何？参照刑法处罚？依据多少条？实际操作中实务部门无法可依。

就刑法而言，立法者却未考虑过刑法遵循严格的罪刑法定主义，由于保护客体有限，只有刑法条文明文规定的几类客体遭受侵害时，才可能招致刑事处罚。在调整破坏自然生态型犯罪上仅有刑法第338条有规定，从条文内容可看出，一是犯罪的行为对象具有特定性，只有排放、处置和倾倒对人体有直接危害的几类有毒有害的物质才可能构成污染环境罪，条文以列举的方式规定的物质性污染的范围也不全面，不应只限于危险废物，还应包括其他废物和其他有害物；二是本罪为实害犯，即只有当危害行为造成一定的侵害结果时才能被认为是犯罪。这在一定程度上降低了犯罪的入罪的标准，对环境犯罪的预防存在一定的滞后性；三是所保护的法益仍然是单纯的人的生命、健康和财产等传统法益，只是间接地保护了环境利益，对于未造成人身伤亡或财产损失，只对环境本身带来重大损害的行为由于无法可依，所以只能不予处罚，条文并未顾及对公民环境权和环境生态利益的损害。对于实务中普遍出现的其他破坏环境的危害行为，又不属于上述规定调整范围的，不利于环境犯罪刑事惩治效果的实现，即不能追究行为人的刑事责任。然而适用行政处罚又不能达到惩罚的目的和预防再犯的可能。所以，即出现刑事治理和行政治理衔接不能的问题。

(三)刑事立法缺乏超前性、系统性

由于环境犯罪的刑事立法存在上述超前性和系统性的缺乏，这就与环境保护法所惩治的违法行为方面，存在刑事惩罚与行政处罚的断层，无法有效的衔接。“超前性”的缺乏主要体现在刑法条文所保护的环境法益不够全面，例如缺乏对破坏草原、湿地、自然保护区、自然风景名胜区、国家公园等危害行为进行规制的条文。究其根原为刑法在立法理念上首先重视对人类权利(生命权、健康权和财产权)的保护，忽视了对环境权利的保护。所以在环境犯罪的立法上亦立足于对人类权利的保护，生态环境权利则次之，不仅体现了生态环境权利向人类权利让渡，使得生态环境法益得不到足够的重视和保护，还体现了将环境权利看作是人类权利的一种附属权利。所以，刑事立法在保护环境法益客体上缺乏超前性。

“系统性”的缺乏主要体现在两方面，一是环境犯罪在刑法分则体系中没有单独分章。现行的刑法没有将环境犯罪作为单独的某一类客体进行设置，而是将其归置于妨害社会管理秩序罪中，只是作为其中的一节内容进行规制，体现了刑法保护的是社会管理秩序而非环境本身，使得环境犯罪在整个刑法典中的地位较低，不利于环境犯罪的防御和惩治。二是在罪名规制上范围较窄，没有系统。罪名的范围大小是建立罪名体系的基础，环境犯罪可分为破坏生态环境的犯罪和破坏生态资源的犯罪上，在破坏环境犯罪的罪名设置过窄，导致环境问题刑事治理与行政治理之间的衔接性不足，某些具体的环境管理行为因为缺乏刑罚的保障而处于政策的空白地带而难以执行，进而造成环境违法行为的治理效果减弱化。因此，确有必要结合当前环境管理法规中关于环境要素的规定，对相关环境犯罪的罪名进行适当的增补完善。

(四)行政执法与刑事司法之间缺乏沟通协调机制

目前，我国环境犯罪呈现的总趋势大致为：犯罪黑数过大，惩治率偏低，不利于发挥后置法对环境犯罪的一般预防的功能。当然，致使这一现象产生的的原因是多方面的，不仅与部分地方政府、环境行政机关为了短期的地方经济利益，对环境违法犯罪不作为，即不查处或者以行政处罚代替刑罚有关，也与环境犯罪本身的复杂性、间接性、潜伏性、长期性等特点决定取证难、鉴定难、因果关系认定难有关，还与环境行政机关对涉嫌环境犯罪案件进行移送的相关制度存在缺陷有关。

