试论中国与国际能源署的关系*

马 妍

随着中国经济的发展和人口的增加，能源消费量逐年提高，与此同时，国内资源短缺和环境生态压力不断加剧。在此背景下，中国迫切需要在经济发展、能源安全和环境可持续性中寻找平衡点。而国际能源署(International Energy Agency，又称“国际能源机构”，简称“IEA”)作为发达国家能源政策协调机制，经过四十年的发展，已经在建立战略石油储备、应对能源供应危机、协调能源政策、优化能源结构、提高能源效率等方面积累了丰富的经验。中国尚不是IEA成员国，目前中国与IEA的关系如何?未来又该以何种方式与之发展相互关系?本文拟就上述问题进行探讨。

一、IEA发展现状及趋势

IEA是发达石油消费国集团在经历20世纪70年代世界石油危机后，为应对供应中断风险、保证能源供给安全而建立的集体能源安全机制。1974年11月，《国际能源计划协定》(The Agreement on An International Energy Program)的通过，标志着该组织在经济合作与发展组织(The Organization for Economic Cooperation and Development，缩写为 OECD)的框架下正式成立。①Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Origins and Structure)，Vol.I，Paris 1994，p.49.IEA目前有29个成员国②其成员国包括:澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、日本、韩国、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、美国和英国。其中挪威因其能源净出口国的特殊地位，没有签署《国际能源计划协定》，但一直积极参加IEA的其他各项工作。通过《挪威政府参加IEA工作的协定》(Agreement between the International Energy Agency and the Government of the Kingdom of Norway Concerning the Participation of the Government of the Kingdom of Norway in the Work of the Agency)，挪威广泛享有IEA成员的各种权利和义务，因此挪威作为“事实成员国”被认可。，通过协调政府间开展能源项目合作，旨在为成员国及相关国家提供稳定、清洁和可负担的能源。

在IEA的制度设计中，应急反应机制居于核心地位，而它也是西方发达国家集体能源安全保障体系的核心。其中，《国际能源计划协定》第一章到第四章确立的石油紧急共享机制，要求成员国在遭遇石油供应量减少7%及以上的重大石油供应危机时交流石油数据信息，必要时动用储备、限制需求、转换燃料或增加国内生产。③The Agreement on An International Energy Program，Article 3.1，http://www.iea.org/media/aboutus/history/IEP2014.pdf.(上网时间:2015年6月20日)但由于紧急共享机制正式启动的决策程序较为复杂，IEA在实践中又形成了相对灵活的协调应急反应机制，并获得了国际社会的普遍认可。①协调应急反应制度的政策基础以决议文书形式体现，主要包括1981年《预备未来供应中断的决议》，1984年《关于储备和供应中断的决议》，1988年《协调应急反应措施行动指南》和1995年《关于应急政策的决议》等。在1991年海湾战争、2005年卡特里娜飓风和2011年利比亚战争期间IEA的成功应对，不仅证明了其集体能源安全机制的有效性，增强了成员国对应急机制的信心，更向国际社会展现了它快速、灵活、有效地应对重大供应中断的危机处理能力。而应急机制有效运转的物质基础和政策工具分别是能源储备体系和市场信息系统。根据《国际能源计划协定》的要求，IEA各成员国(除石油净出口国外)均应具备90天以上石油净进口量的石油储备水平。截至2015年4月，IEA共有相当于265天净进口量的石油储备(包括加拿大、丹麦和挪威三个石油净出口国的储备)。②IEA:“Closing Oil Stock Levels in Days of Net Imports”，http://www.iea.org/netimports/?y=2015＆m=04.(上网时间:2015年6月28日)同时，随着天然气在全球能源消费结构中所占的比例持续增加，IEA的应急储备体系也扩展至天然气领域。在2009年的部长级理事会上，各成员国同意IEA将对各国可能面临的天然气供应中断采取应急措施。③IEA:Energy Supply Security:The Emergency Response of IEA Countries，2014，p.41，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ENERGYSUPPLYSECURITY2014.pdf.(上网时间:2015年7月25日)此外，为了全面了解各成员国的能源市场状况并准确判断市场趋势，IEA还建立了自己的综合信息系统，要求各成员国定期向秘书处提供在其管辖领域内运营的石油公司的精确数据，以及应急储备水平，能源运输、供需状况等必要信息。目前IEA秘书处已经成为全球能源统计的权威，其定期出版的报告(如《石油市场报告》和《全球能源展望》等)在世界上颇具影响力。

随着国际能源市场不断变迁，IEA的主要职能也在相应发生变化，目前其使命已从最初的协调各成员国应对石油供应紧急情况扩展到在能源安全、经济发展和环境保护间谋求制定“科学、平衡的能源政策”。根据IEA官方文件，其具体目标包括:“应对能源紧急情况，推动能源供应多样化，鼓励并开发清洁能源，提高能源效率，改善全球能源供需结构，鼓励开展能源技术开发与传播的国际合作，在全球范围内倡导合理的能源政策，提供自由开放的贸易平台和安全的投资框架等。”④《国际能源署共同目标》，1993年6月4日由理事会部长级会议通过。详见IEA网站:http://www.iea.org/aboutus/whatwedo/sharedgoals/.(上网时间:2015年6月20日)目前，IEA下设的能源研究和技术委员会(CERT)汇集了各成员国的优势研究力量，致力于共同促进能源领域的技术开发、示范和应用，在提高能源效率、能源技术可靠性以及减少能源利用过程对环境的影响等领域成绩斐然。

