2015年后可持续发展筹资新框架及中国的应对*

黄 超

当前联合国主导的2015年后发展议程事关未来国际发展合作走向和各国发展，意义重大。执行手段是2015年后发展议程的重要内容，也是国际发展合作取得进展的关键。于2015年7月13～16日在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行的第三次发展筹资问题国际会议通过成果文件《亚的斯亚贝巴行动议程》，确立了综合性筹资新框架，为2015年后发展议程的执行手段提供了有力基础。这一新框架凝聚了南北双方关于共同发展的重要共识，体现了双方就发展筹资对于解决世界各国发展不平衡问题重要性的普遍认同，具有内涵更丰富、针对性更强和监督更有力等优势，但面临可持续发展议程的资金需求多元化的挑战，同时南北双方就发展筹资的目标重点、筹资原则和执行手段存在的政治分歧和利益纷争也将影响发展筹资措施的实施与落实。

作为世界上最大的发展中国家，中国既需要利用发展筹资来促进本国的经济社会发展进程，也需要积极参与国际发展筹资框架的构建，维护广大发展中国家的利益。在应对新的发展筹资框架时，中国应继续坚持“共同但有区别的责任”原则，强调南北合作为主的发展筹资架构，同时在新南南合作框架下积极推进金砖银行、亚投行等发展筹资新机构的建设，并妥善利用中国发展经验创新国际发展筹资方式。

一、现有发展筹资框架的形成及缺陷

发展筹资是推进国际发展合作的重要保障，它事关各国未来发展的机遇和空间，意义重大。它与实现国际社会商定的发展目标存在着密切联系，为这些发展目标的实现提供了资金支持。当前的发展筹资框架起源于20世纪90年代77国集团代表发展中国家为推进自身发展在联合国会议中的相关倡议，初步形成于联合国2002年于蒙特雷召开的第一次发展筹资问题国际会议，随后于2008年的多哈会议上得到进一步完善。蒙特雷会议确定的发展筹资框架对于推进全球发展议程，尤其是“千年发展目标”至关重要。它以减贫为宗旨，就调动国内和国际资源所需的政策以及需要增加援助的数量与质量等问题达成了共识。但是，这一筹资框架已经难以适应当前国际发展筹资的新形势，同时也难以支撑国际社会实现2015年后发展议程所需资金，面临着更新的必要性和紧迫性。

(一)发展筹资的界定。

资金是实现发展不可或缺的首要条件之一，发展中国家发展资金不足是国际发展领域面临的主要挑战，而发展筹资是解决这一问题的核心。它包括发达国家提供官方发展援助、减免发展中国家的债务和建立开放、公平的国际贸易体系等内容，主要采取优惠贷款、直接捐款等非纯粹市场的方式把资源从富裕国家向贫穷国家进行转移，涉及到国际金融、贸易和税收等多个领域，是全球经济治理的重要组成部分。①联合国文件:《发展筹资的高级别国际政府间审议:2001年6月25日秘书长给大会主席的信》，A/55/1000(文件编号)，第28页。以下联合国文件都可通过在联合国文件中心(http://www.un.org/zh/documents/)输入文件编号搜索获得。

“发展筹资”这一概念形成后，迅速成为凝聚国际社会发展合作的重要共识，为国际社会解决发展中国家发展资金不足提供了政策性框架和行动纲领，促进了发展中国家的经济增长和社会进步，有力地推进了国际社会的共同发展。一般来说，发展筹资具有四个特征。第一，它的主体和接受方呈现出相对稳定的模式，即主要是从发达国家流向发展中国家的单向性模式②在国际发展筹资体系中，新兴经济体也开始成为新的筹资主体，它们提供的发展筹资的数量逐渐增加，但是它们提供的发展筹资在整个发展资源中占比仍然不大，还没有改变发展筹资体系以发达国家为主体的结构。。第二，在筹资来源上，它以包括官方发展援助等官方发展筹资为主，私人资金、国际性税收以及金融创新等来源为辅。发展筹资包括了来自公共、私营、国内、国际不同的资金流动，虽然私人部门资金的重要性日益增加，但是公共资金仍是主体。第三，发展筹资主要以资金的方式提供，但是资金之外的其他发展资源，如技术和人力资本等要素性资源，发展观念、改革建议等知识性资源，国际贸易、金融体系等制度性资源的重要性也在逐渐上升。第四，发展筹资在总量上呈现不断增长的趋势:2002年至2011年间，发展中国家的国内公共筹资增加了一倍多，从8380亿美元增至1.86万亿美元③联合国文件:《可持续发展融资政府间专家委员会的报告》，A/69/315，第10 页。;官方发展援助从2000年的840亿美元增至2013年的1348亿美元，虽然在2011年和2012年实际下降，但在2013年出现反弹。④United Nations Document，E/2015/52，Coherence，Coordination and Cooperation in Context of Financing for Sustainable Development and the Post-2015 Development Agenda，March 25，2015，p.9.但是，要实现国际社会商定的各项发展目标，仍然存在巨大的资金缺口。