刑法作为后置法，只有当其他治理手段达不到法律效果时才能得以启用。法条的开头都赘述这样一句话“违法国家规定”，所以在对环境违法行为的处理上，首先是由环境行政机关先行介入，刑事侦查机关只有通过环境行政执法机关对案件进行移送才可能介入对环境犯罪的侦查活动。因此，只有当环境行政执法权与环境刑事司法权有机衔接才是有效打击环境犯罪与保障人权的有力保障。然而目前的现实是我国环境行政执法活动与刑事司法活动有机衔接的工作机制尚不够完善，二者在具体实践中还存在着案件移送不够及时，协调合作不规范和信息沟通不畅等诸多问题，从而导致实务中大量的环境犯罪案件未得到及时侦查和处理。

由于前述刑事治理和行政治理衔接性不足问题，不仅不能解决当前严峻的环境问题，还将导致我国环境资源状况进一步恶化，不利于我国环境保护工作的进行。因此，笔者针对上述衔接问题，通过对前人理论的参考借鉴，提出如下解决办法。

三、促进环境刑事治理和行政治理合理衔接的建议

(一)适当扩大环境刑法的规制范围

纵观各国环境刑法的发展历史，均是由环境行政法发展而来，即在环境行政法的基础上，制定处罚更为严厉的刑罚处罚，使环境犯罪行为及其产生的侵害后果在应受刑罚处罚上相一致，以达到预防和惩治环境犯罪的法律效果。环境刑法的行政从属性决定了其刑法条文应当参照环境行政法进行制定，大致模式为：行政违法+危害结果=环境犯罪。虽然现行刑法对破坏环境资源保护罪中个别罪名分别进行过数次的修正，但修正后的刑法也只将自然环境中的个别要素纳入其保护范畴，且未能将草原、湿地、自然保护区、国家公园等自然环境要素纳入刑法保护的范围，也并未涵盖社会环境和人文环境，如自然遗迹、人文遗迹、风景名胜区等。这就使得我国环境行政法与环境刑法在调整范围上产生法律空白，对于违法行为造成严重后果的情形，无法可依。所以，为了扩伸环境要素的保护范围以及完善环境犯罪罪名体系，笔者认为应在刑法中适当的增设一些新的罪名，如可以适当的增设破坏湿地罪、破坏草原罪、破坏自然保护区罪等与规制范围相一致的罪名，从而与环境保护法在保护范围上相一致。

(二)加强和完善环境违法犯罪行为的惩治力度

环境违法犯罪行为以及危害后果应与环境行政处罚和环境刑法惩罚力度相一致，就惩治力度而言，笔者主要从罚金刑和资格刑两方面进行阐述。

1.充分发挥罚金刑的作用。究其环境犯罪的原因，大多系基于贪图较大利益。只有在经济上予以严厉制裁，做到釜底抽薪，才能从根本上遏制环境犯罪现象。因此，适当扩大财产刑的适用范围，增加相应的刑罚量，这对在进行违法犯罪行为前仔细计算利害得失的财产经济型犯罪正是对症下药。因此，从司法实践角度，笔者认为对于环境犯罪罚金刑的具体完善措施有：第一，适当扩大罚金刑的适用范围，对过失造成环境污染的犯罪通过增设罚金刑的方式，一方面是进一步发挥罚金刑替代自由刑的作用。另一方面，让罪犯积极投身环境治理恢复工作，以弥补自身的过失。第二，取消无限额罚金制，制定确定的罚金数额标准，增加犯罪人的犯罪成本，使犯罪人在环境方面无利可图，降低环境犯罪发生的可能性。第三，由于在实践中单位环境犯罪比较突出，犯罪行为系单位集体决策的结果，如果适用有限的罚金刑对其经济利益的打击力度不够，可谨慎适用没收财产刑。②

