湘江流域水权交接生态补偿的路径研究

傅晓华，赵运林

（1.中南林业科技大学，湖南 长沙 410004；2.中国科学院 亚热带农业生态研究所，湖南 长沙 410125）

湘江流域水权交接生态补偿的路径研究

傅晓华1，2，赵运林1

（1.中南林业科技大学，湖南 长沙 410004；2.中国科学院 亚热带农业生态研究所，湖南 长沙 410125）

流域生态补偿是河流综合治理的发展方向。湘江流域水权交接能够有效解决水资源“行政外部性”矛盾，生态补偿可以解决水资源“经济外部性”问题，两者的有机结合的水权交接补偿机制是湘江流域综合治理的有效手段。设计湘江流域水权交接生态补偿机制，还需要针对湘江流域特点，在界定交接点的基础上找准水权交接生态补偿机制的路径与方式，才能有效运作。

湘江流域；水权交接；生态补偿路径

水权交接是本文拟出的一个概念，与水权交易相对应，是在水权初始分配的基础上，流域内部的上下游水权人（行政区）之间，按照相邻原则在其管辖边界（如行政区出境处）将水资源交给临近的下一个水权人（行政区）。水权交接遵循河流生态流动规律的“权责利”交接，既是基于水资源的公共物品属性，最大限度也更合理地反映人类活动对水资源生态系统的依赖关系，又是基于人类活动对其流域水资源的正义担当和公平使用。[1]几十年以来，湘江流域（后简称湘江）因沿岸工矿业飞速发展，污水直排、露天采掘与堆放而导致水体污染严重。除各行政区内部一些罚款惩治措施外，一江之水的行政区之间的相邻污染没有建立起生态补偿机制，由“行政外部性”引起的“经济外部性”，一直是湘江综合治理的诟病。实施湘江水权交接生态补偿机制，针对湘江特点，在界定交接点的基础上找准水权交接生态补偿的路径与方式，不断地解决实践中存在的各种问题，才能有效运作。

一、湘江水权交接原则与信息公开

1.水权交接点的界定

湘江干流是永州、衡阳、湘潭、株洲、湘潭、长沙、岳阳、南洞庭湖的生态流向；湘江支流中，潇水、白水、渌水、浏阳河、捞刀河、沩水等基本上在一个行政区内，在行政区内部水权交接或者统一治理。其它跨市界的主要支流，参照干流水权交接生态补偿机制进行交接。依据湘江地理走向和生态流向，结合我们的实地勘察，拟出以下交接点的大致范围（表1），在交接点设置为省控断面（部分已经是省断控面），严格监察和公布水质水量信息和水文预报。

表1 湘江流域跨市界的主要交接点

2.湘江水权交接原则

中国政府与行政设置的科层结构，与湘江流域水权交接生态补偿机制管理的科层结构在宏观上是相吻合的。作为省内生态补偿机制设定，只研究到地市这个科层，探索的水权交接生态补偿机制是在市与市之间。在市辖区内河流，县层级可以参照该机制运行。湘江流域水权交接生态补偿机制的设计遵循公平正义、利益均衡协调和流域整体发展。在水权交接生态补偿机制的设计中要走出两个误区：一是生态补偿不是治污管理，是高于治污综合管理目标的；二是生态补偿不是扶贫计划，不能把生态补偿的经济合作、政策优惠、异地开发作为扶贫计划实施。

公平公正原则。湘江流域水资源的保护并不是某一区域的事情,上游水资源保护好了，直接受益的是相邻的下一个行政区。上游没有保护好，直接受损的也是相邻的下一个行政区，因此水权交接生态补偿机制首先是两相邻行政区公平公正的解决好生态补偿问题，如果两相邻行政区都不公平公正交接水权，就谈不上整个流域的公平公正补偿。如果流域做不到公平公正补偿，就不可能留下美丽湘江给后代，更谈不上代际公平和生态正义。下游对上游的生态补偿思维没有错，但是怎么去实施呢？如上游永州、郴州把水保护好了，衡阳、株洲把水污染了，岳阳愿意去补偿吗？受“受益是整个流域”思维影响，衡阳、株洲也就把眼光看到“整个湘江流域”去补偿，这是不现实的事情，其实还助长“污染胆量”。顶层设计一定要有具体的公平公正思想，而不是抽象公平公正思维。