经过四十年来的实践发展，IEA在能源储备建设、信息系统共享和能源技术研发等方面积累了丰富的经验，在全球能源治理中发挥着举足轻重的作用。近年来，IEA的工作重点还包括推动全球应对气候变化的研究和能源市场改革，在新的国际能源形势下与世界其他国家和地区，特别是与主要能源消费和生产国展开合作，为共同关注的能源和环境问题寻找解决方案。⑤IEA:“What We Do”，http://www.iea.org/aboutus/whatwedo/.(上网时间:2015年6月20日)这其中包含两个政策导向，一方面，随着新兴市场国家能源消费量的增加，IEA作为能源消费国集团的代表性不断受到挑战。其奠基人、美国前国务卿基辛格认为IEA目前正处于关键时刻。⑥Neil Hirst，“The Reform of Global Energy Governance”，December 2012，p.2，http://www.imperial.ac.uk/media/imperial-college/granthan-institute/public/publications/discussion-papers/The-Reform-of-Global-Energy-Governance---Granthan-DP3.pdf.(上网时间:2015年6月25日)2013年，新兴市场国家和发展中经济体的石油消费量首次超过OECD国家。在IEA成立之初，其成员国的石油消费量占到全球约72%，而今却减少到不到一半，且这一趋势将在未来进一步扩大。如下图所示，据英国BP石油公司2015年发布的《2035世界能源展望》预测，今后约96%的一次能源消费增量均将来自非OECD国家。⑦BP:Energy Outlook 2035，February 2015，p.11.http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/energy-outlook-2015/Energy_Outlook_2035_booklet.pdf.(上网时间:2015年7月1日)为此，IEA秘书处于2012年提出了“协作国(Association)”倡议，⑧该倡议涉及的7个国家包括巴西、中国、印度、印度尼西亚、墨西哥、俄罗斯和南非。目前，除墨西哥外，其他六国均与IEA签订了联合声明。不断强调将加强与重要协作国(特别是中国和印度)的关系。①IEA Energy:IEA Turns 40，Issue 7，p.3.http://www.iea.org/media/ieajournal/Issue7_WEB.pdf.(上网时间:2015年6月20日)

图表1:OECD国家、非OECD国家与中国能源消耗总量变化趋势及预测

另一方面，国际能源市场的全球化发展和能源安全的相互依赖性使得消费国集团无法独善其身，与石油生产国就双方关心的问题加强合作已成为IEA对外关系发展中一个突出的主题。虽然在成立之初，IEA与石油输出国组织(OPEC)处于对立的状态，但经过多年的发展，双方的关系已有较大改善。从2002年IEA与OPEC在世界石油大会上首次举行联合记者招待会至今，双方召开了多次关于能源安全、能源投资、能源发展前景等议题的研讨会，并在国际能源论坛(IEF)的平台上开展合作。特别是美国页岩气革命后石油产量持续增加，并超过沙特阿拉伯成为最大的石油生产国，②BP:Statistical Review of World Energy 2015，p.3，http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/statistical-review-2015/bp-statistical-review-of-world-energy-2015-full-report.pdf.(上网时间:2015年7月1日)未来不能排除其成为重要石油出口国的可能性。在这一背景下，IEA未来将进一步发展与OPEC国家的关系，共同协调能源政策和可能发生的能源纠纷。目前，IEA已经与OPEC成员国开展了一系列的双边合作，如与沙特、利比亚、科威特在能效方面的合作，与沙特、阿联酋在清洁能源技术方面的合作等。

二、IEA与中国的互动

中国正式与IEA建立联系是1996年，当年10月双方签署了《关于在能源领域进行合作的政策性谅解备忘录》(Memorandum of Policy Understanding in the Field of Energy)，明确双方将加强在能源节约与效率、能源开发与利用、能源行业的投资和贸易、能源供应保障、环境保护等方面的合作。③新华网:“国际能源机构”，详见 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-07/10/content_965023.htm.(上网时间:2015年6月23日)该文件的签署成为中国与IEA互动的制度性基础。此后，双方在各层次、各领域的合作逐渐展开。