(二)现有发展筹资框架的建立与发展。

20世纪90年代初，冷战结束导致发展援助作为获取战略优势的政治工具意义下降，发达国家官方发展援助的总体水平急剧下降。与此同时，在经济全球化的驱动下，世界各国间的贫富差距进一步拉大，一些发展中国家处于贫困、饥荒和营养不良以及包括经济增长缓慢或负增长在内的经济停滞的困境之中。因此，以77国集团为代表的发展中国家积极推动为发展中国家的经济社会发展筹集资金，促进国际社会的共同发展作为联合国会议的重要议题。1997年第52届联合国大会通过《发展纲领》，阐明了国际合作的新框架，明确发展筹资是国际发展合作的重要实施手段，强调要从一切来源调动本国和国际财政资源，确认官方发展援助是外来资源的重要来源，具有关键的重要性。⑤United Nations General Assembly Resolution，A/RES/51/240，Agenda for Development，October 15，1997，p.60.自此，“发展筹资”这一术语成为联合国系统内正式使用的具有相对稳定共识的概念，被南北双方普遍使用。

2000年9月，联合国千年峰会召开，189个国家的147位国家元首和政府首脑一致通过了《联合国千年宣言》，设立了包括消除极端贫穷与饥饿、普及初等教育和促进男女平等等八项以2015年为最后期限的目标，即“千年发展目标”。这一发展目标确定了国家和国际发展的优先事项和重点干预措施，成为国际社会公认的指导国际发展合作的框架。

但是，“千年发展目标”达成后，南北双方都普遍意识到，要实现《千年宣言》中所载明的目标，所需资源大量短缺，而筹集资金是确保实现发展的第一步。于是，2002年3月21～22日，第一次发展筹资问题国际会议在蒙特雷召开，这是联合国第一次专门召开发展筹资问题国际会议，专门探讨发展中国家筹集发展资源的各种障碍和帮助发展中国家筹集资源的各种措施。会议最终在联合国体制下，初步建立了第一个旨在国家、区域和国际体系层面上全面处理发展筹资挑战的全球倡议和政策框架——《蒙特雷共识》。它是国际发展领域具有里程碑意义的文件，确认了发展筹资与“千年发展目标”之间的联系，指出发达国家和发展中国家应建立新型伙伴关系，通过开放市场、公平贸易、增加官方发展援助并调动国内经济资源等措施，为落实“千年发展目标”构建全面筹资保障。①徐奇渊:“联合国发展议程演进与中国参与”，《世界经济与政治》，2015年，第4期，第50页。

《蒙特雷共识》确定了发展筹资应遵循的基本原则，即每个国家都应对其本国经济和社会发展承担主要责任，其国内政策与发展战略极为重要;同时提出了一系列拓展国际发展筹资和增加发展资金来源的方式，包括动员国内资源、增加国际私人投资、开放市场和确保公平的贸易体制促进国际贸易、增加官方发展援助、解决发展中国家的债务难题和改善全球和区域金融结构、提升发展中国家在国际决策中的代表性等六个方面，还着重强调了官方发展援助的重要性，确立了发达国家把国内总产值的0.7%作为官方发展援助给予发展中国家，其中0.15% ～0.20%给予最不发达国家的目标。②联合国文件:《蒙特雷共识》，A/CONF.198/11，第4～12页。

2008年11月29日～12月2日，审查《蒙特雷共识》执行情况的第二次发展筹资国际会议在卡塔尔首都多哈举行，通过了《发展筹资问题多哈宣言》。《多哈宣言》重申《蒙特雷共识》的目标和承诺，再次认可并扩大了这一政策框架，纳入了全球经济危机背景下面临的新挑战和新问题，如金融危机的影响、减缓和适应气候变化的额外成本和扩大经济合作等。③United Nations Document，E/2013/52，Coherence，Coordination and Cooperation in Context of Financing for Sustainable Development and the Post-2015 Development Agenda，April 8，2013，p.14.