2.增设环境犯罪的资格刑。对环境犯罪资格刑的完善可以结合我国当前的实际情况，借鉴国外关于资格刑的设置情况。首先对现有的资格刑内容进行补充，根据适用对象的不同分为两类：一类是针对自然人环境犯罪的，新增针对自然人的剥夺从事一定职业的资格、禁止从事可能实施环境犯罪的职业性或社会性活动，禁止或是有期限，或是永久性的，以及剥夺其从事与环境犯罪有关的特定职业的资格，有效防止其刑满释放后再次进行环境犯罪活动。例如资源性环境犯罪中的“破坏性采矿罪”，即可通过剥夺犯罪人的采矿经营权的方式保护矿藏资源。另二类是针对法人的资格刑，内容设置：停业整顿(附具体期限)、限制从事业务活动，包括限制经营范围、限制活动区域、限制业务对象

或者其他业务活动(附具体期限)③。资格刑的设立不仅可以使行为人产生一定的心理负担，权衡危害行为所带来的利害得失，进而约束自己的行为，还可达到一般预防和特殊预防的法律效果。

当然，保护环境的管制与执法只是治标，真正的治本工作在于民众的环境教育，让民众了解保护环境关系着人类的生活和未来的生存。政府部门应积极引导民众建立新的环境思维，强化对地球生态环境的了解以及对物种生命的关爱与尊敬，这是预防环境犯罪的重要保障，也是保护环境最有效的方式。④

(三)在刑法分则体系中，将环境犯罪单独成章，突出对环境权益的刑法保护

综合目前我国的环境污染状况、环境犯罪的复杂性、特殊性以及我国刑法体系的设置等特点，笔者认为应将规制于刑法第六章妨害社会管理秩序罪中的第六节破坏环境资源保护罪从本章中独立出来，以及其他章节中关于环境犯罪的规定也抽离出来，单独成立“破坏环境罪”一章。⑤使得环境犯罪更具系统性，也可突出刑法对环境法益的直接保护。

(四)行政机关与刑事司法机关建立信息沟通机制

沟通机制是环境执法与刑事司法活动得以顺利进行的桥梁，所以必须保证该机制的顺利畅通。一方面，环境行政机关在执法过程中，对于超出行政执法调整范围的犯罪行为应当向刑事侦查机关及时通报相关信息。另一方面，刑事司法机关在行使司法权的过程中也要向各环境行政执法机关对环境犯罪案件的情况信息做好积极反馈工作。例如，侦查机关要对于环境行政执法机关移送的案件的受理、立案、查处等情况进行通报。⑥

[注释]

①吴国贵.环境犯罪与环境刑法若干基本原理[D].福州大学，2004，6：8.

②李彤.我国环境犯罪的刑法立法完善[D].河北师范法大学，2012.6.

③吕欣.环境刑法的反思与重构—以新型环境伦理为视角[D].山东大学，2008.3.

④廖天虎.我国台湾地区惩治环境犯罪刑法机制介述[J].观察思考，2013，11：50.

⑤李彤.我国环境犯罪的刑法立法完善[D].河北师范法大学，2012.6.

⑥曾粤兴，张勇.论我国环境刑法与环境行政法之间的协调与衔接[J].河南财经政法大学学报，2013(6).

[参考文献]

[1]吴国贵.环境犯罪与环境刑法若干基本原理[D].福州大学，2004.6.

[2]李彤.我国环境犯罪的刑法立法完善[D].河北师范法大学，2012.6.

[3]吕欣.环境刑法的反思与重构——以新型环境伦理为视角[D].山东大学，2008.3.

[4]廖天虎.我国台湾地区惩治环境犯罪刑法机制介述[J].环境保护，2013(11).

[5]曾粤兴，张勇.论我国环境刑法与环境行政法之间的协调与衔接[J].河南财经政法大学学报，2013(6).