首先，双方稳步增进相互间的政治关系。中国自1997年起开始被邀请以观察员身份出席每两年一次的IEA理事会④根据《国际能源计划协定》第50～52条的规定，理事会是IEA的最高权力机关，也是制定所有内部法令的机构，由所有成员国的高级官员代表组成。部长级会议。2005年，时任中国发展和改革委员会副主任张晓强出席IEA部长级理事会时介绍了中国的能源发展状况和能源政策，并表示将进一步加强与IEA的合作。2009年，中国国家能源局与IEA签署联合声明，明确双方将在已有合作基础上，进一步发展为“协作国”关系，并同意建立热线，在全球石油供应中断(或有中断可能)的时期协助各级交流和信息传播，同时将加强在能源市场改革、可再生能源开发、清洁煤利用、能源统计、人员访问和技术研发等领域的合作。⑤师琰:“中俄印成国际能源署伙伴国”，详见凤凰网http://finance.ifeng.com/news/hqcj/20091017/1345335.shtml.(上网时间:2015年6月23日)此后，中国全面参与了2011年IEA理事会的所有日程，⑥Robert Youngblood:“What Goes on during an IEA Ministerial Meeting”，IEA Energy，Issue 1，p.21，http://www.iea.org/media/ieajournal/ieaEnergy_Issue1.pdf.(上网时间:2015年6月25日)又于2013年与巴西、印度、印度尼西亚、俄罗斯和南非五国一道与IEA发表了联合声明，强调各方将在“协作国”倡议的框架下谋求共同利益。声明表示各方将在已有的双边合作基础上，以平等、高效、自愿的原则在共同关心的领域加强多边合作。这些领域包括:关于能源挑战和最佳解决方案的信息共享、能源安全、能源市场透明度和分析研究、能源技术、能源效率和可再生能源，以及其他共同关注的议题。为此，各方将筹备一个经常性的论坛，来促进IEA成员国和协作国之间的定期对话。①IEA:“Joint Declaration by the IEA and Brazil，China，India，Indonesia，Russia and South Africa on the Occasion of the 2013 IEA Ministerial Meeting Expressing Mutual Interest in Pursuing an Association”，http://www.iea.org/media/ministerialpublic/2013/jointdeclaration.pdf.(上网时间:2015年6月27日)

其二，双方努力加强技术信息交流。自2001年中国科技部与IEA签署了《关于能源技术合作的框架》文件后，中国作为观察员参与了其能源研究和技术委员会的有关活动。截至目前，中国已成为该委员会的常规观察员，并定期于每年年初召开双方的科技合作工作研讨会。中国的科研机构已加入了IEA的19个能源技术合作实施协议(IA)，涵盖了化石燃料、可再生能源、终端用能、聚变能等各个方面。②具体包括在洁净煤中心(CCC)、流化床转化(FBC)、多相流科学(MPF)、提高石油采收率(EOR)、光伏发电系统(PVPS)、水力发电(Hydro)、风能(Wind)、太阳能热发电热化学(Soar PACES)、海洋能系统(OES)、太阳能供热制冷(SHC)、建筑和社区系统节能(ECBCS)、蓄能节能(ECES)、先进汽车燃料(AMF)、交通运输先进材料(AMT)、国际智能电网行动(ISGAN)、聚变堆核技术(NTFR)、聚变材料(FM)、聚变能环境安全与经济(ESEFP)、托卡马克合作计划(CTP)，详见中国科技部网站:“中国与国际能源署科技合作工作研讨会在京召开”，http://www.most.gov.cn/kjbgz/201502/t20150202_118002.htm.(上网时间:2015年6月25日)此外，中国煤炭科学研究总院煤化工分院自2010年以来承担了双方技术合作联络办公室的工作，并创建了“能源技术信息网”，向国内介绍IEA及先进的能源技术和信息。值得一提的是，从2014年9月起，中国国家统计局已开始定期直接向IEA秘书处能源信息中心提交相关的能源数据。③IEA 2014 Annual Report，p.14，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/2014_IEA_AnnualReport.pdf.(上网时间:2015年7月5日)

其三，双方开展了前沿战略研讨。中国多次参与了由IEA、OPEC和国际能源论坛(IEF)共同倡导的“联合石油数据行动”，并积极参与有关能源安全、能源技术、地区合作等议题双边及多边研讨会。④如2001年石油应急储备建设研讨会，2003年能源建模与统计研讨会，2010年碳捕捉技术现状及未来发展会议，2011年能源管理行动网络建设研讨会，2012年新兴市场国家能源科技研发讨论会，2014年生物燃料发展机遇研讨会，2015年非传统天然气论坛等。IEA自2000年以来对中国的能源状况和发展前景进行了较为系统的研究，在其每年发布的《世界能源展望》中，有关中国能源状况的阐述占据着越来越重要的地位。同时IEA近年来不断组织专家学者，调研完成了很多专门针对中国能源发展的研究报告。⑤如“中国能源效率的提高”(2006)、“中国能源展望”(2007)、“中国洁净煤战略”(2008)、“中国天然气:市场演进及战略”(2009)、“中国可再生能源发展现状及挑战”(2011)、“天然气定价与监管:中国面临的挑战与国际经验借鉴”(2012)、“火电厂升级与减排”(2014)等。此外，一些中国专家也受邀参与到了能源政策项目委员会的其他相关调研报告的撰写中，涉及的领域包括能源效率提高，核能的开发与利用，与气候变化相关的能源议题等等。