可以说，《蒙特雷共识》构建了包括国内资源、国际资源、贸易、金融和技术合作、外债和体制性问题等多方面的发展筹资框架。《多哈宣言》进一步完善了这一框架，为推进国际社会实现“千年发展目标”发挥了重要作用。但是，随着形势的发展，建立在《蒙特雷共识》和《多哈宣言》基础上的以减贫为核心的发展筹资框架开始暴露出一系列缺陷。

(三)现有发展筹资框架的缺陷。

自《蒙特雷共识》通过以来，许多国家已经采取了有助于更多调动国内资源和更高水平经济增长和社会进步的政策框架。但是，许多发展中国家仍然面临重大挑战，国家之间和国家内部的不平等增加。2008年的世界金融和经济危机更是暴露了国际金融和经济体系的风险和脆弱性，新的挑战出现。与此同时，随着“千年发展目标”到期，新的全球发展议程和目标确立。因此，蒙特雷议程尚未得到充分执行，新的挑战和目标已经出现。

第一，现有发展筹资框架难以适应愈加复杂的国际发展筹资新形势。过去十多年里，国际发展合作领域发生了重大变化:一方面，受国际金融危机的影响，国际发展合作面临政治意愿下降、发展资源短缺的挑战，传统援助国援助力度减弱，发展筹资问题更加突出;另一方面，世界经济格局深入调整，国际发展筹资体系发生变革:以金砖国家为代表的新兴经济体，成为重要的援助主体;私营部门和私人资金在与发展有关的活动中发挥着日益重要的作用，但它们追求盈利和缺乏可预测性的特点又限制着它们对国际发展的贡献。现有的发展筹资框架虽然强调发达国家与发展中国家应建立全球发展伙伴关系，但是实质上该框架主要是以传统援助国为中心的架构，对新兴的援助主体重视不够，对除官方发展援助之外的一些创新性的发展筹资手段和机制关注不够。

首先，受国际金融危机的影响，发达国家经济陷入困境，欧洲仍然深陷债务危机，美国也承受巨大财政压力，这使得很多发达国家的政府实施紧缩措施并减少了它们的援助经费。官方发展援助在2012年遭遇了1997年以来的第一次连续第二年缩减，减少了4%，从2011年的1340亿美元降至1259亿美元。发展援助委员会25个成员国中，有16个成员国削减了官方发展援助，多边官方发展援助和人道主义援助分别减少了大约6%和11%。①《千年发展目标报告2013年》，第52页，http://www.un.org/zh/millenniumgoals/pdf/Chinese2013.pdf.(上网时间:2015年7月10日)虽然2013年官方发展援助出现回升，但是发展援助委员会援助国将各自国内总产值的0.3%用于官方发展援助，与联合国制定的0.7%的指标还相去甚远。只有5个援助国实现了0.7%的指标。②United Nations Document，E/2014/77，Trends and Progress in International Development Cooperation，May 15，2014，p.2.可以说，传统援助国承担国际发展援助义务的能力和意愿减弱，国际援助资金严重到位不足。

其次，新兴市场国家地位不断上升，带动国际发展援助格局发生重大变化。一部分发展中国家逐渐从传统的受援国向援助国角色转变，成为新兴援助提供者。它们采用新的合作模式，增进了资源流动，成为重要的筹资主体。有资料显示，非传统援助国的援助在2009年为170亿美元，在三年时间内翻两番，占全球援助量的10%。尽管数字并不令人震惊，但事实是这些援助已经打破了传统援助国的垄断，引起了关注。③Gregory Chin and Fahimul Quadir，“Introduction:Rising States，Rising Donors and the Global Aid Regime”，Cambridge Review of International Affairs，Vol.25，No.4，2012，p.494.

最后，私人投资是经济增长和创造就业机会的重要驱动力。过去10年，流向发展中国家的国际私人资本增长了三倍，出现强劲上升趋势，从2005年的1557亿美元，上升至2013年的3277亿美元。④United Nations Document，E/2015/52，Coherence，Coordination and Cooperation in Context of Financing for Sustainable Development and the Post-2015 Development Agenda，March 25，2015，pp.10-11.其中，个人、基金会和其他社会组织对发展中国家的资助也在加大。2013年，这些机构对发展中国家的慈善资助约为600亿美元，大多数捐助来自发达国家的私人援助者。⑤联合国文件:《可持续发展筹资政府间专家委员会的报告》，A/69/315，第14 页。

第二，现有发展筹资框架难以支撑2015年后发展议程的资金需求。2015年9月25日，联合国可持续发展峰会在纽约联合国总部开幕，会议正式通过了2015年后发展议程。该议程将包括17个目标和169个具体目标，涵盖了消除贫困与饥饿、健康、教育、性别平等、能源、经济增长和环境等多项议题。可以说，2015年后发展议程是一项复杂的挑战，各领域内目标的实现将提出巨大的资金需求。担任第三次发展筹资国际会议秘书长的吴红波曾指出，从2015年后发展议程所涉及的内容和所涉及的范围来看，所需要的资金是非常庞大的。估计全球每年在基础设施——水、农业、电信、电力、交通、房屋、工业和森林部门等领域的投资需求在5万～7万亿美元之间。联合国贸发会议也估计发展中国家的整体投资需求每年达到3.3万～4.5万亿美元，当前面临的投资资金缺口在1.9万～3.1万亿美元之间。⑥“Final Push for Milestone Event to Finance Development”，http://www.un.org/en/development/desa/newsletter/desanews/feature/2015/07/index.html#15105.(上网时间:2015年7月15日)

