浅析“一带一路”建设背景下的中国农业外交*

陈 翔

2013年，习近平主席相继在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时提出建设“丝绸之路经济带”及“21世纪海上丝绸之路”的战略构想，受到国际社会特别是周边国家的广泛关注。“一带一路”建设是新时期中国深化国内改革、扩大对外开放、改善中国崛起的外部环境及实现中国与世界共同发展与共同繁荣的重大战略举措。“一带一路”建设牵扯面广、涉及国家多、合作形式杂，包括交通、金融、工业、农业等领域。其中，农业关乎国计民生，关系一国发展根基，农业合作是中国与“一带一路”沿线国家合作的重点之一。这为中国开展农业外交创造了有利条件，农业外交的有序推进也将为“一带一路”建设的顺利进行及中国与相关国家关系发展铺平道路。

一

传统意义上，人们对国际关系及外交的关注点集中在政治与军事等高级政治领域。随着经济社会的发展及国际政治的演绎，外交的表现形态及包涵内容有着依次发展及逐渐成熟的过程，即更加接近人类生产实践与生活实际，从原本仅限于战争与和平等高级政治领域更多地向着经济、文化、生态等低级政治领域转变。作为一国生存根本的农业及农业合作成为近些年国际关系发展的新趋势，并为农业外交的开展及演进提供了互动场合。

尽管农业与外交的交融向来存在，农业外交的实践活动也早已有之，但作为一项研究议程的农业外交在理论界鲜有论及。农业外交不同于一般非官方的农业经济合作，它特指一国政府以农业问题为切入点且依托农业资源手段与他国进行相应的合作，最终达到促进国家间总体外交关系发展的外交形式。

作为一个传统农业大国，中国有着较为久远的农业外交史。在古代封建王朝的农业经济时期，中国依托自身相对发达的农业资源，不断加强与古丝绸之路沿线各国的农业联系，把本国生产的农业产品及相关技术输往国外，不仅促进了当地农业经济的发展，还增进了中国与相关国家的友好关系。公元前6世纪，为了应对突厥在中亚崛起带来的战略压力，中国遣使波斯，带去大量的农产品及相关技术，以笼络波斯共同对付与牵制突厥。明成祖时期，杰出的外交家郑和在1405～1433年间七下西洋，向各国提供中国先进的农业生产技术，并积极引进沿岸各国的农产品。这种以农业为重要内容的官方贸易，使得明朝政府和印度洋各国处于特定的政治关系之中。①沈福伟著:《中国与非洲——中非关系二千年》，中华书局，1990年，第453页。同时，中国中央王朝为了巩固与周边藩属国的关系，不断向朝鲜及东南亚地区提供农业援助。可以说，中国建立的朝贡体系秩序之所以能够长期延续，其中的一个重要原因是中国发达的农业生产及对周边地区的辐射与影响。

新中国成立以后，农业外交一直在配合着国家总体外交且为中国外交全局服务。20世纪50年代，中国积极发展与苏联等社会主义国家的农业外交，大量聘请苏联农业专家与顾问，实现农业专家的互访与农业专业留学生的互派，不断引入苏联等国家的作物良种及农机具等设施，同时输出优良作物及农产品，加深了与各社会主义国家的友谊。60～70年代，中国基于支持第三世界国家革命以及中国自身外交战略目标的政治考虑，大力发展与亚非拉国家的农业外交。中国从革命后的古巴进口大量食糖以支持遭受美国封锁的古巴人民;中国持续性地把本国的农田水利技术、选育良种技术以及最新农业科技成果传入非洲大陆，并建造了水电站、大型农场、农业技术推广站、农产品加工厂等农业基础设施。如中国援建的坦桑尼亚马巴拉国有农场，拥有3200公顷稻田、奶牛场及水电站，促进了该国农业发展，增进了坦桑尼亚与中国的友谊。②Goran Hyden and Rwekaza Mukandala，Agencies in Foreign Aid:Comparing China，Sweden and the United States，New York:St.Martin’s Press，1999，pp.177-178.80年代以后，中国农业外交的对象进一步扩展，逐渐把发达国家与地区列入农业外交的重点区域，包括与加拿大、荷兰、新西兰、法国等世界农业发达国家的技术交流，以及在俄罗斯、澳大利亚、美国等国的农业投资等。进入21世纪以来，中国加快了农业走出去的步伐与农业外交的力度，合作对象遍及全球五大洲，合作形式趋于多样化，农业援助、农业贸易、技术合作、农业投资、联合开发、无息与低息贷款等多头并进，合作成果更为繁多且体现互惠互利的原则。