利益均衡原则。湘江治理的各种矛盾源于各行政区的利益失衡，水权交接生态补偿机制建立的有利于协调使用与保护之间的矛盾，各行政区使用湘江水资源的权利都是平等的，关键是使用时还要保护水资源，不是使用完了把脏水交给下游。也不是剥夺上游的使用权，把水资源交到长株潭发达地区，这些发达地区给点经济补偿，就算利益平衡了。如果采用这种利益不均衡思维设计，必然会导致上下游行政区的矛盾。

上下游共赢和整体发展原则。无论上游还是下游，任何一个地区的发展都是对湘江流域整体发展有利的。在制度设计上，不能按照传统把发展排一个“优先序”，首先从长株潭开始，这其实是违背生态规律的。设计湘江流域水权交接生态补偿机制，促使湘江流域各行政区珍惜和节约水资源。首先要考虑上下游是公平的和共赢的。这种共赢机制肯定是长效机制，不是为了解一时燃眉之急的救急或救济，生态补偿措施必须是机制化的、长效的，并辅助于阶段性的或暂时性的生态补偿措施。

总之，无论哪个层级结构，在水权交接中，要遵循水流的生态规律，公平正义、利益协调。

3.水权交接信息公开

湘江流域水权交接生态补偿机制，信息公开是最关键的一个环节。政府环保和水利等相关部门的层级结构，使其有条件掌握更多信息。调研中体会到，政府部门对信息的公开很不到位，甚至是封闭状态。不少水环境群体事件，往往源于信息不公开。从政府部门权责而言，也有将相关信息及时公开的义务。首先要公示湘江流域水权初始配置状况，要动态地公布水权生态补偿机制的相关信息，让公众“鼠标知情”。信息披露制度的要求是高质量、完整、及时（表2）。要像上市公司披露信息一样系统，并建立相关的责任追究机制。其次，要加强一些基本的数据库建设，包括水质水量相关的数据库建设。

表2 水权信息公开的标准

二、水权交接生态补偿路径

1.行政路线

行政路线理论基础是“庇古税”理论，是以政府为水权生态补偿主体，湘江流域水权交接生态补偿路径包括纵向与横向两条。纵向包括两层含义：一是流域纵向。按照湘江生态流向生态补偿，如湘江干流的永州到岳阳一段，相邻行政区间的生态补偿。这种生态补偿通常还看做是横向补偿，例如衡阳与永州的之间补偿，但是从地理单元和生态河流而言，应该是纵向补偿。就水权交接生态补偿基金流向而言，更可有看成纵向补偿；二是上级政府对下级政府的转移支付补偿。横向补偿在平衡的市场主体之间进行，最主要的是指水权交易生态补偿，也包括跨区域调水生态补偿，如东江水库跨区调水给下游长株潭地区。湘江流域水权交接生态补偿的最终目的，就是保护水资源的量和质不遭受破坏。哪个行政区破坏使用，就哪个行政区负责恢复（或者出资购买恢复行为，让相邻行政区代为恢复）。当然，纵向与横向有交叉，特别是在各行政区内部的生态补偿，两者交结在一起。为了研究方便，从行政路线和市场路线两方面探讨湘江流域水权交接生态补偿的主要路径。

一是公共财政。两个交接行政区的财政转移支付，由侵犯水权方（交出不合格的水资源）转移支付给受损方，或者水权增益方（交出更好的水资源）接受受益方的转移支付，这也是各行政区协调发展的要求。湘江流域生态补偿制度中，政府补偿占有很大比重。财政转移支付类似于政府购买（也称公共支付体系），湘江流域水权相当于湖南政府买下了（使用权），分配给各市政府无偿使用，前提就是不能破坏，如果破坏则出资修复，如果增益则得到奖励。水权交接的“政府购买”，是基于湘江流域生态安全、社会稳定、协调发展等公共管理目标，该生态补偿方式在世界范围内广泛存在。政府水权交接的优势在于：（1）提供了强大的资金来源，这是个体补偿无法比拟的优势。并且从宏观角度协调区域间水资源的科学使用，避免了市场补偿的盲目性；（2）政府是层次性、系统性很强的组织，水权交接的体系化、战略化生态补偿效果更为显著；（3）湘江流域水资源的公共物品属性，要求政府代表后代利益和现代公益加以介入。湖南省政府对地方政府纵向转移支付，在湘江流域生态补偿路径上可以采用：税收返还、政策补助、专项补助等。

二是税费和专项基金。税费是湘江流域各级政府财政的重要来源，也是湘江流域水资源外部成本内部化、激励各水权人做出保护水资源行为的经济手段。省政府和各市政府设立水权交接生态补偿专项基金，纳入预算。该专项基金放在省政府托管的基金库中，市政府不能自由支配，只有富余的部分由省政府转移到市财政中。除了政府层面的水权交接生态补偿专项基金之外，还可以成立社会组织的湘江保护专项资金。但是社会组织的湘江保护专项资金与水权交接生态补偿专项基金不能相互转移支付，前者以公益和社会组织运作，后者为行政运作。