与此同时，2015年后发展议程的核心是可持续发展，它要求把资源适当和有效地分配于可持续发展的社会、环境和经济三个层面，促进三个层面的协同增效。⑦United Nations Document，E/2015/52，Coherence，Coordination and Cooperation in Context of Financing for Sustainable Development and the Post-2015 Development Agenda，March 25，2015，p.6.2015年后发展议程覆盖了可持续发展的各个重点领域，包括了保障人的发展、基本需求和弱势群体的权利等社会层面的议题，也包括了针对资源利用与发展如可持续经济增长、可持续工业化、可持续消费与生产等经济层面的议题，还包括了维护环境可持续性，涉及气候变化、海洋和生物多样性保护等环境层面的议题。同时，2015年后发展议程抛弃了传统增长模式片面追求经济增长而忽视实现减贫的同时带来的资源耗竭、环境污染、加剧社会不公平等外部性影响，强调的是包容性增长和经济、社会、环境三个层面协调发展。因此，2015年后发展议程将需要优化可持续发展方面的所有资金流，并协调发挥最大影响，要求具有协同增效的筹资框架。⑧联合国文件:《秘书长关于2015年后可持续发展议程的综合报告:2030年享有尊严之路消除贫穷，改变所有人的生活，保护地球》，A/69/700，第19 页。这种资金需求对现有的单纯以减贫为核心的发展筹资框架提出了严峻的挑战。

因此，更新现有发展筹资框架以应对当前国际发展筹资形势和2015年后发展议程的挑战成为国际发展筹资进程的必然选择。

二、2015年后可持续发展筹资新框架的内容及南北分歧

2015年后发展议程旨在合理解决消除贫穷和可持续发展的问题，是普遍适用于所有国家的一项议程。①United Nations Document，E/2014/77，Trends and Progress in International Development Cooperation，May 15，2014，p.2.它对发展筹资提出更高的要求，要求建立全面的筹资框架，确保调集一切财政资源并将其有效地用于可持续发展。联合国推进的第三次发展筹资问题国际会议与2015年后可持续发展目标紧密结合，产生了一个与2015年后发展议程一致的成果文件《亚的斯亚贝巴行动议程》。该成果文件包含100多个具体措施，涉及发展筹资的各个方面，涵盖动员国内资源、促进国际私人投资、推进贸易和能力建设等一系列问题的政策建议。它成为国际发展合作的转折点，为资助2015年全球可持续发展目标的实现提供了新机遇。

(一)新框架的主要内容。

《亚的斯亚贝巴行动议程》重申了国际发展筹资中的国家自主性和有利国际环境支持等原则，强调每一个国家对本国的经济和社会发展负有主要责任，国家政策和发展战略的作用无论怎样强调都不过分;强调国家的发展需要得到有利的国际经济环境的支持，国际社会有责任为发展中国家的发展提供有利的国际环境，这一环境包括协调一致和相互支持的国际贸易、货币和金融体系，以及得到加强和改善的全球经济治理。②United Nations Document，A/CONF.227/L.1，Outcome Document of the Third International Conference on Financing for Development:Addis Ababa Action Agenda，July 15，2015，p.4.同时，《亚的斯亚贝巴行动议程》超越《蒙特雷共识》确立的发展筹资框架，提出了协同增效使用各种资源的原则。新框架强调实现2015年后发展议程要求执行手段采取全面、整体和变革的办法，要将不同执行方式结合起来，将可持续发展的经济、社会和环境层面融为一体。③United Nations Document，A/CONF.227/L.1，Outcome Document of the Third International Conference on Financing for Development:Addis Ababa Action Agenda，July 15，2015，p.5.这一原则充分体现了实现社会、经济和环境均衡发展的规则性和政策性要求，以及2015年后发展议程的普遍性，具有重要的革新意义。④“Financing Sustainable Development and Developing Sustainable Finance:A DESA Briefing Note on the Addis Ababa Action A-genda”，p.2，http://www.un.org/esa/ffd/ffd3/wp-content/uploads/sites/2/2015/07/DESA-Briefing-Note-Addis-Action-Agenda.pdf.(上网时间:2015年7月16日)

《亚的斯亚贝巴行动议程》确立了全盘利用国内公共、国内私人、国际公共、国际私人和混合筹资等不同资金流并将其有效用于可持续发展的筹资新框架，提出了支持可持续发展目标实现的七大行动领域:国内公共资源、国内和国际私人资金、国际发展合作、国际贸易、债务与债务可持续性、解决系统性问题以及科学、技术、创新和能力建设，并且围绕这七大领域提出了100多项具体措施和政策建议。