农业外交作为中国总体外交的有机组成部分，发挥着重要的作用与特殊的功能。首先，农业外交可以加强与对象国的友好关系。农业是任何国家和地区经济发展与社会稳定所必须，发展农业成为各国特别是农业基础相对薄弱的国家迫切的战略性任务，农业合作项目涉及国家的生存大计，容易获得他国民心与公意。“中国梦”有着深刻的世界涵义，其中要义是实现中国人民与世界各国人民的共同发展，而共同温饱又是发展的基础。中国可以通过有力的农业外交推进对象国的农业发展，解决根本的生存问题，直接造福于当地人民的基本生活，并增强当事国人民及政府对中国的亲近度与向心力，加深中国与对象国的友好关系。如中国对非洲的农业援助及时缓解了粮食危机，使得中国在非洲的软实力维持在一个较高水平，中非关系发展更加引人注目。③张春著:《中非关系国际贡献论》，上海人民出版社，2013年，第80页。其次，农业外交可以彰显中国“负责任大国”形象。长期以来，中国对亚非拉落后的发展中国家施以不附加政治条件的农业援助，加快了当地的农业进步与经济发展，减少了当地的贫困与饥饿人口，为世界减贫事业做出了相应贡献，这有利于中国展现“负责任大国”的国际形象，显示中国的正确义利观，能够相应增强中国的国际影响力与提升中国的国际地位。比如，近年来，中国大力加强对太平洋岛国的农业外交，大量进口岛国农渔产品，帮助岛国进行农业基础设施建设。这不仅向世界显示中国负责任的良好形象，也促进各对象国认为中国是值得信赖的大国。④“Chinese Assistance in the Pacific:Agency，Effectiveness and the Role of Pacific Island Governments”，http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/app5.35/full.(上网时间:2015年8月10日)第三，农业外交作为一种特殊的经济外交方式，有助于保障国家的粮食安全，促进国内经济的发展。面对着人地矛盾日益尖锐的情势，粮食安全逐渐成为国家总体安全需要认真考虑的重大问题。中国政府以农业外交为依托，积极在海外寻找农业投资与稳定进口来源，大力引入国外农产品，以全球资源维护国家粮食安全，促进建立新型的粮食保障体系。同时，农业外交还可以为国内过剩的资本、产能提供新的农业投资与输出渠道，优化国家产业分工结构，从而推进产业的更新升级与现代农业的发展。正如有国外学者指出，“中国在非洲大陆进行的农业活动为中国企业创造了大量机会”。①［美］黛博拉·布罗蒂加姆著，沈晓雷、高明香译:《龙的礼物:中国人在非洲的真实故事》，社会科学文献出版社，2012年，第230页。

二

当前，中国正在积极推进“一带一路”建设，其中的农业项目合作值得关注，也为中国开展相应的农业外交提供了新契机。

首先，中国“一带一路”建设的重要战略步骤就是加快农业的国际化经营与“农业走出去”，这为开展农业外交注入了内动力。传统的丝绸之路是中国与外部世界进行农业交流与合作的重要渠道，正是借助于古代丝绸之路，中国从国外引入了核桃、石榴、苜蓿、葡萄等农作物及诸多农业生产技术。当前，中国正在积极推进“一带一路”战略，其中的农业合作占据着重要位置。2015年3月，中国发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，根据该文件，开展农林牧渔业、农机及农产品生产加工等领域的深度合作是“一带一路”建设的合作重点之一。②“推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动”，《人民日报》，2015年3月29日。把农业合作作为“一带一路”建设的一个着力点，是因为农业是国民经济的基础性产业，且是中国相对薄弱的环节，农产品供需不平衡现状使得粮食安全日益成为国家总体安全的重要关切。因此，通过积极利用国内国外两个市场、两种资源，积极实施“农业走出去”，以共商、共建、共享的原则整合农业优势资源，加强与“一带一路”沿线国家的农业合作，就成为中国保障国内农业发展与农产品供给的有效途径，也可以增强中国在全球农业供应链中的地位。