三是优惠政策。优惠政策是湖南省政府对湘江流域生态补偿区，例如对上游永州养殖业转型、郴州矿区转型等实行税收优惠。要享受优惠政策，水权人就得放弃对水源保护不利的经济行为。优惠政策也适宜于一些发达地区的产业转移与升级，例如株洲、湘潭等污染企业转型（图1）。

图1 生态补偿的优惠政策流程

四是经济合作。2013年《湘江流域科学发展总体规划》指出，按照经济合作等方式，加强重点水源区建设。如对湘江上游水环境保护地区（东江库区、潇水流域等）进行经济合作，目的是补偿这些区域所放弃的发展机会成本。目前最需要解决湘江流域的经济合作项目有四个方面：一是加强中上游水库建设。如新建衡阳五福堂、祁东郭家嘴、桂东普乐、桂阳桃源、宁远金钩挂、道县营乐源、双峰长冲等骨干中型水库；二是异地开发，投资一些环保产业项目，发展循环经济。三是加大投入实施退耕还林、矿山生态恢复、生态旅游、生态移民等重大工程；四是推进人力资源培训、创造就业机会等技术层面的智力支持。

2.市场路线

公共属性弱的水权（假设湘江流域中20%可交易水权），通过市场路线，实现湘江流域水权（特别是市场配额的那部分）优化配置。由于湘江水资源的公共物品性质，政府成为了传统意义上的水资源生态服务的购买方或资助方。但是，由于信息不对称、行政低效率、政府财政目标转移等原因，导致纯行政路线难以满足某些“水权人”的高效率服务需求，市场路线予以补充也是十分必要的。在国际上，水资源生态服务的购买类型主要包括政府购买（公共支付体系）、私人交易、市场贸易、生态标签等。[2]结合湘江流域的实际，综合多重补偿支付标准对此进行了细化（图2）。公共支付是行政路线和市场路线的结合，有时更多的还是行政路线，市场贸易支付在湘江流域水权交易中一般是高效率的，如排污权拍卖。

（1）开放式贸易。湘江流域水权开放式贸易是在市场中买卖双方的数量比较多或不确定，可供交易的水权是能够被标准化为可计量的、可分割的商品形式。如某行政区（假设前面分析过的长沙市大约22%的水权）多出的水权，不参与行政交接的那部分水权，可以使这些指标进入市场进行交易。[3]这种方式在美国推广的比较成熟，湘江流域可以借鉴，如企业的排污权拍卖[4]。像智利、波兰等国家使用许可证交易制度来减少污染，[3]也是开放式水权贸易的流行方式。在这方面，湘江流域还没有起步，运用开放式市场贸易，为湘江流域生态补偿的资金来源提供支持。

图2 湘江流域水权交易生态补偿支付方式图解

（2）协商交易。国外水权交易一般使用在跨流域之间的调水，这已经是比较成熟的水权交易方式，效果良好（表3）。国内典型的协商交易案例是东阳-义乌之间的水权交易。就湘江流域内部水权交易，在双方利益关系明确、产权清晰的情况下，可以采取“一对一”协商，适用于跨区调水.例如2009年和2011年东江水库给下游长株潭地区调水，交易双方经过谈判或通过中介，确定交易的条件和价格。[5]

表3 国外跨流域调水工程的经济效益

（3）生态标记。这是对湘江流域生态服务功能的间接支付方式。国内常见的农产品生态标记三项：无公害农产品、绿色食品、有机食品。生态标记产品的市场价格往往高于同类非标记产品。湘江流域进行生态标记，鼓励无公害生产。但是，国际商会美国分会认为，由于标准的不统一，生态标记将导致贸易保护主义。湘江流域生态标记产品一般在省内，且由省相关部门统一标记，避免地方保护主义和贸易壁垒。

三、水权交接生态补偿方式

1.节流型补偿

节流型补偿使被补偿方能有足够的资金和物质进行湘江水权的恢复和保护,类似于大家都“节流”使用有限水资源。节流型补偿一般走行政路线，效率高，但是生态补偿金有可能挪用为消费性支出（表4）。