其四，双方保持着密切人员往来。一方面，双方的高层互访频率增加，自2006年以后，IEA的署长或副署长每年至少访华一次。新当选的署长提赫·比罗尔(Fatih Birol)于2015年9月正式上任后将中国作为其首次官方出访的目的地，从政治角度清晰地发出中国和国际能源署将加强务实合作的信号。⑥IEA:“Standing Together——A New Era of IEA-China Co-operation”，法提赫·比罗尔在中国社会科学院的讲话，详见IEA网站:http://www.iea.org/media/chinese/IEA_Birol_ChinaCASSSpeech_9Sept2015CN.pdf.(上网时间:2015年9月9日)与此同时，中国政府官员也曾多次受邀参与IEA理事会，石油市场常设小组会议和应急问题常设小组会议等，并利用多边国际合作的平台加强与IEA管理层面的沟通。目前，IEA与中国发改委、能源局、科技部和一些主要能源企业均有着密切的联系。另一方面，IEA还为成员国及协作国开展培训项目，包括应急反应演习、能源统计、政策建议、技术指导、数据建模等。2015年1月，IEA首次在中国宁波进行应急反应机制的演习。截至目前对于中国相关人员的培训占到IEA培训项目参与总数的5%。⑦IEA:“Training”，详见IEA网站:http://www.iea.org/training/.(上网时间:2015年7月2日)

整体而言，中国方面越来越重视IEA在维护能源安全方面的作用，IEA也越来越关注中国作为能源消费大国的影响。到目前为止，中国的政府部门、高校、科研单位和石油公司均与IEA开展了多项合作，双方在各层次、各领域的交流日益深化。

三、中国加入IEA的必要性

尽管随着中国参与国际能源合作的深入，中国与IEA的双边关系越来越密切，但中国仍是以协作国的身份参与IEA的有关活动，并不是成员国。双方的合作也停留在一般性的对话和信息交流等层面，对于其核心的应急反应机制，中国尚不能共享。从自身利益出发，中国有必要进一步向IEA“靠拢”。

作为当今最重要的国际能源组织，IEA在国际能源合作和全球能源治理方面发挥着举足轻重的作用。随着中国国家实力的增强和全球利益的扩展，有必要以主要利益攸关者的心态重新思考全球能源治理问题，积极参与到全球能源秩序塑造的进程中去。“一国参与国际组织的状况和在其中的角色、地位决定着该国进行国际能源合作的能力和程度，也决定了其在国际能源领域的发言权和影响力。”①国家能源局:“中国参与国际能源组织的合作现状”，详见:http://www.nea.gov.cn/2006-07/17/c_131101975.htm.(上网时间:2015年7月12日)在全球能源治理机制尚未完善之机，中国不应放弃在这场政治力量博弈中影响及制定游戏规则的主动权。作为负责任的能源大国，中国既要承担参与全球能源治理的责任和义务，更要代表广大新兴市场国家推动世界能源秩序朝着公正合理的方向发展。

IEA作为能源消费国的重要国际合作平台，其宗旨与目标和中国的能源发展实际有着较高的利益契合点。2014年中国政府公布《能源发展战略行动计划(2014～2020年)》，明确指出未来中国能源战略的制定需要在经济发展、能源安全和环境可持续性中寻找平衡点。“调整结构、提高能效、保障安全”成为未来中国能源发展的要务。②详见中华人民共和国中央人民政府网站:能源发展战略行动计划(2014～2020年)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/19/content_9222.htm.(上网时间:2015年6月25日)

第一，IEA的应急反应机制可提升中国能源安全保障水平。当前中国经济的发展和人口规模的增加使得能源消费与需求上升较快，能源对外依存度逐年增加。2000～2014年间，中国的石油年进口量增长了5倍，从150万桶/日增加到了754万桶/日，进口依存度从31%增长到了60%。根据预测，中国将在2030年左右超过美国，成为世界上石油消费总量最多的国家，到2035年石油进口依存度将由现在的60%左右增加到75%。③BP:Energy Outlook 2035，Country and Regional Insight-China”，February 2015，http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/energy-outlook-2015/Country_insights_China_2035.pdf.(上网时间:2015年7月2日)尽管多年来中国政府和企业尽力追求能源进口来源的多样化，但中东地区依然是中国石油重要的供应地，在2014年仍有约46%的石油进口来自中东地区。④BP:Statistical Review of World Energy 2015，June 2015，p.18.然而，中东地区素来为全球最为动荡的地区之一，地区冲突、民族矛盾、宗教纷争、外部势力等多重因素错综复杂，直接影响中国能源供应的稳定性。中国的战略石油储备能力尚不完善，目前仅能提供相当于70多天的应急供应量，⑤张锐:“油价连跌之下中国战略石油储备的重构”，详见中国经济新闻网:http://www.cet.com.cn/ycpd/xwk/1363504.shtml.(上网时间:2015年6月30日)一旦出现诸如中国主要能源进口国同时发生战乱、海上能源运输通道被阻断等极端事态，单凭中国一己之力将难以短期内脱困，严重威胁中国能源供应安全及经济发展;而且，即使最终勉强度过危机，也无法改变中国在全球能源治理体系中的相对被动局面。如上文所述，IEA应急反应机制的有效性已经过实践检验，是目前全球最重要的能源集体安全机制，中国加入IEA后将使得能源安全保障水平得到明显提升。