积极调动国内资源是新框架的核心内容，各国就加强国家税收征管、扩大财政收入基础、加强国际合作打击逃税、腐败和打击非法资金流动达成诸多一致;新框架特别强调私人资金的重要性，明确私营部门在包容性增长和创造就业中的重要驱动作用，并就加强监管，促使私营部门激励机制与公共目标保持一致提出了一揽子措施;新框架重申加强官方发展援助和南南合作的承诺，尤其是针对最不发达国家的援助承诺;强调国际贸易是发展的发动机，继续倡导实现公平、开放的多边贸易和贸易自由化;新框架还就主权债务、技术和能力建设、系统性议题等更广泛的筹资主题提出了一揽子政策建议和措施，并在科技、基础设施、社会保障、卫生、微型及中小型企业、气候变化等方面提出了一揽子新举措，包括建立“技术促进机制”和“全球基础设施论坛”等。

(二)新框架的优势与挑战。

《亚的斯亚贝巴行动议程》应对于国际发展合作的新形势与2015年后发展议程，较之于《蒙特雷共识》确立的发展筹资框架，具有内涵更丰富、针对性更强和监督更有力等优势。第一，新筹资框架的内涵更丰富。首先，它不仅包括了官方发展援助、优惠性贷款等金融性手段，还包括技术、贸易和能力建设等非金融性手段，这将更有利于营造良好的国际发展环境，促进全球可持续发展目标的实现。其次，它不仅包括经济上的各个政策选项，还提出了社会和环境等方面的备选方案。它承诺达成一项关于社会保护和基本公共服务的新的社会契约，强调把充分和生产性就业及人人有体面工作作为核心目标纳入国家的发展战略，要求推动创建和平与包容的社会;同时强调要坚定致力于保护和养护星球、自然资源、生物多样性和气候，呼吁发达国家落实承诺，在2020年前通过广泛渠道联合调集1000亿美元，以满足发展中国家在适应和减缓气候变化影响方面的需求。

第二，新筹资框架的针对性更强。新筹资框架更强调各国具体情况的重要性，在关于国际税收合作、国际直接投资和主权债务等多方面的建议中都充分考虑到各国的具体情况。它强调必须要特别关注处于特殊情况的国家，特别是非洲国家、最不发达国家、内陆发展中国家和小岛屿发展中国家以及中等收入国家面临的特殊挑战;并重申最不发达国家作为最弱势的国家群体，需要加强全球支持，以克服面临的结构性挑战。它还指出需要解决内陆发展中国家在经济结构转型方面的特殊挑战和处于冲突中或冲突后国家的特殊需求;同时强调要扭转给予最不发达国家的官方发展援助所占份额下降的趋势，提出发达国家应加大对发展中国家的援助力度，切实履行将国内总产值的0.7%用于官方发展援助，其中0.15%～0.2%专门提供给世界最不发达国家，承诺帮助最不发达国家建设投资促进机制，为这类国家设立“技术银行”，促进发展技术转移。

第三，新筹资框架具有更有力的监督机制。新框架强调增强在全球层次对发展筹资的监督和审查，确保有关部委、地方当局、金融监管机构以及主要的利益攸关方、多边开发银行、其他有关机构、民间社会、学术界和私营部门都参与到后续行动和审查机制中来，建议成立专门的后续监督机制，提出设立发展筹资后续行动年度论坛，每年报告落实发展筹资成果的进展。这些措施使新框架有了后续跟踪措施，能够进行有力的监督和问责，使筹资框架更有可能落到实处。

然而，新框架的实施也面临着一些不容忽视的挑战。2015年后可持续发展目标提出了巨大的和多元化筹资需求，但是目前全球经济前景仍不明朗，援助国普遍紧缩财政，因而利用不同类型的公共、私人和混合筹资来满足不同的可持续发展需求是当前发展筹资框架的重要手段，而发挥协同增效作用则是发展筹资新框架面临的重大挑战。虽然当前围绕国际发展筹资讨论的各国政府已经意识到实现可持续发展需要调动大量的财政资源，以及可持续发展涉及社会、经济和环境三个层面的相互联系，从而确定了协同增效使用各种资源的原则，但各国在可持续发展三个层面的国情、目标、责任、优先事项和政策空间都不同，不同的可持续发展需求和项目特点要求不同类型的公共、私人和混合筹资。因此，如何真正将不同的资金类型和筹资方式结合起来，将可持续发展的经济、社会和环境层面融为一体，这仍然是发展筹资新框架进一步发展的重大难题。