表4 湘江流域水权生态补偿方式比较

资金补偿是一种短期效果最明显的水权生态补偿，最直接的、见效最快，能够直接帮助湘江流域水资源保护地区发展经济、保护生态环境。但是生态补偿资金的准确评估是比较困难的，补偿范围界定和期限等也难以把握。资金补偿往往效果不持久，一般是救济式的，很难起到持续性的作用。

虚拟水补偿也就是从产品中的“水含量”补充被补偿者，例如中下游长株潭地区以工农业产品补偿郴州、永州等山区的物质匮乏问题，促使他们植树造林，也就是节约了水资源。通过对湘江上游退耕还林的粮食、农具、交通工具等实物补偿，不仅可以提高退耕还林农户的福利水平。虚拟水补偿实现湘江水权的“逆向”良性循环，达到安定民心的目的。

资金补偿和虚拟水补偿，一般是走行政路线。水权交易是不可避免的补偿方式[6]。如东江水库通过水权交易，提高库区退田还林补助标准，通过公共支付购买林业大户的水权，实现了资金补偿和虚拟水补偿的直接功能。

2.开源型补偿

开源型补偿也成为造血型补偿，将湘江流域水权生态补偿资金转化为“支持地方发展”补偿形式，形成造血机能与自我发展机制（表4）。

技术补偿是一种智力补偿，以提升被补偿区域经济的发展水平为目标。如长株潭发达地区，给上游地区提供技术支持、培训服务等。技术补偿的方式对整个湘江流域展产生良性的影响。调研发现，技术因素常常与贫困、生态环境恶化等统合在一起的，这更加显得技术补偿的重要性，从智力方面消除水资源保护的不利条件。提升生产技能、转岗转业培训，为山区提供基础教育教师培训或者以政策委派“特岗教师”，提高当地居民的文化水平……。从而使湘江流域上游与支流的生产由粗放型转向密集型，增加第三产业比重。在技术补偿方面，省政府应该发挥主导作用，可以借鉴国家对西部的支援战略，省内发达地区对不发达地区“一对一”帮助。

政策补偿是在地方政府资金贫乏情况下，政策补偿就更显得格外重要。如通过土地优惠政策招商引资，通过税收政策引进一些环保产业，通过政策性担保或者以低息或无息贷款的形式向节水企业提供的小额贷款等。省政府推进湘江治理的国外贷款政策，就湘江治理向世界银行、TNC、WWF等国外非政府组织申请资助和贷款，保护流域的生态环境。[7]

异地开发生态补偿模式在浙江、广东等省取得了良好的经验。[8]湘江流域采用“异地孵化”战略比较合适，这也恰恰是湘江流域产业结构调整的需要，这种搬迁就是调整。项目补偿也可以和异地开发结合，省政府或者发达地区帮助上游政府开发替代产业。

目前，湘江流域生态补偿机制还没有真正建立，生态补偿方式主要是以省财政转移支付的“输血型”补偿，这种补偿更大程度上是政府补贴，与水环境治理关系不密切，难以实现水资源保护与经济发展的良性互动。从“输血型”转向“造血型”补偿，是湘江流域水权交接生态补偿机制设计的预设目标。需要说明的是，补偿路径和补偿方式有交叉重复（表5），实际上也是从不同视角来论述湘江流域水权交接生态补偿手段的。

表5 行政路线与市场路线比较

四、水权交接生态补偿的协同

1.补偿路线协同

行政路线和市场路线，都是水权交接生态补偿的十分重要的路线，两者不是“非此即彼”决然分开的，政府补偿中有市场成分，市场补偿中有政府参与，是否高效，就看路线的协同程度。

行政路线在水权交接生态补偿中发挥的作用是无可替代的，水权交接生态补偿中，以行政区划为单元，对方（上游政府）是“半暗箱”，接受方（下游政府）只依据上游行政区输出的水权结果进行判断。针对“半暗箱”的生态补偿行为，政府强大的支付能力是前提。市场路线中，交易主体双方明确和数量少，交易简单直接，市场机制对于解决微观主体行为更容易实现。就行政区之间的水权交接，市场路线无法完成，例如衡阳的湘江水通过交易方式给下游湘潭，可能无法进行，交接机制可以解决（表5）。

从行政路线内部而言，湘江流域水权交接生态补偿机制，是一种流域治理的探索模式，以政府主导协同运作是探索是否成功的关键。

就市场路线而言，排污权交易、跨区调水等各种市场化运作，在国内有了一定的实践形式，湘江流域也能借鉴性的试用，关键问题是找到湘江特色的主路线。市场路线也包括政府主体，政府购买是水权交接的重要模式，同时微观主体，也在“一对一”交易中，越来越有成为主导的趋势。