国家把农业合作作为“一带一路”的重点为涉农外交或外事部门的农业外交开辟了道路。农业部、外交部等部委单位以及相关地方省份纷纷以“一带一路”建设为媒介推进与沿线国家的农业接洽与合作，农业官员与农业专家外访不断，接待了大量“一带一路”沿线国家的农业官员，商谈农产品贸易、农业投资与农业技术合作等。同时，中国与有关国家的农业国际会议或论坛接连不断。2014年5月，在“丝绸之路经济带”农业合作专题论坛上，农业部国际合作司副司长唐尧声称，农业部将继续推进支持“丝绸之路经济带”国内各省区与中亚各国的农业畜业合作，积极构建境外农产品的生产基地，带动区域农业经济发展。③“丝绸之路经济带农业合作渐入佳境”，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-11/06/c_1113145366.html.(上网时间:2015年8月13日)可以说，作为中国主动参与国际经济合作的大战略，“一带一路”建设为中国主动与积极地推行以农业合作与农业共同发展为导向的农业外交创造了良机。

其次，“一带一路”沿线国家对于发展农业的强烈需求为中国的农业外交提供了外推力。“一带一路”牵涉亚欧非三大洲几十个不同资源禀赋与独特国情的国家，既有乌克兰、俄罗斯、哈萨克斯坦等农业相对发达的农产品出口国，也有阿富汗、孟加拉国等农业生产落后且农产品需求量大的国家。且沿线国家多数对于发展与中国的农业合作持积极乐观的态度，一方面希望更多地向中国市场出口农产品，另一方面也盼望学习中国农业生产的管理经验与技术知识以及从中国获取更多的投资、贷款与援助项目。

“一带一路”沿线国家积极发展与中国的农业合作，希望在“一带一路”框架下推进与中国农业方面的合作与交流，在客观上有力推动了中国的农业外交。借着“丝绸之路经济带”的“东风”，2014年5月，中国与哈萨克斯坦协商加强两国在农作物种植、畜牧养殖、动植物疫病防控、农业机械、农产品加工等领域的技术经验交流。④“中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国联合宣言”，http://politics.people.com.cn/n/2014/0520/c1001-25037649.html.(上网时间:2015年9月26日)2014年11月，在第21届中国杨凌农业高新科技成果博览会上，来自俄罗斯、塔吉克斯坦与吉尔吉斯斯坦等国的农业官员与农业专家称农业合作正成为推动“丝绸之路经济带”建设的重要引擎。越南、马来西亚、印尼、缅甸等东南亚国家着重发展与中国在杂交水稻种植、热带水果培育、农机具等方面的合作。在2014年，中缅两国农业部长签订《关于加强农业合作的谅解备忘录》，建立农业合作副部长级双边机制，成立农业、畜牧兽医和渔业合作分委会，全面指导两国开展农业技术推广合作、育种合作以及现代农业改造等。2015年5月，中国农业部长访问格鲁吉亚，后者明确提出愿意在“丝绸之路经济带”建设框架下积极推进与中国的农业合作。①“韩长赋会见格鲁吉亚总理加里巴什维利”，http://www.moa.gov.cn/zwllm/gjjl/201505/t20150513_4592608.html.(上网时间:2015年9月26日)柬埔寨希望在“一带一路”框架下实现与中国务实的农业合作。②“陈晓华与曼安诺共同主持召开中柬农业合作工作组会议”，http://www.moa.gov.cn/zwllm/gjjl/201506/t20150619_4712818.htm.(上网时间:2015年9月26日)中东欧国家则在长期与中国农业合作的进程中，以“新瓶”装“旧酒”，在2015年6月成立中国-中东欧国家农业合作促进联合会。③“中国—中东欧国家农业合作促进联合会正式成立”，http://world.people.com.cn/n/2015/0626/c157278-27215481.html.(上网时间:2015年8月13日)