第二，IEA在能源技术方面的优势将助推中国能源消费结构转型，有效促进能源的低碳化、清洁化发展。作为能源研发国际合作的重要平台，IEA在支持各成员国分担研发成本，共享技术成果方面走在了世界前列。就中国的情况而言，目前煤炭在能源消费结构中仍居主体地位。⑥2014年中国煤炭消费量约占自身能源消费总量的66.03%，煤炭产量(18.45亿吨)和消费量(19.62亿吨)仍为全球最高。详见BP:Statistical Review of World Energy 2015，June 2015.p.41.虽然在传统能源中煤炭的生产成本较低，但其带来的环境污染问题也相当严重。为此，IEA在碳捕获等方面的技术优势很大程度上能够助推中国提高单位能耗的产出效益，尽可能减少环境污染和二氧化碳排放。与此同时，中国的天然气需求越来越受到重视。⑦2014年中国的天然气消费总量为1855亿立方米，比2013年增加147亿立方米，消费增量仅次于美国，居全球第二位，增幅达到8.6%。详见 BP:Statistical Review of World Energy 2015，June 2015，p.23.作为比煤炭、石油更为清洁、高效的低碳能源，天然气产生单位热量的二氧化碳排放比煤炭低40%以上，用其替代煤炭是促进能源结构低碳化的重要选项。⑧何建坤:“中国能源革命与低碳发展的战略选择”，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2015年，第1期，第6页。当前，政府对环保等议题的关注必然会使得天然气在能源消费结构中的比重持续提升。①Mikkal E.Herberg:“China’s Search for Oil and Gas Security:Prospects and Implications”，China’s Energy Crossroads——Forging a New Energy and Environmental Balance，The National Bureau of Asian Research，November 2014，p.24.根据英国BP石油公司的预测，天然气在中国能源消费结构中的比重将翻倍，预计到2035年将达到12%左右。②BP:Energy Outlook 2035，Country and Regional Insight-China，February 2015.而IEA的一些成员国(如英国、荷兰和美国等)有着与中国相似的经历，它们的发展经验和教训非常值得中国借鉴。③详见IEA发布的报告“天然气定价与监管:中国面临的挑战与国际经验借鉴”，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ChinaGasReport_Final_WEB_Chinese.pdf.(上网时间:2015年6月12日)通过与IEA的合作，中国可以与其他成员国分享能源技术研发所必需的资金、设备、人员及信息，从而全面降低成本，提高能源研发和资源利用的效率。

第三，IEA的合作平台将为中国能源的海外诉求提供相对友好的国际空间。当前中国能源海外投资逐年增加，然而在充分利用“两个市场、两种资源”的同时，中国能源外交和中资企业能源投资也面临着来自国际社会的些许质疑。比如中国与苏丹、伊朗等国的能源合作被指责为无视人权保护和核不扩散问题，中资企业在非洲、中亚等地区的投资被扣以“资源殖民主义”的帽子，在发达国家的投资遭到投资保护主义审查与限制等等。传统上来看，中国能源外交更加重视以具体项目为基础的双边合作。尽管此类合作牵扯的因素相对简单，较易达成预期的效果，但这种倾向给中国的国际能源合作抹上了些许重商主义色彩。与IEA的进一步合作恰好可以提高国际社会对于中国能源外交的信任度。同时IEA《长期能源合作计划》中的非歧视原则④Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Principle Documents)，Vol.III，Long-Term Co-operation Programme，Chapter V，Paris 1994，p.188，http://www.iea.org/media/3ieahistory.pdf.(上网时间:2015年7月2日)也为中国在发达国家的能源投资和项目收购等获得国民待遇提供了制度保证。

整体而言，加入IEA符合中国能源战略的实际需要。IEA不仅可以为中国参与国际能源治理提供更广阔的平台，也能助推中国能源安全体系的完善，从制度建设、技术研发和人员培训等方面为中国能源结构的转型和能源效率的提高提供支持。

四、中国加入IEA的障碍及分析

既然中国和IEA方面各有需求，那么究竟哪些因素阻碍了中国成为IEA的成员?

根据《国际能源计划协定》，“IEA对任何能够并愿意履行国际能源合作计划要求的OECD成员国开放”。⑤The Agreement on an International Energy Program，Article 71.1.这也就意味着，严格意义上来讲，一国申请加入IEA必须同时具备OECD成员国的身份以及履行国际能源计划的能力。这里的能力具体包括:第一，每个申请国政府应在石油供应中断时能够进行快速反应，随时准备启用至少相当于90天净进口量的应急储备(以前一年的平均石油净进口量为基准);第二，申请国政府要有石油需求抑制措施的预案，能够在必要时有效减少约10%的国内石油消费量;第三，申请国国内应拥有相关法律和机构，保证协调应急反应机制的有效执行;第四，申请国应建立一个“综合信息系统”，⑥IEA所指的信息系统要求申请国向秘书处提供的数据包括宏观和微观二个部分。宏观上，需要提供申请国的石油消费和供应;需求抑制措施;应急储备水平;运输设施的可用性和利用率;国际供应和需求的当前水平及预期水平的相关精确数据。微观上是指申请国所管辖领域内运营的石油公司的一些精确数据，包括公司结构;财务结构;实现的资本投资;获取主要原油来源的协议条款;当前产率和预期的变化;可获得原油供应向各分支机构和其他客户的分配;库存;原油和石油产口的成本;石油产口的价格及向分支机构的内部调拨价格等。并定期向秘书处提供包括其所管辖的石油公司的相关信息等。⑦根据《国际能源计划协定》文本整理，详见The Agreement on an International Energy Program，Article 2，Article5，Article 14，Article 27，Article 33.IEA理事会将据此对申请国进行审查。