(三)发达国家与发展中国家围绕发展筹资的政治分歧和利益纷争。

《亚的斯亚贝巴行动议程》确立了发展筹资的新框架，达成了促进共同发展的新共识，但南北双方围绕可持续发展筹资框架仍然存在着明显的政治分歧和利益纷争。这种分歧不仅体现在第三次发展筹资问题国际会议筹备和磋商过程中，还将继续存在于《亚的斯亚贝巴行动议程》实施进程中，并阻碍2015年后发展议程的有力落实。

首先，在目标重点上，发达国家更加强调“可持续发展目标”中的“可持续”部分，而发展中国家更强调“发展”部分。发达国家更关注气候变化、海洋资源保护、可持续的消费和生产模式等新引入的“可持续目标”的筹资，而发展中国家希望2015年后发展议程及其筹资的重点仍然聚焦在消除贫困、减少饥饿、促进发展等方面，避免重点过多过杂而偏离发展主题。这实际上反映了各国所处发展阶段和发展水平的不同，导致各国对发展筹资的重点有不同的关注。

其次，在筹资原则上，发达国家倡导“普遍性原则”，强调每个国家对其发展负有相同的责任，坚称“共同但有区别的责任”原则仅仅适用于与环境和气候变化相关的议题。同时主张新兴经济体应该贡献更多的官方发展援助，发展中国家还有极大的国内资源动员潜力，私营部门也应为发展筹资做出更大贡献，从而设法降低发达国家的官方发展援助在2015年后议程落实中的重要性。而发展中国家坚持“共同但有区别的责任”原则，在认同动员国内资源重要性的同时，强调通过增加税收等国内资源的方式获得的资金仍然有限，发达国家应切实履行其官方发展援助的承诺以及创建一个有利于发展中国家发展的国际政策环境。

最后，在执行手段上，发展中国家提出所有目标都需要明确具体的执行手段，希望发达国家提出落实官方发展援助承诺的具体政策措施。而发达国家一方面对资金的承诺和提供技术转让等方面避而不谈，不愿意就每个目标制定具体的执行手段，另一方面更偏向于金融性手段，忽视非金融手段和国际政策环境方面。

三、中国的应对

作为最大的发展中国家，也是最大的南南合作提供国，中国既是国际发展筹资的受益者，也是国际发展筹资新框架的积极参与者和贡献者。①钟伟、张明、覃东海:《关注贫困:国际发展融资研究》，中国金融出版社，2006年，第145页。在过去相当长的一段时间内，中国利用发展筹资促进了本国的经济社会发展进程，但是随着经济实力的不断增强，中国开始逐渐转变为发展筹资的一支重要力量，在改善可持续发展筹资面临的巨大资金缺口和提升发展筹资的有效性方面将发挥重要作用。一方面，中国将为广大发展中国家提供力所能及的发展资金②在联合国发展峰会上，习近平主席宣布，中国将设立“南南合作援助基金”，首期提供20亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程。;另一方面，中国将站在发展中国家的立场上积极利用发展筹资为广大发展中国家争取利益。

长期以来，中国坚持同广大发展中国家团结合作，强调自己是发展中国家一员，中国的发展机遇将同发展中国家共享，并提出了一系列维护发展中国家利益的主张和建议，包括明确国际公共资金是发展筹资的主要来源，官方发展援助是国际发展合作的重要基础，是发展中国家发展筹资的主要来源;强调建立更加平等均衡的全球发展伙伴关系，促进共同繁荣与发展;加强全球经济治理，进一步营造公平、开放、有序的国际经济环境等。③参见:“第69届联合国大会中方立场文件”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1188603.shtm;l“常驻联合国副代表王民大使在2015年后发展议程执行手段高级别主题辩论会的发言”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/zwbd_611281/t1236123.shtm;l“常驻联合国副代表王民大使在第三次发展筹资国际会议第二次成果文件起草会议上的发言”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/dszlsjt_602260/t1254403.shtml;“胡锦涛主席的特别代表、外交部副部长何亚非在联合国发展筹资问题后续国际会议上的发言”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjbxw_602253/t524352.shtml;“南南合作”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zt_611380/ywzt_611452/2005year_611940/zgylhg_611964/fz_611968/t217771.shtml.(上网时间:2015年9月15日)等文件。在实践行动中，自2002年首次国际发展筹资会议以来，中国在南南合作框架中加大对外援助力度，主动减免受援国债务，积极参与多边发展筹资，大力提升对外投资规模，加强基础设施合作与国际产能合作、持续提高开放和贸易水平，并通过技术转让、能力建设等途径，为发展中国家提供资金、技术、发展经验等全方位支持。④“习近平主席代表、财政部部长楼继伟在第三次发展筹资国际会议上的讲话”，http://www.fmprc.gov.cn/ce/cemr/chn/zgyw/t1281638.htm.(上网时间:2015年9月14日)