最后，“一带一路”战略的开展以及中国与沿线各国农业资源的契合度为中国推进农业外交搭建了稳固的桥梁。“一带一路”沿线国家多是经济相对落后的农业国家，缺乏相应的资金、技术与基础设施。中国是一个历史悠久的农业大国，经过改革开放三十多年的发展，有着较为充沛的资本、相对先进的农业技术与十分强大的农业基础设施建设能力。中国与“一带一路”沿线国家有着农业合作的确切契合度，资源禀赋的互补性关系与发展的代际差异关系有利于双方的资源整合，也为中国开展有针对性的农业外交营造了相当有利的条件。2013年，中国与乌克兰签署协议，中国未来将在乌租用300万公顷农田，主要作为粮食和肉类的生产地，实现中乌双方的互利共赢。④“乌克兰将成中国最大海外农场提供300万公顷农田”，http://politics.people.com.cn/n/2013/0923/c70731-22997138.html.(上网时间:2015年9月24日)

同时，“一带一路”沿线国家各有自身农业的特色与特长，中国可以从中学习、引入与利用，并可扩大从对象国进口相应的农产品以及引进相应的农业技术。东南亚国家的稻米、棕榈油、橡胶、蕉麻、林产品与渔产品均居世界前列，南亚的黄麻、水果与棉花生产享誉全球，中亚的小麦、棉花、大麦与畜牧业生产能力不俗，西亚的牧业与灌溉技术值得借鉴，东欧国家乌克兰的玉米产量多数供往中国。2015年8月，农业部长韩长赋在会见以色列官员时指出，中国要在“一带一路”框架下学习以色列的节水灌溉、海水养殖等技术。⑤“韩长赋会见以色列农业与农村发展部部长乌里·阿里埃勒”，http://www.moa.gov.cn/zwllm/gjjl/201508/t20150813_4789256.htm.(上网时间:2015年9月25日)可以说，中国与“一带一路”沿线国家在农业上的较大互补性与较高契合度为中国与相关国家的农业合作做了很好的铺垫，更为中国由此推进与这些国家的农业外交创造了机遇。

三

“一带一路”建设为中国与相关国家开展农业外交带来机遇的同时，也不可避免地遇到诸多不利因素。总的来说，在“一带一路”战略下开展农业外交面临的不利因素，除了“一带一路”建设过程中常见的风险如东道国国内政治风险、地区安全风险、大国地缘政治竞争风险等之外，还有以下一系列实在或潜在的消极因素。

第一，中国在“一带一路”框架下开展农业外交面临着多数沿线国家国内农业基础设施落后的不利条件。农业外交以洽谈农业合作为主要内容与基本形式，农业合作成功与否与成效大小是衡量农业外交质量的重要标准。“一带一路”沿线国家多是经济社会发展相对落后的发展中国家，农田水利建设连同关系密切的交通配套基础设施发展相当滞后。农业基础设施建设不力的现状导致农业投资环境相对较差，很多国家水电以及交通等供应成本较高。如柬埔寨电力、供水、道路交通处于落后状态的现实，使农业开发等发展缓慢。⑥卢光盛著:《中国和大陆东南亚国家经济关系研究》，社会科学文献出版社，2014年，第245页。在中亚，多数国家没有高速公路，连一般的公路路况也相当差，阻碍了农产品的及时运销与农业设备的运行。滞后的农业基础设施不利于中国与相关国家及时有效地开展农业对接，需要耗费更多的时间与精力进行前期的准备工作，给中国与相关国家的农业合作带来延迟效应，从而影响中国农业外交的顺利开展。