而从现实情况来看，中国一方面不属于OECD成员国，另一方面也不具备履行国际能源计划的能力。具体而言，第一，中国的战略石油储备能力不足。从国家统计局2014年首次正式公布的战略石油储备状况来看，目前中国石油储备一期工程已注油完毕，①一期工程总储备库容为1640万立方米，储备原油1243万吨，共包括舟山、镇海、大连和黄岛等4个国家石油储备基地，其中:舟山国家石油储备基地库容为500万立方米，储备原油398万吨。镇海国家石油储备基地库容为520万立方米，储备原油378万吨。大连国家石油储备基地库容为300万立方米，储备原油217万吨。黄岛国家石油储备基地库容为320万立方米，储备原油250万吨。详见国家统计局网站:http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201411/t20141119_640606.html(上网时间:2015年7月4日)二期工程正在建设中，预计2015年底完工，设计储备能力为1.68亿桶。②二期工程包括辽宁锦州、山东青岛、江苏金坛、浙江舟山、广东惠州、新疆独山子、甘肃兰州等地，详见人民网:中国石油储备步伐加快四大油储基地建成，http://energy.people.com.cn/n/2015/0212/c71661-26553368.html(上网时间:2015年7月5日)按照国家规划，到2020年第三期储备基地建成，中国的战略石油储备能力才能达到约90天的水平。③中国石油新闻中心:中国将定期发布石油库存数据http://news.cnpc.com.cn/system/2014/11/18/001516223.shtml(上网时间:2015年7月5日)第二，中国尚未公布石油需求抑制措施的系统性预案。第三，中国目前还没有针对能源储备制度的核心法规，法律机制不健全是能源安全面临的一大问题。第四，中国的能源信息统计制度还不够完善，④尹伟华:“我国能源统计存在的问题及对策”，《宏观经济管理》，2015年，第1期，第41～42页。统计工作仍由国家统计局、海关总署和电力企业联合会等多家机构共同完成，统计范围不够全面，特别是石油统计数据还不能满足建立国家能源数据库的需要。

除了上述《国际能源计划协定》中涉及的制度性障碍外，中国未能成为IEA成员国的一个很重要的因素是自身对于加入这一多边协议进程存在顾虑。虽然中国不属于OECD成员国，但IEA方面有意愿通过其他灵活方式使中国的加入不受身份限制。早在2008年中美第五次战略经济对话上，美国作为IEA最有影响力的成员国就曾正式提出支持中国以“非OECD国家”身份加入 IEA。⑤U.S.Department of Treasure，Press Release，“Fifth U.S.-China Strategic Economic Dialogue Talks Support Bilateral Economic Relationships，Energy Security and Trade”，http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2008/12/20081205140029xjsnommis0.7136804.html#axzz3gOm4mGx1.(上网时间:2015年7月1日)在2015年第七轮中美战略与经济对话上，中美双方再次承诺“同其他 G20成员一道……完善全球能源合作”。⑥中国外交部网站:《第七轮中美战略与经济对话框架下经济对话联合成果情况说明》，2015年7月1日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/1179_611310/t1277572.shtml.(上网时间:2015年8月1日)然而从中国的角度而言，由于参与国际多边能源合作经验不足，且缺乏机制创设能力，对于国际组织的约束以及大国主导等疑虑较重。⑦赵宏图:“国际能源组织与多边能源外交”，《国际石油经济》，2008年，第10期，第15页。部分学者担心，一旦加入IEA成为组织成员，就要承担相应的成员义务，接受其规则的约束，丧失能源自主权。