2.方式协调

政策协调和项目协调开发等以行政路线为主，生态标记与市场的协调。生态标记是产品身份标识，正如商品的名牌，[9]如瑞典的有绿色电能标签的价格略高于市场电价的5%。[3]经历20多年的发展，国内绿色标记是比较成功的，湘江流域可以借鉴使用，例如“镉大米”事件中，湘江流域一些优质大米受到极大的影响，如果生态标记，这部分优质大米就在市场的得到生态补偿。

协调好政府和非政府的专项生态补偿基金，相互补充（表6）。专项基金指的是特定用途上的资金，法律意义上是具有一定目的的财团法人。[10]对于湘江流域多余的水权配额，可以采用水权交易的方式，是公共支付贸易还是协商交易，还要依据流域尺度、受益者多少、提供者的数量等协调决定。

表6 政府和非政府专项生态补偿基金比较

水权交接生态补偿机制是一种实现水权公平、流域治理、协调发展的体制。从湖南省层面看，在水权交接和市场机制尚未建立的情况下，流域各行政区的自有财政也严重不足，所以湘江流域对国家和省政府投入的依赖性大，也是30多年治理湘江仍不见成效的原因。进行水权交接，找到适合湘江流域特色的生态补偿机制，寻求发展与保护的协调路子，是湘江治理的重中之重。

水权交接生态补偿的路线和方式是相互渗透的，行政路线中节流型也有开源型两种方式，市场路线中也这两种方式，只是两种方式起的具体作用不同。湘江流域水权交接生态补偿机制，达到行政路线与市场路线的协同，节流型补偿和开源型补偿的协调。

[1] 傅晓华,赵运林,左兰兰.“三生共赢”建千秋港——兼论三峡运营后对洞庭湖的影响[J].中南林业科技大学报（社会科学版）,2012, 6(4):29-33.

[2] 宋红丽,薛惠锋,董会忠.流域生态补偿支付方式研究[M].环境科学与技术,2008, (2):144-147.

[3] 托马斯·思德纳.环境与生态资源管理的政策工具[M].上海:上海人民出社,2005:1381,1381,1382.

[4] 赵玉山,朱桂香.国外流域生态补偿的实践模式及对中国的借鉴意义[J].世界农业,2008, (4):14-17.

[5] 保罗·R·伯特尼,罗伯特·N·史蒂文斯.环境保护的公共政策[M].上海:上海人民出版社,2004:451.

[6] 张惠远,刘桂环.我国流域生态补偿机制设计[J].环境保护,2006, (9):49-54.

[7] 周大杰,董文娟等.流域水资源管理中的生态补偿问题研究[J],北京师范大学学报,2005, (4):43.

[8] 沈满洪,陆 菁.论生态保护补偿机制[M].浙江学刊,2004,(4):217-220.

[9] 高 彤,杨姝影.国际生态补偿政策对中国的借鉴意义[J].环境保护,2006, (10):71-76.

[10] 陈慈阳.环境法总论[M].北京:中国政法大学出版社,2003:365-369.

Route on Ecological Compensation for Water Rights Handover in Xiangjiang Basin

FU Xiao-hua1,2, ZHAO Yun-lin1
(1. Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China; 2.Institute of Subtropical Agriculture, Chinese Academy of Sciences, Changsha 410125, Hunan, China)

The river basin ecological compensation is the development direction of the comprehensive management of the river. The basin water right transfer of Xiangjiang River can effectively solve the “water resources administrative externality” contradictions, and the ecological compensation can solve the water resources “economic externalities”problem. Water right transfer compensation mechanism of organic combination of the two is an effective means for comprehensive management of the Xiangjiang basin. To Design Xiangjiang basin ecological compensation for water right transfer of mechanism needs to consider the Xiangjiang basin characteristics. Only by defining the path and way of the connection points to find the water right transfer of the ecological compensation mechanism, can it work effectively.

Xiangjiang basin; water rights handover; ecological compensation route

F205

A

1673-9272(2015)01-0001-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.01.001

2014-11-27

2014年国家社科基金项目“流域水权交接生态补偿机制研究”（14BGL098），2013年湖南省教育厅重点项目“三峡运营后湖南水危机现状及对策研究”（2013A023）。

傅晓华，副教授，博士后；E-mail：fxh4431491@163.com。 通讯作者：赵运林，教授，博士，博士生导师。

傅晓华,赵运林. 湘江流域水权交接生态补偿的路径研究[J]. 中南林业科技大学学报(社会科学版),2015,9(1):1-6.

[本文编校：罗 列]