新的国际发展筹资框架为发展筹资提供了新思路、新举措和新方法。中国在强调《蒙特雷共识》的原则、政策和目标依然有现实意义的同时，也提出应当根据形势的发展变化，并考虑各国国情的差别，适当调整重点并充实和完善相关政策。⑤“胡锦涛主席的特别代表、外交部副部长何亚非在联合国发展筹资问题后续国际会议上的发言”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjbxw_602253/t524352.shtml.(上网时间:2015年9月15日)在面对发展中国家和发达国家围绕发展筹资存在利益分歧的背景下，如何应对2015年后可持续发展的筹资新框架成为中国当前一个重要的战略性问题。

第一，中国应继续坚持“共同但有区别的责任”原则，主张发展筹资结构应以南北合作为主、南南合作为补充。中国一贯认为，在国际发展合作问题上，发展中国家承担的国际责任应当与其发展阶段和实际能力相适应，要求它们承担与发达国家相同的责任和义务、接受与发达国家相同的规则，这是不公平、不合理的，也无助于国际合作和世界可持续发展。⑥“常驻联合国代表李保东大使在2012年联合国发展合作论坛的发言”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zwbd_602255/t948379.shtml.(上网时间:2015年7月2日)“共同但有区别的责任”原则在最初确立的《蒙特雷共识》和《多哈宣言》中就有明确的政治共识，中国应当继续利用联合国、二十国集团(G20)等各种平台和峰会主张这一原则，坚决把这一共识落到实处:强调发达国家应承担发展筹资的首要责任，切实兑现官方发展援助占国民总收入0.7%的承诺，其中0.15%～2%的援助应用于支援最不发达国家;主张南南合作是发展中国家发挥各自比较优势、团结互助、增强凝聚力、实现共同发展的重要途径，强调南北合作依然是国际发展合作的主渠道，南南合作是南北合作的有益补充而非替代，不应弱化或冲淡南北合作的主要地位和作用。①“常驻联合国副代表王民大使在联合国经社理事会2014年实质性会议发展业务活动部分一般性辩论的发言”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/dszlsjt_602260/t1132551.shtml.(上网时间:2015年7月5日)

第二，在新南南合作框架下，进一步推进金砖国家开发银行和亚洲基础设施投资银行等发展筹资新机构的建设，促进为发展中国家的基础设施建设筹资。南南合作是丰富国际发展合作资源的重要方式。近年来南南合作的规模和重要性不断上升，南南贸易、投资和区域一体化不断增长。但是，这种新的南南合作模式与传统的南南合作关系相比，发生了很大的变化，摆脱了过去穷国之间互通有无的贸易模式以及简单的经济援助和政府间合作，开始向包括贸易、金融、投资、产业合作甚至全球治理等多方向拓展。而发生这种变化的根本基础在于发展中国家自身经济的发展和实力的增强，尤其是包括金砖国家和新兴市场11国在内的发展中国家，甚至成为了危机后拉动全球经济复苏的主要引擎。②马岚:“‘新南南合作’背景下金砖银行的作用和前景”，《商业经济研究》，2015年，第8期，第108页。与此同时，全球金融危机后，传统援助国的经济增长进入下行趋势，官方发展援助资金到位不足，发展中国家面临巨大的资金缺口。中国等新兴经济体拥有大量的外汇储备，但它们的资金难以大规模引入传统的发展筹资机构。这些新兴经济体迫切需要在新南南合作模式下，推进发展筹资新机构的建立，从而整合发展资源，增加发展资金，进一步满足发展中国家的资金需求。

目前，中国正在努力推动金砖银行和亚投行等新兴国际多边发展机构的筹建，这些新机构以包容性原则为指导，充分考虑到各国的国情和发展阶段，将成为资助可持续发展的新南南合作平台。它们不仅将增强国际发展筹资的整体力量，为2015年后发展议程和发展中国家的基础设施建设提供更充足的资金来源，同时还将推动国际发展筹资体系的民主化和多元化趋势，提升新兴经济体、发展中国家以及借款国在发展筹资体系中的地位，加强中国等新兴经济体在国际金融体系中的投票权和发言权，改善全球经济治理。