第二，中国在“一带一路”框架下开展农业外交会遇到与对象国在农业监测标准、农业政策以及执行效率等方面差异的干扰。由于农业资源禀赋以及农业生产方式等方面的不同，中国与“一带一路”沿线国家在农业特别是农产品合格标准上存在差异，特别是一些国家采取严格的环保技术标准，甚至推行较为苛刻的绿色壁垒，影响了农产品的进出口，也对中国开展与相关国家的农业外交带来负面效应。比如，近年来，由于中欧之间的标准差异，欧盟奉行的绿色农业产品认证制度与标准给双方在农业领域的全面合作造成一定负面作用。同时，由于中国与沿线国家实行不同的农产品价格补贴政策，且缺乏有效顺畅的协调机制、健全的法律法规，使得农业反倾销案件频发，甚至造成外交上的纠纷。另外，农业合作项目与方案的执行效率方面存在的差异也影响双方的合作与外交上的磋商。如中国与中亚相关国家签订了《上海合作组织成员国政府农业合作协定》，但在农业生产资料合作方面进展缓慢，农业经贸信息合作协商解决的路径缺乏，影响了相关协定的可操作性。

第三，中国在“一带一路”沿线国家开展农业外交，还面临着自然灾害与动植物疫情的风险。农业生产是一项高风险产业，极易受到自然条件、气候变化等外在环境的影响，自然灾害往往会对农业造成毁灭性的打击。如东南亚和印度洋国家经常面临洪灾、飓风、地震、海啸等严重自然灾害的威胁。2004年12月的印度洋大地震以及由此引发的海啸，给印尼、马来西亚、泰国等东南亚国家和印度、斯里兰卡等南亚国家造成了严重的损失，海平面上升30米淹没了大量良田及农业基础设施，给受灾各国农业生产带来极大困难。2015年4月，尼泊尔发生8.1级大地震，给该国的农业生产及粮食安全造成灭顶之灾。①“Nepal Earthquake’s Impact on Food Security and Agriculture Likely Very High”，http://www.fao.org/news/story/en/item/285171/icode/.(上网时间:2015年8月15日)在南亚及中东地区频发的旱灾会在很大程度上影响各个区域的农业经营活动。一系列自然灾害尽管是天灾，但很容易引起“人祸”，即干扰中国与相关国家的农业合作项目的实施以及中国农业外交的开展。此外，关乎农业生产及经营的传染性疾病如禽流感以及植物病虫害的出现对中国与相关国家的农业合作带来相应的冲击，处置不当就会影响双边合作。

第四，中国在“一带一路”框架下开展农业外交受到国内相关部门与地方政府利益博弈的影响。对外政策不是孤立的，永远不能脱离其国内背景的发源地。②［英］克里斯托弗·希尔著，陈玉刚等译:《变化中的对外政策政治》，上海人民出版社，2007年，第39页。在“一带一路”战略规划提出后，出于部门利益的考量，国内关乎农业的各单位各领域纷纷提出各自的对接计划。由于分配机制的不协调，涉农外事部门、专门外交部门以及部分国有农业企业之间存在着各行其是的现象，缺乏必要的合作与配合，不能从宏观战略层面进行抉择，影响与对象国的外交接洽。同时，“一带一路”建设带来地方政府争夺外交决策权的动力加大。③“‘一带一路’建设需防国家利益‘地方化’政策误区”，http://www.chinanews.com/gn/2015/02-16/7068632.shtml.(上网时间:2015年9月28日)一些农业资源丰富的地方政府希望获得更多的中央政策扶持与项目支撑，提出诸多不切实际的“农业走出去”与“农业引进来”计划，以至于出现几个省份争取与某一个沿线国家签订某个农业合作项目让对方难以应对的情况。国内相关部门与地方政府之间出现的个别竞争现象不仅造成资源浪费与重复建设的后果，还导致协调成本增加，影响中国与沿线国家开展农业外交活动。

四

当前，“一带一路”建设成为国内各部门、各领域热议且寻求融入的议题，成为国际社会及“一带一路”沿线各国广泛关注与积极对接的战略。中国把“一带一路”上升到战略高度，希望以此达到国内产业升级与可持续发展以及各国共同发展的目标。农业外交可以辅助国家的“一带一路”战略，一方面推进与沿线国家的农业合作，另一方面能够产生外溢效应，促进中国与沿线国家在其他领域的合作。在“一带一路”视阈下，中国要搞好农业外交，可以采取相应的措施以达成相应目标。