然而事实上，关于中国加入IEA是否会导致能源自主权的削弱，这是一个值得商榷的问题。

其一，IEA虽为西方能源消费国主导，但也并不是某个国家单独可以掌握“决策霸权”。中国不必过度担心自身能源政策因此而受到“绑架”。作为独立的政府间国际机构，IEA的决策表决制度设计得非常精细，多数决议要求复合多数通过，既考虑到了石油消费大国的特殊利益，又兼顾了大小国家的公平。虽然美国是IEA成员国中投票权最大的国家(其次是日本)，对IEA决策具有较大的战略影响力，但是如果欧洲国家联合起来，则会拥有更大的发言权。按照《国际能源计划协定》关于投票权的规定，⑧《国际能源计划协定》中规定:每个成员国都有3个权重的一般投票权和根据成员国的石油消费量占团体消费量的比例来确定的石油消费投票权，二者之和为其综合投票权。从表决权的集中规则来看，IEA的表决制度中涉及“全体一致通过”、“多数表决通过”和“特别多数表决通过”三种。根据《国际能源计划协定》第62条第3款的规定，“多数表决通过”要求赞成票达到全部综合投票权的60%和一般投票权的50%;第4款规定“特别多数表决通过”要求赞成票达到全部综合投票权的60%和63个一般投票权。详见The A-greement on an International Energy Program，Article 61，Article 62.中国若成为IEA成员国，综合投票权应仅次于美国，成为该在组织框架下有影响力的重要成员。在这里还需提及的是，在IEA决策实践中，理事会并不经常适用投票规则。许多重大议题和敏感事项都没有提交正式程序予以表决，而是通过“协商一致”等非正式程序达成共识。⑨Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Origins and Structure)，Vol.I，Paris，1994，p.184.在理事会休会期间，为了对紧急问题迅速做出决定，通常以邮件、传真等方式将拟通过的决议草案或拟采取的措施告知成员国，如果成员国在规定期限内(通常是发出通知后21天，视情况可以延展)没有提出明确反对意见或者消极默许，该决议就视为有效通过，或者理事会将实施该措施。[10]Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Origins and Structure)，Vol.I，Paris，1994，pp.187-190.从客观上来看，协商一致和书面程序等非表决程序的广泛应用大大简化了IEA的决策程序和时间成本。

其二，IEA的能源安全法律制度具有比较明显的“软法性色彩”，①肖兴利:《国际能源机构能源安全法律制度研究》，中国政法大学出版社，2009年，第292页。其对中国的能源自主权的挑战并不突出。《国际能源计划协定》中没有确立任何正式的制裁措施。因此并不能说中国成为IEA成员国后就会因政治原因受到制裁，然而也应看到，这并不意味着可以完全忽视《国际能源计划协定》的各项义务规定。在IEA组织内，成员国之间的权利义务是相互的，若某个或某些成员国不履行义务，将引起其他国家对集体安全机制的信心受到削弱，所以各成员国一般情况下都会自觉遵守协议规定。一旦成员国未能履行在紧急共享制度下的义务，IEA会施加政治压力或干预措施，由该国自行承担损失。如近期澳大利亚政府未能满足90天战略石油储备的义务要求，严重影响了其能源外交的协调能力。②Christian Downie，“Australia Is Not Meeting Its IEA Oil Reserve Targets”，http://www.lowyinterpreter.org/post/2015/02/05/Australia-not-meeting-IEA-oil-reserve-targets.aspx.(上网时间:2015年8月1日)

其三，“信息通报义务”不应成为中国与IEA进一步发展关系的障碍。由于IEA所指的信息系统涉及的数据非常细化，曾有学者提出“一国的石油情报是构建国家发展战略的重要依据之一，它涉及国家的经济安全和国家主权”，因此“信息通报义务”对中国来说有一定的挑战性。③杨泽伟:“国际能源机构法律制度初探——兼论国际能源机构对维护我国能源安全的作用”，《法学评论》，2006年，第6期，第83页。事实上，有关国家能源信息数据的公开问题，应成为中国经济对外开放的重要领域。目前国内能源信息和数据统计体系不完善、数据公开程度较低，在一定程度上阻碍了中国参与国际能源合作的进程，不利于中国在全球石油市场价格形成和全球能源治理中赢得话语权。与其让IEA或其他第三方机构通过其他渠道获得不完整的数据而进行盲目猜测和推断，不如由国家统计局和各大国有企业直接提供准确的数据。这样不仅掌握了发布权威数据的主动权，也避免了由于信息封闭而引起国际社会其他方面的战略猜忌。此外，提高国家能源数据信息的公开透明度，还有利于IEA帮助中国完善能源数据统计体系，提高能源统计数据质量。

五、对中国加入IEA的对策思考

目前在履行国际能源计划所要求的能力方面，中国虽然尚无法完全符合IEA对成员国的要求，但有条件在可预期的未来不断完善自身建设，逐步具备执行应急反应机制的能力。

第一，加快石油储备建设，协调推进国家战略储备和商业储备。中国《能源发展战略行动计划(2014～2020年)》明确提出将扩大石油储备规模，启动三期工程，鼓励民间资本参与储备建设，建立企业义务储备，鼓励发展商业储备。④中华人民共和国中央人民政府网站:“能源发展战略行动计划(2014～2020年)”，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/19/content_9222.htm.(上网时间:2015年6月25日)考虑到未来中国石油净进口量的动态变化，有学者曾分析指出，国家战略石油储备的三期规划中在具体储备量上的计划过于保守，2020年很可能无法达到预定的目的。⑤薛力、肖欢容:“中国战略石油储备规模:缺陷与应对”，《当代亚太》，2009年，第2期，第80～84页。因此，应继续加大中央财政和地方政府对战略石油储备基地建设的投入。同时应继续推进最低商业原油库存制度建设⑥根据2015年1月发布的《国家发展改革委关于加强原油加工企业商业原油库存运行管理的指导意见》，所有以原油为原料生产各类石油产品的原油加工企业，均应储存不低于15天设计日均加工量的原油。详见国家发展改革委网站http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201501/t20150128_661769.html.(上网时间:2015年8月2日)，最终形成以国家战略储备为主体、商业储备为辅助的综合石油储备机制。