《亚的斯亚贝巴行动议程》提出要由多边开发银行牵头，在现有多边合作机制基础上建立一个全球基础设施论坛。论坛将定期举行会议，以改善已有和新建立的基础设施举措、多边和国家开发银行、联合国机构以及国家机构、发展伙伴和私营部门的一致性和相互协调。③United Nations Document，A/CONF.227/L.1，Outcome Document of the Third International Conference on Financing for Development:Addis Ababa Action Agenda，July 15，2015，p.6.中国应在推进这一论坛建设进程中发挥积极的作用，积极推进金砖银行、亚投行等新机构与现有的多边发展机构的协调与联系，同时中国应加强这些新筹资机构在理念、制度、程序、政策等方面实现创新性发展，增强这些平台的筹资能力和推进发展中国家可持续发展的能力。具体来说，金砖银行和亚投行等新开发银行一方面将借鉴现有多边开发银行在治理结构、业务政策、项目管理和运营机制等方面的成熟经验，另一方面它们又将更好地注重发展中国家的需求，更好地尊重发展中国家的国情，更多地体现发展中国家的理念。因此，这种新南南合作的平台能更好地充当发达国家主导的现有多边筹资机构与有强大资金需求和基础设施建设需求的发展中国家之间的桥梁，具有更有效地提高发展筹资的效用、实现与现有多边筹资机构的优势互补和充分促进各国之间开展全方位利益合作的重要意义。

第三，稳步推进创新性筹资方式，拓展筹资渠道和规模。创新性筹资来源可以帮助发展中国家在自愿的基础上调集更多资源，为减缓和适应气候变化以及控制传染病等筹集资金，在补充传统资金来源方面发挥作用。以《亚的斯亚贝巴行动议程》为核心的国际发展筹资新框架强调致力于创新发展筹资机制，提出了碳税、金融交易税等新型筹资方式，但也强调了国家自愿参加的原则。目前，创新性发展筹资机制只筹集到少量资源——保健资源58亿美元，气候和其他环境方案资源2.6亿美元。但是，这些机制如果成功实施，每年可追加产生高达4000亿至4500亿美元的长期可预测资金，包括低碳投资。①United Nations Document，E/2014/77，Trends and Progress in International Development Cooperation，May 15，2014，p.7.

中国应在强调国际公共资金重要性的同时，以循序渐进和符合各国国情的方式，逐步推进创新型筹资，作为新的资金来源。首先，发达国家和国际组织已经采取了多种新的筹资机制，中国应充分分析这些现存创新型筹资机制的成本和风险，挖掘这些机制的筹资潜力。其次，中国应本着“共赢”的理念，加强与各国、国际组织磋商，利用本国的发展经验，探索和实施新的创新筹资机制。中国30多年的发展取得巨大成就，摸索出了一套具有参考价值的发展筹资和资金使用模式，中国应当借鉴这些模式积极与各国、国际组织磋商，构建新的、有效率的创新型筹资方式。这些创新型筹资方式将充分考虑各国实际情况和发展阶段，容易获取发展中国家的认同。目前，中国已经采取多种方式来推进这种创新型筹资方式的发展，譬如依托世界银行—中国发展实践知识中心，编写中国的实践案例，进行联合研究;发起建立了亚太地区第一个南南知识合作平台——“中国—亚行知识共享平台”来推动亚太地区发展中成员国间共享发展经验;②中华人民共和国外交部、联合国驻华系统:《中国实施千年发展目标报告(2000～2015年》，2015年7月，第62～63页。引用工业园区、经济特区的模式，使受援国在小范围内创造有利于经济发展的外部环境。③徐奇渊:“联合国发展议程演进与中国参与”，《世界经济与政治》，2015年，第4期，第50页。习近平主席在联合国发展峰会上的讲话中也宣布，中国将设立国际发展知识中心，同各国一道研究和交流适合各国国情的发展理论和发展实践。

结 语

充足的资金总量与合理的资金结构是实现国际发展合作商定的发展目标的关键，也是发展中国家实现发展的重要保障。《亚的斯亚贝巴行动议程》提出了发展筹资的七大关键领域，涵盖了围绕国际公共、国内公共、国际私人与国内私人等不同资金的安排，包括了官方发展援助、优惠性贷款等金融性筹资手段，也包括了技术转让、能力建设、国际贸易和全球经济治理等非金融性措施，确立了一个全面动员发展资源、要素广泛的综合性筹资框架，为2015年后发展议程及其执行手段提供了有力基础。但是，在扩大资源总量的同时，提高发展筹资的有效性和改善发展筹资的质量是国际发展合作的另一个重要方面。《亚的斯亚贝巴行动议程》确立的发展筹资新框架在发展筹资的有效性和发展筹资的质量方面还存在着不完善之处。

作为一个发展中大国，中国已经成为国际发展筹资的重要力量，发挥越来越大的作用。中国大力推进的金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行等发展筹资新机构，将为2015年后发展议程提供更充足的资金来源，同时这些筹资新机构作为联系新兴经济体的高储蓄与发展中国家巨大的资金需求之间的桥梁，在促进储蓄向投资转化以及提升国际发展筹资有效性方面扮演着积极角色，这些都将使中国在未来的国际发展合作格局中发挥更大的作用。