首先，做好农业外交的顶层设计。通常，国家的对外政策需要面临国内与国际两个交错的场合且在双层博弈中进行。①Robert Putman，“Diplomacy and Domestic Politics:The Logic of Two-Level Games”，International Organization，Vol.42，No.3，1988，pp.427-462.农业外交政策的制订与外交活动的进行，会涉及到不同的部门利益与多样的权责分工。中国的农业外交会牵扯到外交部、农业部、商务部、财政部、国家发改委、全国人大外事委员会、国家开发银行以及相关地方政府等单位。为了防止政出多门、决策碎片化与分散化及办事效率低下的问题，需要优化决策结构，提高各部门间的沟通、协调与合作力度，以最少规模的资源支出实现最大程度的效益所得。要完善顶层设计，可以考虑在国家层级设立农业外交协调机制，各部门明确角色定位与职能发挥，真正把农业外交这个“大外交”做好，以服务于国家的总体需求。同时，应做好地方政府间以及部委与地方政府之间的协调工作，就具体农业项目而言，可以考虑包括农科院所、涉农企业与政府各部门结成联合体，共同完成相应的合作事宜。

其次，协助推进沿线国家的农业基础设施建设。中国在“一带一路”框架下开展相应的农业外交，需要与当事国共同推进农业基础设施的建设工作，以夯实农业合作的基础。中国应积极支持对象国做好农田水利建设，实现引水、灌溉与防洪的综合效益，鼓励当地建立农业技术与农产品优良品种推广中心，发展集约化的生态农业园区经济。中国还要配合相关国家搞好农机设备生产，推进农业生产的机械化，完善气象基础设施水平，以服务于农业生产。同时，在“一带一路”建设的大框架下，中国应大力支持相关各国搞好交通与发电等基础设施，特别是完善农业交通运输网，以降低贸易成本，实现农产品的互联互通。另外，中国需与相关国家进行接洽，做好农业技术的推广与交流，发展农业教育事业，实现农业知识的对接。

再次，加强与对象国的农业合作机制建设。机制具有刚性特征，可以确定国家行为的预期，把国家“锁入”(lock in)既定的、可预判的行为轨道。②John Ikenberry，“Institution，Strategic Restraint and the Persistence of America’s Postwar Order”，International Security，Vol.23，No.3，Winter 1998/1999，pp.43-78.中国在开展农业外交的过程中，可以与“一带一路”沿线国家加强高层互访、对话交流与人员往来，为相关国家培养农业技术人员，召开农业学术研讨会、农业合作论坛，建立不同层级与各异范围的农业机制安排。比如可以构建双边与多边农业合作联委会与具体的工作组，搭建农业合作中心，以实现农业合作机制化、常态化与模式化。中国应与沿线国家建立符合国际惯例且满足WTO规则的农产品检测标准体系与农产品信息网络体系，做好跨境农产品联防联控合作，以协调好农业贸易中的种种关系。为应对自然灾害及可能出现的病虫害与传染性疾病的袭扰，中国与沿线国家可以共同建设长效的灾害预警监测与预防机制，及时通报相关灾害及疫情信息，交流动植物疾病防控防治的经验。

最后，扩大与有关涉农国际组织的合作。求和平、谋发展、促合作是“一带一路”沿线国家的共同期盼，也是相关国际组织的一致目标。中国开展与“一带一路”沿线国家的农业外交，可以持续扩大与国际农业发展基金、世界粮食理事会、世界粮食计划署、联合国开发计划署、联合国粮农组织等涉农国际组织的合作，重视诸如国际水稻所、国际种子联盟及国际马铃薯中心等专门性农业机构的作用，并以上述组织为重要依托及桥梁，加深中国与相关国家的农业合作。同时，中国还可以利用亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行、上海合作组织开发银行等新型金融机构作为融资平台，在资金使用及优惠贷款等方面提高与各国的农业开发与合作水平。此外，中国可在“丝路基金”中专门拨出相关的农业发展基金，以促进与沿线各国的农业合作项目。