第二，中国已经在实践中应用了石油需求抑制措施，但仍需制定系统化方案。一方面，政府最初针对环境污染和大气治理等采取的措施可以作为有效减少石油消费的方式。比如通过宣传鼓励公众在日常生活中节约能源使用，通过行政强制措施如增收石油税费、机动车尾号限行、城市道路限速控制等减少石油产品的需求和消费。另一方面，随着中国对于清洁能源投资的持续增加，能源的替代和转化使用能力也逐渐增强。数据显示，从2015～2030年间，中国对于提高发电产能的投资大约为每年900亿美元，且60%左右会集中在以水电、太阳能和风能为代表的可再生能源领域。⑦IEA:“Energy and Climate Change”，World Energy Outlook Special Report，June 15，2015，p.54，http://www.worldenergyoutlook.org/energyclimate/#d.en.143801.(上网时间:2015年7月2日)IEA方面也认为中国对清洁能源的投资量超过了美国与欧洲之和，“应得到更多称赞”。①BBC Business:“China‘Deserves More Credit’for Renewable Energy Effort”，15 June，2015，http://www.bbc.com/news/business-33143176.(上网时间:2015年6月27日)因此，对于中国而言，可以进一步梳理已有的一些措施，并借鉴IEA成员国的经验，系统化地制定一套应急预案。

第三，中国的能源管理模式已明晰，但能源立法体系应进一步完善。2008年国家能源局的成立已经明确了能源战略制定和能源政策实施的行政主体。就参与应急反应机制的石油储备建设而言，国家能源局下属的国家石油储备中心作为执行机构负责掌管战略石油基地，而石油商业储备主要由中石油和中石化两家国有企业负责。与此同时，完整的能源安全体系的构建还需要一套全面的能源法律体系提供保障。但是，我国能源立法非常单薄，《能源法(草案)》于2007年公布后至今仍未提交全国人民代表大会通过执行。就目前情况而言，中国还需推进《石油储备法》的制定，从法律层面保证能源应急储备的基地建设和有效运行。

第四，加强能源统计和信息透明机制建设。针对中国能源统计基础比较薄弱的现实，政府层面可进一步参与IEA有关能源统计的各种培训项目，提高能源统计质量，加强能源统计能力建设，明确能源统计体系的责任主体，及时跟踪并监测各项数据信息。同时中方已在提高能源市场透明度方面积极探索，并于2013年在《关于加强中美经济关系的联合情况说明》中明确表示“将推进能力建设，以便加大频率发布更加完整的公共能源数据，并能够进一步加强与联合组织数据倡议(JODI)的合作”。②中华人民共和国财政部:“关于加强中美经济关系的联合情况说明”，http://wjb.mof.gov.cn/pindaoliebiao/gongzuodongtai/201312/t20131206_1021247.html.(上网时间:2015年7月10日)

鉴于以上各种因素，从中国的角度而言，可以考虑与IEA签订单独的“特别工作协定”，成为事实成员，以“IEA+中国”模式保障法律地位和实体权利，全面参与决策和IEA活动。而从IEA的角度而言，虽然各成员国面对中国加入可能带来的程序和决策等问题有不同的意见，但作为消费国集团的集体安全机制若将中国排除在外显然使其代表性和有效性受到质疑。为了吸纳中国加入应尽量结合其目前的实际情况，为双方的进一步合作提供制度层面的灵活性，并通过各种方式减少中方加入IEA的疑虑和担忧。

具体而言，双方可以借鉴IEA与挪威政府合作的经验。如前文所述，挪威因其能源出口国的特殊性而无法全面参与IEA的紧急共享等活动，但通过与IEA签署《挪威政府参加IEA工作的协定》，挪威已成为IEA的事实成员，甚至在很多官方文件中也直接将其列为成员国。虽然中国与挪威的情况有所不同，不属于OECD成员国，但作为独立的主权国家可以与国际组织在平等自愿的前提下签订条约，这从法律层面上来看不存在障碍。为此，中国政府层面可以进一步加强与IEA的沟通与协调，争取在现有的协作国关系基础上更进一步。通过签订单独的工作协定，选择性地或是全面参与IEA的决策，享有一般投票权和石油消费投票权。这样既可以达到加入IEA的目的，又相对减少了中国与IEA方面为实现共同目标所付出的代价。

总之，在日益开放的国际能源市场中，中国要维护自身能源安全，缓解人口增长和经济发展带来的资源环境压力，就有必要积极参与全球能源治理，确立全方位、多层次的能源合作体系。与IEA的合作与协调将成为中国开展国际能源合作的重要内容。IEA在应对石油供应危机、协调能源政策、能源科技研发等方面的经验，可以为中国完善能源制度建设提供宝贵经验;而中国的加入，也使得IEA作为能源消费国集团的集体安全行动效能得到加强。在这样一种互利共赢的合作关系中，双方有必要平衡协调各方利益，共同推动国际能源秩序朝着更加公正合理的方向发展。